后疫情时期上海市小微企业所得税和增值税优惠政策执行研究

舒亿秦

小微企业作为市场经济的生力军，在促进社会和市场经济稳定增长起到了重要的作用。新冠肺炎疫情以来，小微企业经营遭到了一定的影响，为更好地帮助其渡过难关，国家出台一系列税收减免政策，上海市税务系统迅速响应，拟定工作方案配合政策执行。本文聚焦于对上海市小微企业影响较大的增值税和所得税，运用改良的系统模型，从政策目标与标准等六个方面分析影响政策执行的因素，并试提出优化建议，为后疫情时期下支持小微企业发展提供参考。

根据上海市官方数据，截至2016年底，上海全市共有各类法人企业427 184户，其中小型企业占总数的20.09%，微型企业占 76.80%，小微企业合计占比96.89%［1］，小微企业作为重要的市场经济主体，为上海市经济发展和社会稳定做了巨大贡献［2］。2020年开始，新冠疫情席卷全球，疫情防控期间以及后疫情时期，小微企业常遭遇诸如资金周转不足，销售额大幅下跌，业务拓展动力不强的情况，在面对疫情的冲击时往往难以盈利，有的更是面临破产 ［3］。

税收优惠政策的执行，可以调动小微企业积极性，充分释放企业活力。其在疫情发生后经济发展大环境受到冲击的背景下，主要作用还体现在减轻企业税负压力，帮助其抵抗运营风险。因此，本文基于改良的系统模型，对上海市小微企业增值税和所得税的税收优惠政策的执行情况开展分析，并提出优化政策执行效果的有效建议。

一、上海市小微企业主要税收优惠减免政策

针对小微企业，国家税务总局自疫情发生至今，先后出台了多项政策，持续加大对其的政策扶持力度，缓解其税收负担。其中，在增值税方面，针对小规模纳税人提供了税额式和税率式减税优惠；在所得税方面，聚焦小微企业和个体工商户进行了税基和税率的叠加减免。上海市小微企业主要税收优惠减免政策详细内容见图1所示。

二、政策执行系统模型及改良

（一）系统模型及其局限性

系统模型是米德（D.S.Van Meter）和霍恩（C.E.Van Horn）于1975年提出，用于研究政策执行问题的模型。模型认为在政策决定与政策效果的转变中存在许多影响变量——既有系统本身，也有系统环境的因素，具体如图2所示。

作为一个自上而下政策执行研究途径，系统模型对研究小微企业税收减免政策执行问题具有一定的适应性：国家相关部门如税务总局等负责形成各项优惠政策条款，政策文件下达至各省市税务局，他们再依照各地情况确定政策落实落地的可操作规范，这样一级一级自上而下地细化政策执行的具体要求。

然而系统模型也存在一定的局限性，该模型仅描述了政策的目标决定着政策的执行方式，却忽视了政策受众对于政策执行者的反馈和调适环节，未能完整表现出影响政策执行的因素。

（二）引入互适模型对系统模型改良

互適模型由麦克拉夫林（M.Mclaughlin）提出。互适模型认为，一项政策在一步步落实的过程中，负责实施的公共组织和政策的目标群体之间会对政策的实施进行调适和适应，最终对政策的实施产生一定的作用。互适模型将“自上而下”、“自下而上”的路径结合起来，为政策执行的研究，提供了一种新的视角，如图3所示。

互适模型中，目标主体（即受影响者）作为政策施行过程的重要一个环节。其对政策了解的及时性、熟悉度、实施的便捷度等因素都会直接影响到税收优惠政策的执行效果。因此，我们可以尝试引入互适模型，进一步体现小微企业与政策执行者的互动影响。

综上，本文对系统模型进行了改良，改良后的系统模型如图4所示。增加了小微企业与政策执行者间的反馈与互动，使模型能体现出小微企业与政策执行者间的协调效果。这是因为税收优惠政策的执行效果最终都是落实到小微企业这一目标主体上，如果他们对现行的政策都不认同甚至反感，则政策必然不能得到很好地施行。另一方面，小微企业的一些主观条件也是这些优惠政策最后一步落实的必要因素，比如说规范的财务制度，专业的财会岗位职工，都可以对政策的实施和推行起到助力作用。

三、改良的系统模型下上海市小微企业税收优惠政策执行分析

应用改良系统模型，对上述这些优惠政策在上海市的具体施行状况进行研究和分析。

（一） 政策目标

税收的优惠待遇，可以充分体现对特定纳税主体的税收鼓励。根据政府工作报告中关于小微企业的表述［4］，本研究中政策目标可以这样表达：第一，真实有效地减少企业的税务负担；第二，提高小微企业创新发展的积极性，为社会稳定就业做出贡献；第三，培育企业做大做强，进而强化其经济发展的带动作用。

（二）政策资源

2020至2022年疫情防控期间，上海市一般公共服务支出中的税收事务支出保持在14亿元以上，其中行政运行支出保持在11亿元以上［5］。由此可见，上海市税务系统经费资源在疫情及经济下行的压力下仍能保持较高的水平，为税收政策的执行提供了较为充实的保障。

（三）执行方式

为进一步落实小微企业税收优惠政策，上海市税务局开展了四方面工作：一是持续开展多渠道、广覆盖的政策宣传，及时做好各项新出台政策的针对性解读；二是加强政策落实过程管理，加强申报过程管理，加强政策落实风险分析监控；三是坚持问题导向和效果导向，对企业反映的问题，及时收集，认真研究，主动反映，尽快解决；四是牢固树立法治思维，坚决贯彻依法征税和税收法定的原则。

（四）社会经济和税收法治宣传环境

据上海统计局数据显示，2022年上海市生产总值（GDP）44652.80亿元，一般公共预算收入实现7608.19亿元［6］，上海经济克服内外部多重压力挑战，呈现回稳向好态势。社会经济环境因素对政策执行影响深远，这给政策的层层落实提供了较为稳定的环境。

此外，上海市税务机关响应总局要求，以税收宣传月为契机，运用“两微一端”等新型宣传渠道，围绕热点主题开展形式多样的宣传活动，例如“税收政策进校园”“税收政策进园区”等， 为纳税缴费人带来一定的便利。

（五）执行人员的价值取向

面对疫情的冲击，上海市税务干部拓展“非接触式办税”方式，支持疫情防控和经济社会发展税费政策落实。并开展“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”，对标纳税人、缴费人所需所盼。但是也有部分干部对小微企业税收减免政策认识不深刻，政策水平、业务能力有待提升。

（六）小微企业对税收优惠政策的反馈

1.政策理解。许多小微企业并不熟悉相关税收优惠政策，认为办理流程烦琐冗长。另外也有许多符合条件的企业因本身财务账本混乱，相关手续不完整，害怕在申报税收优惠时反而被税务管理部门检查发现被处罚。

2.业务体验。当前上海市与小微企业几乎全部纳税缴费相关的业务都可以通过互联网办理，税务管理部门通过优化流程、取消重复填报信息等措施有效减少了企业办理时间。但是E-TAX申报客户端和电子税务局网站出现运行异常反馈的频率不低。同时，纳税人申报数据填写错误的现象仍有发生。

四、上海市小微企业所得税和增值税优惠政策执行效应

（一）执行较为迅速

上海出台28条政策的新闻发布会后，上海税务网站专栏随即开通，政策实施细则同步发布；次日，发布首批36个操作问答；税务微信、微博等新媒体平台同时“发力”，推送政策解读及操作办法共332条，阅读量达556万次。上海税务部门针对小微企业，扎实推进落实疫情防控、降低经营税负、扶持企业发展等三批次的相关政策，覆盖全市50余万纳税主体。

（二）宏观税负持续减轻

取一般公共预算收入和GDP相除的结果来量化表示上海市的宏观税负水平。自2019年至2022年，在全面实施以小微企业税收减免政策之后，上海地区的宏观税负水平持续稳步下降。根据测算，疫情以来2020年至2022年上海地区宏观税负水平较前一年分别下降了0.57、0.22、0.95个百分点，尤其是2022年上海上半年遭受当地疫情封控影响下，宏观税负持续减少，为小微企业提供了更强的支持力度。

（三）市场活力增强

2022年底，新增市场主体规模较上一年度增加41.46万户，2017年至 2021年上海市新增市场主体数量每年均稳定增长，市场主体大量涌现，市场主体活力显著增强。且除了2022年上海疫情封控之外，2020年和2021年基本未受疫情影响，有效保障了上海市经济持续平稳发展。

（四）经济发展保持稳定

自从小微企业税收优惠相关政策在上海实施之后，上海市GDP水平稳定上升，在疫情比较严重的2020年和2022年两年，经济水平也未明显下跌。2020年即使在新冠疫情强势影响下仍有1.7%的增速。而随着后疫情时代的来临，针对小微企業增值税和企业所得税的优惠政策得以延续，2021年GDP增长率升高到8.1%，达到近五年来的峰值。虽然2022年上半年上海因封控影响严重，但后半年奋力追赶，全年GDP仅略微降低，将疫情的影响降到最低

五、上海小微企业所得税和增值税优惠政策执行存在的问题

（一） 政策落实的标准不统一

由于经济形势和宏观调控的需要，针对小微企业的税收优惠政策调整都较为频繁，因此涉及到的征管规范调整和纳税人群体调整十分复杂，给政策的执行带来困难。另一方面，税收基层管理组织不清楚到期后政策是会得到延续还是就此终止，以及如果终止后续政策如何调整，因此难以保持稳定性和延续性，从而导致政策衔接出现阻滞。

此外，我国现行小微企业的税收优惠政策相对缺乏体系，整体呈现出零散态势，且同一税收政策的执行口径或存在差异，执行口径变动可能会束缚着税收优惠政策执行成效的释放。

（二）执行者纳税服务水平有待提高

基于以文件形式传递到基层的相关政策条款，基层负责实操的干部常常无法快速而深刻地理解其内在含义，加上很多政策出台时间还略晚于政策开始执行的时间，导致实务问题解读和操作口径的发布出现滞后性。涉及小微企业税务管理的各执行部门间缺乏联系和交流，也容易导致执行人员政策理解存在偏差，导致小微企业有许多优惠应享受却未享受。此外还有部分税务干部在执行税收优惠政策的工作中态度消极，动作缓慢，缺乏足够的责任感与使命感，不能以真诚服务的态度帮助纳税人办理各类涉税业务。

（三）执行机构职能不完备

虽然上海市税务系统每年都会招录大批新人，但在上海市税务系统仍存在高层次人才较少的问题。部分区级分局取得司法考试资格、税务师执业资格和注册会计师资格的税务干部人数不足三分之一，呈现出专业失衡，专业能力欠缺等劣势局面。执行机构内部的监控职能较弱，对于优惠政策执行中发现的问题，虽能够及时进行处理，但是改正之后，同类的问题的还是常常出现，缺少有效的监督机制预防该类错误的再次发生。

（四）小微企业税收遵从度不高

小型企业往往尚未建立有针对性的财务管理制度，导致经常发生记账混乱和不准确的行为，有的聘请外部税代公司进行建账和申报，但是税代公司水平也参差不齐。不规范的财务数据使得部分小微企业无法准确判断其是否满足各项优惠政策的条件，因而导致政策无法得到积极落实。

除此以外，线上办税流程繁琐、系统不稳定等因素也易导致小微企业不愿花费大量时间进行申报，也有小微企业办税人员担心因为操作不熟练导致申报出错，带来不必要的麻烦，这些因素都或多或少地影响了小微企业税收优惠政策的执行。

六、上海市小微企业所得税和增值税优惠政策执行的优化建议

（一）建立科学系统的税收优惠政策体系

政策的制定要充分考虑各阶段税收优惠政策能够连续，政策发生调整时提前布局，以避免新老政策交替过程中的税收管理混乱，建立起长效化的运行机制，让小微企业可以真正顺利地享受到国家优惠政策的红利。

（二）建立各职能部门间涉税信息共享制度

好的政策还需要积极地宣传推广，充分利用互联网信息传播迅速的优势，让更多的小微企业切实享受到应得的政策红利，这需要税务机关在对小微企业税收优惠政策宣传的工作上不断拓宽维度，加强深度。

（三）提升税务人员综合素质

税务人员是直面税收工作的基层一线人员，学习最新税收知识，操作规范要求，不断改善和提高税务干部专业能力，让执行者深入理解不同执行效果，从根本上掌握原理和方法，才能切实推进税收政策的落地执行。

（四）加强纳税收税双方沟通交流

税收优惠政策的落实最终体现在小微企业真正享受到的红利，充分推动供受双方的相互调适过程，听取小微企业的反馈意见，才能使政策的实施形成闭环。因此，在优惠政策的执行中，前期要加强小微企业对政策的认识与理解，后期应收集听取其反馈与建议。加强税务机关和纳税人的良性互动，促进双方沟通交流，提升小微企业减税降费政策的理解。

七、总结

减税降费政策为上海市小微企业提供了有效的资金保障，给经历疫情和经济下行压力下的小微企业打了一剂“强心剂”。但是，要促进小微企业的可持续发展，还需要建立更加系统的长期税收政策支持，注重政策执行体系和小微企业之间的互动作用，持续开展政策调整和迭代，切实保障政策能够实实在在让小微企业受益。

参考文献：

［1］上海市经济和信息化委员会. 2017上海产业和信息化发展报告——中小企业［EB/OL］. http：//app.sheitc.sh.gov.cn/cyhxxhfzbb/676599.htm， 2023-06-11.

［2］吴晓颖. 我国小微企业所得税优惠政策研究［D］.中国财政科学研究院，2021.

［3］Darbonnens C A ， Zurawska M. Effective Crisis and Emergency Responses in the Multinational Corporation： New Insights from Global Strategy and International Business［M］. 2017.

［4］中國政府网. 政府工作报告 ——2019 年 3 月 5 日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上［EB/OL］. http：//www.gov.cn/zhuanti/2019qglh/2019zfzgbgdzs/img/2019e-book.pdf， 2023-06-011.

［5］上海市财政局. 上海市全市及市本级2023年预算和2022年预算执行情况［EB/OL］. http：//czj.sh.gov.cn/cmsres/d2/d20477743c554cc0883de5442271cdc0/68b063f38e20e4a7b79459f7a5602a1d.pdf， 2023-06-11.

［6］上海市统计局. 2022年上海市国民经济运行情况［EB/OL］. https：//tjj.sh.gov.cn/tjxw/20230119/53d24491b70344258d85d1305af5b57c.html， 2023-06-11.

作者单位：上海交通大学，国际与公共事务学院 2021级MPA研究生。