全球价值链背景下中国自贸试验区制度创新与国际经济政策体系关系探讨

2023-08-27郑小帆

环渤海经济瞭望 2023年2期

郑小帆

一、前言

在全球价值链背景下，各国政治、经济的关系发生了巨大的变化，从贸易平衡到市场准入，从边境到边境后也成为国际经济政策协调的主要改变趋势。全球价值链时代的到来，给我国内部经济政策协调提出了全新的挑战，自贸试验区制度需要在国际经济政策体系发生变化时及时更新。

若想实现我国经济规则与国际经济规则之间的相互对接，就需要在对国际经济政策关键问题进行深入分析的基础上，改革创新我国自贸试验区政策，促进形成我国自贸试验区制度与国际经济政策之间的相互融合。自我国启动自贸区建设以来，国家高度认可并大力支持自贸试验区的深化改革，在东南沿海城市、中西部城市等经济发达地区中建立了若干自贸试验区。在西方发达国家不断提升国际政策壁垒数量与强度的背景下，我国自贸试验区开放发展所面临的外部环境愈发艰巨，亟须对自贸试验区制度展开创新优化，从而提升自贸试验区发展的“内生力”，在突破自身制度局限性的同时，充分发挥自身制度在国际经济协调中的价值与作用。

二、国际经济政策协调

（一）全球经济治理格局变迁

当前，全球治理格局已发生翻天覆地的变化，美国“一家独大”的治理格局虽然已不复存在，但其在国际关系调整过程中，仍旧将维持自身国际主宰治理权作为主要方向[1]。在全球治理过程中，有两种与世界发展演变息息相关的理论观点：第一，霸权国治理理论，该理论的基础为霸权稳定论；第二，国际制度治理理论，该理论以新自由制度主义下的相互依存理论为基础。由于现实世界是理论的主要服务对象，在现实世界中，权力结构的变化速度飞快，十九世纪、二十世纪所盛行的霸权稳定论已经无法满足新世纪的国际权力格局需求。如今，全球治理格局中，相互依存理论具有更强的适用性，更加符合以国际协商为基础的全球国际政治经济格局。

（二）国际经济政策协调诉求的变迁

全球经济治理的格局必然随着经济运行内涵的变化而发生变迁，各国也会根据实际情况参与到国际政策的调整中。目前来看，对于传统经济治理机制的调整并未取得良好成效。同时，由于受单边思维的影响，导致主导国在参与国际机制原则制定时与实际需求严重不符，进而导致世界各国愈发追求国际社会政策的协调。由于在原有的治理体系中，新的国际政策协调得不到充分的体现，导致以新兴国家为主体的金砖国家表达出了强烈的国际协调合作意愿，催生了金砖国家合作机制[2]。

三、国际经济政策协调的关键问题及其变迁

（一）国际经济政策协调的关键问题

1.国际经济政策协调的议题。在国际社会中，基本治理原则为主权国家权力至上，同时，由于全球社会的治理基础为无政府状态，因此协商环节是无论任何问题、政策等提出与确定的必经步骤，也是任何一个政策从提出到被相关方采纳、接受与合法化的必要过程。在当前国际经济政策协调中，机制供给与需求产生矛盾主要原因机制协调的重点停留在传统的议题中，而国际经济的主要议题却发生了变化。相比于非商品的跨境交换来说，要素的国际流动已经成为当前经济全球化的基础特征之一。虽然大部分学者已经意识到经济全球化中价值链与产业链的重要作用，但在评判利益平衡时，仍旧将普遍的贸易平衡作为评判标准。这表明国际经济领域的认知与国际经济发展真实水平之间存在较大偏差，仍旧停留在商品交换的微观基礎层面[3]。在过去的很长一段时间内，贸易机制、货币机制、金融机制是全球经济治理体系中的三大支柱，且均由西方国家主导，主要目标为实现贸易利益的均衡。供给与需求之间的矛盾作为经济政策的核心议题早在WTO谈判过程中就有体现。以2002年多哈回合谈判为例，发展中国家与发达国家在农产品市场准入方面、知识产权、服务准入方面的一致性谈判上长期陷入僵局，再次说明导致机制效力有限性的主要原因为要素流动的准入分歧与议题的滞后性。

2.国际经济政策协调的原则。各参与主体是否展现出合作的意愿，以及其在合作中是否接受其他国家对于集体利益的定义是衡量全球公共政策是否有效的主要标准。作为国际机制的根本特征，国际政策协调中的共同观念与共同原则具有价值观维度的相似性。原则的确定对于国际问题的讨论与解决来说具有十分重要的意义，只有确定好国际经济政策协调的原则，才能实现各主观国家价值观、文化背景之间的平衡与协调。

如今，从传统的边境措施向边境后措施延伸已经成为国际经贸领域的新规则，而从准入前向准入后延伸也成为经贸领域开放管理的新常态。在这种背景下，主权至上原则受到一定程度的侵蚀，主权国家的经济主权也面临着较为严重的潜在风险。主权国家在参与全球经济治理过程中，遵循的核心原则即主权原则，这也是主权国家在全球治理机制中保证自身合法权利的基础。因此，任何国家都不能越过其他国家的政权，改变其他国家的国内政策规则[4]。

（二）国际经济政策协调的关键主体

1.国际经济政策协调的起点——主权国家的政策需求。主权国家内部的政策需求与实践经验是国际经济治理的起始点。在全球价值链背景下，全球化发展进程的加快不断加深世界各国之间的联系，每个国家也必须根据相互依存的基本逻辑对自身国内的经济政策作出有效调整。如今，国际政策的形成已不再是某一个或几个国家所能够主宰的，而是需要各主权国家之间广泛的政策协调，全球产业链的紧密关联更是加深了各主权国家相互依存的影响。在全球价值链背景下，国际政策与国内政策的相互影响直接决定了政策的传导，并且一个主权国家的国内政策与国际规制之间的联系程度直接决定了该国产业链与全球产业链相互融合的深度。

2.国际经济政策协调的重要参与者——新兴大国。全球政治经济权力布局受到以新兴大国为代表的金砖国家的快速崛起影响，金砖国家也对以西方发达国家所维持的传统治理机制提出自主性的政策需求[5]。如今，新兴大国已经成为国际经济政策协调的重要参与者，是国际经济政策协调的中坚力量。早在2008年，以新兴大国为首的发展中经济体GDP就已经超越发达经济体的GDP，截至2022年，发展中经济体占全球GDP比重已经高达57.9%，这也说明新兴经济体在全球经济治理机制变革中的作用愈发明显，新兴大国在国际经济政策协调中发挥着不可或缺的重要经济功能[6]。以2017年厦门金砖会议为例，此次会议采用“金砖+”模式，在此次会议中新兴经济体国家具有充足的对话议题内容与对话范围，彰显了发展中国家参与到全球治理变革的国际经济政策协调趋势。

四、中国自贸试验区制度创新与国际经济政策体系协调关系

作为我国应对国际经济机制重构的重要举措，主动建设自贸试验区能够有效解决我国自身存在的机制体制问题[7]。2013年，中国上海自贸试验区正式设立，标志着我国贸易、投资、消费等领域全面开展制度深化改革，并探索与国际规则接轨的路径。由于贸易领域较为简单，因此在贸易领域中的贸易便利化与边境措施等方面的改革具有显著成效；而投资、消费领域由于涉及国内经济运行政策等关键领域，且涉及跨境流动要素等关键问题。因此，其深化改革面临较多阻碍，而这些问题都与国际经济政策协调的重点内容有着较为相似之处，表明我国自贸区制度创新已经与国际经济政策体系的核心领域相对接。

（一）负面清单管理制度

1.要素流动性体制机制阻碍我国开放发展。造成我国自贸试验区制度内在矛盾的一个主要原因即要素流动性障碍，不仅导致我国经济的有效循环受阻，同时也给资源的合理配置及高端要素资源的培育带来不良影响。因此，我国亟须对自贸试验区制度中存在的问题进行解决，提升我国的国际竞争力。在全球价值链背景下，要素交换层面已经取代商品交换层面成为国际经济的主要联络内涵，因此要素流动性体制成为影响国际经济关系的深层次因素。虽然在改革开放初期，要素流动性在我国开放发展过程中发挥出了一定的作用，但直到自贸试验区开始建设后，我国才从制度体系上提高对于要素流动性的重视。在过去的很长一段时间内，存在较多阻碍要素流动的体制机制，导致我国国内要素流动性并不强，进而造成我国内部具有相对优势的低端要素需要依赖外资投入的带动才能发挥作用，如劳动力等要素。由于上述原因的存在，导致我国在很长一段时间内一直处于全球价值链的末端，也直接导致我国在高级人才资源、高技术资源等方面的培育严重不足，我国在开放环境下的国际竞争力迟迟无法得到提升。因此，对我国自贸试验区制度进行创新，不仅可以提升我国国内经济的整体运行效率，同时也能促进我国要素流动以更加公平、规范的方式进行，充分发挥我国要素流动性体制的优势，参与到国际经济政策体系的协调中[8]。

2.负面清单政策制度促进要素国际流动。对于我国构建双循环新发展格局来说，负面清单具有重要的推动作用，可以加快政府与市场关系的重组构建进程。由于负面清单政策遵循着“放权”原则，且具有明确的管辖范围与透明的职责，因此，其逐渐成为开放经济政策广泛使用的管理手段，能够将市场与政府之间的边界清晰划分。作为政府经济治理体系的标志，负面清单政策逐渐成为现代经济政策体系构建过程中要素充分流动的保障。在我国自贸试验区制度创新的过程中，应提高对要素流动有效性的重视，将负面清单政策制度创新作为主要内容，并将改革探索的重心放在投资政策制度上。

（二）准入后监管一致性

1.行政监管高效性。由于我国传统的经贸监管体系具有碎片化、部门职责冲突等问题，导致在面对欧美国家边境后所产生的政策性侵蚀时，无法很好应对，也使得我国自贸试验区制度无法与国际经济政策体系有效对接，致使我国缺乏对于欧美国家边境后措施嵌入的应对能力，因此，我国急需对经贸监管体系进行优化与创新。我国传统监管方式的局限性是导致我国经贸监管体系不完善的主要原因之一。由于我国行政管理部门在公共属性上具有明显的交叉管理部分，各部门之间也有着不同的管理空间，因此导致监管体系存在较为严重的权限冲突、利益冲突、公开性不足等问题[9]。虽然随着计算机信息技术的发展，各部门已经将计算机信息技术应用于行政管理中，但由于各部门受管理权限的限制，导致信息在部门与部门之间的流通性较差，无法实现行政管理效率的有效提升。另外，我国自贸试验区也存在类似的问题。由于无法适用统一的数据信息系统，导致自贸试验区只能从本地扶持的供应商获取数据信息，而本地供应商又存在一定的垄断性，因此，提高我国自贸试验区行政监管高效性很重要。

2.探索监管一致性。如今，为了应对边境后措施所形成的国际经济壁垒，国际监管合作模式被探索出来，被公认为提升边境后措施公平性、公开性、合理性的最优方式之一。在国际监管合作模式下，我国若想实现自贸试验区制度的创新，就需要首先建立一个公开、透明的政策保障机制，并协调安排好国内政策的制定与实施过程，从而在提升国内监管有效性的基础上，提升国际监管合作的有效性，实现监管一致的目标。但需要注意的是，只有在国内监管政策较为完善的情况下开展国际监管合作，才能实现自贸试验区制度创新与国际经济政策体系之间的平衡，才能最大程度提升我国经济的主权性。

此外，我国还通过探索区域治理协同模式，实现提升区域监管一致性的同时，减小区域之前的差异性[10]。例如，我国在长三角自贸试验区已开展联动创新，通过借鉴上海自贸试验区的国际监管体系探索经验，结合长三角自贸试验区实际情况，建立与周边自贸试验区一致性监管的模式，提升區域内的经济监管效率。

五、结语

综上所述，在全球价值链背景下，我国政府对自贸试验区制度创新与国际经济政策体系之间的对接高度重视，以期实现我国自贸试验区制度的深层次改革、自贸试验区经济的高质量发展。我国应充分意识到自贸试验区制度创新的重要性，加快自贸试验区制度创新的步伐，为参与及引领国际经济政策体系转型做好充分的准备。

引用

[1]李春珍.机制与路径：中国（山东）自由贸易试验区内外联动发展研究[J].枣庄学院学报，2022，39（06）：107-112.

[2]刘军，史学睿.自贸试验区对企业绩效的影响——基于逐年倾向得分匹配和多期双重差分模型[J/OL].软科学：1-14[2022-11-21].

[3]卢宪英，崔卫杰.中国自贸试验区推动农业开放发展的探索、成效与建议[J].国际贸易，2022（09）：3-9.

[4]杨栋旭.自贸试验区建设对经济增长质量的影响——基于HCW方法的实证分析[J].经济体制改革，2022（05）：60-66.

[5]郭若楠.自贸试验区推动制度型开放的实现路径研究[J].齐鲁学刊，2022（05）：119-129.

[6]李静，杨童舒.自贸试验区的制度创新与辽宁自贸试验区发展路径探析——基于“双循环”视角[J].沈阳干部学刊，2022，24（04）：38-41.

[7]田云华，黄港裕，罗美君，林堉.RCEP背景下我国自贸试验区建设的挑战与展望[J].全国流通经济，2022 （22）：113-116.

[8]周金凯.自贸试验区与RCEP产业合作的分析路径与实施策略[J].当代经济管理，2022，44（11）：69-76.