地方政府债务风险的防范与化解

姚春飞

在地方政府债务规模较大、风险难以控制的情况下，需要采取有效措施来预防和化解债务风险。当前我国地方债务风险防范和化解仍存在诸多困难，难以监管、衡量以及处置。这就需要采取多样化的方式，多管齐下进行防范和化解。宏观层面要进行财政体制改革，加强地方债的监管，加强对地方政府融资平台的规范管理，限制其违规融资行为。微观层面需要建立起风险评估和预警机制，评估债务限额和债务偿还能力，提升财务透明度以及信息公开力度，发展地方债券市场以及推进公私合作（PPP）模式。还需要从债务重组与再融资、地方政府资产管理与优化配置等角度提升地方债务风险化解水平。

一、地方政府债务风险防范与化解难点

（一）风险监控

首先，地方政府债务规模较大，涉及各级政府和政府融资平台等多个债务主体，使得监控任务异常繁重。大量的债务主体和项目需要监测和评估，增加了监管部门的工作量和难度。其次，地方政府债务主体众多，包括省级、市级和县级政府，以及政府融资平台等。每个主体都有自己的财政状况、债务偿还能力和风险特征，监控起来复杂多样。再次，地方政府债务的发行主体多样化，存在信息不对称和监管漏洞的问题。有些地方政府可能不及时、不完整地披露债务信息，监管部门难以获取全面、准确的数据，造成债务风险评估的不确定性。最后，地方政府可能通过各种形式存在隐性债务。隐性债务是指地方政府通过各种方式进行的隐蔽性借款或担保行为，往往不在官方债务数据中展现。由于隐性债务的特殊性，其准确度量和监测面临一些困难。隐性债务往往通过各种复杂的金融工具和非标准化融资方式进行，信息不透明，数据收集和监测受限。这使得监管部门难以全面了解地方政府的债务状况，加大了风险管控的难度。

（二）债务风险评估

准确衡量地方政府债务风险受多方面因素的影响。首先，评估地方政府债务风险需要大量的数据支持，包括地方经济数据、财政收支数据、债务偿还数据等。然而，由于数据收集和披露的限制，有时候数据的完备性和准确性存在问题，导致评估困难。其次，地方政府债务的还款能力受到多方面因素的影响，如地方经济发展水平、财政收入能力、财政支出压力等。这些因素相互交织，相互影响，评估时需要全面考虑各种因素的作用，因此评估的复杂性增加。最后，地方政府债务的评估标准和方法多样，不同的评级机构和研究机构可能采用不同的评估模型和指标体系，导致评估结果的差异性。

（三）债务风险处置

一旦地方政府债务出现风险，如违约或无法按时偿还债务，处置难度较大。第一，地方政府债务违约或无法按时偿还债务，会对政府信用造成负面影响。政府信用是地方政府融资的基础和支撑，一旦信用受损，可能导致后续融资成本上升、信任缺失等问题。因此，政府债务处置需要考虑维护政府信用的因素，这增加了处置难度。第二，地方政府债务涉及多方利益关系，包括债权人、地方政府、金融机构等。在债务处置过程中，需要协调各方利益，达成一致意见。然而，不同利益方的诉求和利益分配存在差异，导致协调和达成共识的难度增加。第三，地方政府债务风险处置需要采取一系列手段，如债务重组、债务置换、资产处置等。然而，地方政府资产的流动性和可处置性存在一定限制，可能无法迅速找到合适的处置方案。此外，由于处置涉及的风险和成本，可能存在各方对于处置措施的不同意见和阻力。第四，地方政府债务风险对金融体系稳定性造成潜在威胁。一旦地方政府债务出现风险，可能對金融机构造成压力，引发金融风险传导和系统性风险。因此，处置地方政府债务需要兼顾金融体系稳定。

二、地方政府债务风险的防范措施

（一）宏观层面的政策与改革

首先，进行财政体制改革，明确财政权责划分，优化财政收入和支出的分配机制。通过改革，增强地方政府的财政自给能力，减少对债务融资的依赖。其次，加强对地方政府债务的监管，制定和完善相关政策措施，明确债务发行的条件、审批程序和监管要求。加强对地方政府债务风险的评估和预警，及时发现潜在风险，采取相应的措施。最后，加强对地方政府融资平台的规范管理，限制其违规融资行为。建立健全地方政府融资平台的准入机制和退出机制，加强对其债务规模、结构和偿还能力的监督和评估。加强对融资平台的信息披露要求，提高透明度。

（二）地方政府的财务管理与预算控制

1. 风险评估和预警机制。确立和完善地方政府债务风险评估和预警机制是非常重要的措施。制定一套科学合理的评估指标和方法，综合考虑地方政府债务的规模、结构、偿债能力、财政状况等因素。建立数据收集和分析体系，确保获取可靠、准确的债务数据，包括债务规模、债务期限、偿债来源等方面的数据。建立定期评估和监测机制以及预警和报告机制，对地方政府债务风险进行定期评估和监测，设定触发预警的风险阈值。加强对评估和预警机制的监督和评估，确保机制的有效性和准确性。及时修订和改进评估指标和方法，适应债务风险的变化和发展。

2. 债务限额和债务偿还能力的评估。首先，根据地方政府的财政状况和偿还能力，制定合理的债务限额。考虑到地方政府的财政收入、财政支出、债务偿还压力等因素，制定能够确保债务可持续性的限额。其次，对地方政府债务的规模和结构进行评估，确保债务的合理性和可持续性。评估债务规模是否超过地方政府财力的承受能力，评估债务结构是否合理分散，避免过度集中在某一期限或某一利率类型。评估债务偿还来源和偿还能力，包括地方政府的财政收入、资产收益、债务融资能力等方面的考量。再次，建立健全的债务管理制度和控制措施，包括严格的债务发行审批程序、债务管理信息系统等。确保债务发行符合规定的限额和条件，防止超出限额的债务发行。

3. 财政透明度和信息公开。建立相关的信息披露政策和法规，明确地方政府债务信息的披露要求和标准。确保地方政府在债务发行、偿还、债务余额等方面的信息及时、准确、全面地披露。提供全面的债务信息，包括债务规模、债务结构、偿还计划、债务风险等方面的信息，使市场参与者能全面了解地方政府债务情况。建立定期发布财政报告和债务报告的机制，定期向公众披露地方政府的财政状况和债务情况。报告应该包括财政收入、财政支出、债务规模、偿还计划等重要信息。建立便捷的信息获取渠道，包括官方网站、媒体渠道等，确保公众可以方便地获取地方政府财务和债务信息。提供在线查询系统，使公众能够自主查询和了解相关信息。鼓励社会组织、媒体、投资者等对地方政府债务进行监督和评估。鼓励公众参与债务信息的监督和评价，提供举报渠道和投诉机制。确保信息披露的准确性和合规性，发现和纠正债务管理中的问题和不规范行为。

（三） 市场化债务管理与多元化融资渠道

1. 发展地方债券市场。制定促进地方债券市场发展的政策和法规，明确发行主体、债券品种、投资者准入条件等。建立健全的地方债券市场基础设施，包括债券交易系统、债券登记结算机构、债券评级机构等。推动地方债券市场的多样化发展，包括不同品种的债券，如政府债券、项目收益债券等。同时，提供不同期限的债券，以满足不同投资者的需求。提升地方政府债务管理能力，包括债务规划、债务发行与偿还、债务风险评估等。加强地方政府相关部门的培训和能力建设，提高债务管理的专业水平和风险防控意识。

通过发展地方债券市场，可以提供更多的融资渠道给地方政府，减轻其对银行贷款和隐性债务的依赖。同时，债券市场的发展也能够提高债务的透明度和市场化程度，加强市场参与者对地方政府债务情况地了解和评估能力。

2. 推进公私合作（PPP）模式。推进公私合作（Public-Private Partnership，PPP）模式是防范地方政府债务风险的有效途径。地方政府应该进行详尽的项目筛选和准备工作，确保选择具备可行性和可持续性的项目。这包括项目可行性研究、市场调研、风险评估等，以确保项目的成功实施和可盈利性。选择适合的PPP合作模式，如建设—运营—转让（BOT）、建设—经营—转让（BOOT）等，根据项目特点和地方政府的需求确定合作方式。明确各方在项目中的责任和权益，合理划分风险，建立合适的风险分担机制。寻求专业的私人合作伙伴参与PPP项目，如专业的建设公司、运营商、金融机构等，降低项目实施风险。制定明确的合同条款，包括项目的约束条件、时间表、费用分配等。加强地方政府的PPP管理团队建设和能力建设，培训相关人员，提高项目管理、风险评估和合同管理等专业水平。

三、地方政府债务风险的化解策略

（一）债务重组与再融资

债务重组与再融资是地方政府债务风险防范与化解的重要措施之一。债务重组是指通过协商、协议或法律程序等方式对债务进行重新安排和调整，以减轻债务负担、延长偿还期限、降低利率等方式来改善债务状况。债务重组的方式包括延期偿还、降低利率、减免部分债务本金或利息、转换债务形式等。

在再融资过程中，选择合适的工具是非常关键的。常见的再融资工具包括债券、贷款、债务置换等。选择工具时需综合考虑利率水平、期限、偿付方式、市场接受度等因素，确保再融资工具能够满足地方政府的融资需求和偿债能力。债券再融资是常见的方式之一，可以通过发行新的债券来偿还原有债务或筹集资金。在债券再融资过程中，地方政府可以选择不同类型的债券，如可转债、可续期债券等，根据自身需求和市场条件进行灵活运用。

再融资工具的选择应结合地方政府的债务状况、融资需求、市场情况等因素进行综合评估。同时，应注意风险控制和合规要求，确保再融资行为符合相关政策和法规，并能够提供可持续的融资解决方案。需要注意的是，债务重组和再融资时应充分评估市场风险、法律风险和财务风险，确保合规性和可持续性。

（二）地方政府资产管理与优化配置

地方政府可以进行资产清理，对闲置、低效或不必要的资产进行处置。这包括出售、转让、租赁或通过其他方式变现这些资产，以减少不必要的负担和支出。同时，地方政府还应进行资产优化配置，将资产用于支持经济发展、提高财政收入等方面。通过精确评估和分析，优化配置资产，使其发挥最大的价值和效益。

地方政府也可以进行资产证券化，将特定资产转化为可交易的金融工具，如债券、证券等。此外还可以通过市场交易进行资产的配置和管理，提高资产的效率和流动性。地方政府可以通过招投标、竞争性出让等方式，将资产引入市场，吸引投资者参与，实现资產的最优化配置。

资产清理和优化以及资产证券化和市场化运作需要地方政府进行综合考虑和规划。

制定清晰的资产管理策略和计划，明确资产清理和优化的目标和方向。进行全面的资产评估和审查，确定哪些资产适合清理，哪些资产适合优化配置。开展市场调研和咨询，了解资产市场的需求和投资者的偏好，为资产证券化和市场化运作提供参考。合规性和风险管理是关键要点，确保资产清理和证券化过程符合相关政策、法规和法律要求，降低潜在风险。寻求专业机构的支持和指导，如金融机构、法律顾问和资产管理公司等，以确保操作的专业性和可行性。

除了上述措施，地方政府还可以加强与金融机构、评级机构、投资者等的沟通和合作。积极参与政府债券市场的交流活动和投资者关系管理，提高市场对地方政府债务的认可度和信任度。

这些策略和措施需要地方政府与相关部门、金融机构、专业机构合作和协调，形成整体的风险防范和化解体系。同时，也需要在政策和法规层面提供支持和保障，确保策略的有效实施和成果的可持续性。

四、结语

在地方政府债务风险的防范与化解过程中，需要综合运用多种策略和措施。包括宏观层面的政策与改革、地方政府的财务管理与预算控制、地方政府资产管理与优化配置等工作。通过有效的风险评估、合理的债务限额、财政透明度和信息公开，地方政府能够更好地管理和控制债务风险。同时，债务重组与再融资、发展地方债券市场、推进公私合作模式等措施也能为地方政府提供多样化的融资渠道和风险分担方式。债务重组和再融资可以调整债务结构和降低债务成本，发展地方债券市场能够吸引投资者参与地方经济发展。

要化解地方政府债务风险，需要政府部门、金融机构、评级机构、投资者等各方的合作和协调。同时，地方政府在实施相关措施时要注重合规性和可持续性，加强风险管理和监管。

参考文献：

［1］Panizza，U.，Presbitero，A.F.2013.Public debt and economic growth in advanced economies：A survey ［J］.Swiss Journal of Economics and Statistics，（2）.

［2］Eden，M.，Kraay，A.2014.Crowding in and the returns to government investment in low-income countries ［R］.The World Bank Policy Research Working Paper.

［3］夏诗园. 基于 KMV 模型的地方政府债务风险预警研究 ［J］.金融评论，2019，（4）.

［4］李升.地方政府投融资方式的选择与地方政府债务风险［J］.中央财经大学学报，2019，（2）.

［5］李升，樊珮琪. 地方政府隐性债务风险的防范与化解 ［J］.财政监督，2019，（13）.

［6］张晖，金利娟. 财政分权是影响地方政府债务风险的主要致因吗？——基于KMV和空间面板杜宾模型的实证研究［J］.会计与经济研究，2019，（1）.

［7］沈雨婷.财政分权与晋升激励对地方政府债务影响研究［J］.甘肃社会科学，2019，（1）.

作者单位：唐山控股发展集团股份有限公司