城投公司财务管控要点探析

袁芹

一、前言

与其它类型的企业相比，城投公司起步发展比较晚，业务类型也具有更多的政府背景。为解决城市发展过程中基础设施建设的投融资问题，各地方政府根据国家相关政策要求，以组建城投公司入手进行投资融资改革。当前，随着土地财政的不断弱化，城投公司业务发展不断向多元化领域寻求突破，并逐渐进行集团化、企业化方向转型，因此，城投公司的业务经营呈现出政府代建项目和自营项目并行发展的趋势，在实际运营中的依然存在产权界限不清晰、业务定位模糊等方面的问题，从而加大了财务管控维度，因此有必要对城投公司财务管控要点进行梳理与分析。

二、城投公司财务管控的主要目的

（一）高质量履行地方政府委托的代建职责

对于城市基础设施建設、棚户区改造、污水处理、道路维护等公益项目或民生工程，地方政府通常委托给城投公司代为建设，这就要求城投公司提高政治站位，并严格按照政府的委托要求忠实履行职责。根据项目委托协议，在确保项目工程正常进度的基础上，城投公司必须统筹管理项目资金筹集与支付，按规定支付标准和进度支付土地征地费、房至安置补偿金及其相关税费。对于一级开发项目来说，如果土地征地费及税费没有按照协议要求及时向相关部门缴纳，那么项目就会被迫中止，须重新办理审批手续方可续工；如果不能及时将房屋征收安置补偿费支付给征收户，那么随时有可能引发群体性上访或阻挠正常开工事件，这就极大影响工程施工进度，因此，从资金支付角度加大财务管控力度，严格付款标准、付款程序和付款进度，是高质量完成代建任务的必要措施。

（二）降低企业融资成本

在当地财政宽裕的条件下，在城投公司与政府签订委托代建协议之后，那么财政就按项目进度支付一定比例的建设资金，然而，在当前地方财政紧缺、政府隐性债务风险叠加的经济环境下，政府无力及时支付相应款项，委托项目的代建资金基本上由城投公司先行垫付，只有待政府收到土地出让金之后，才能陆续将先行垫付资金返还给城投公司。由此可以看出，城投公司先行垫付开发资金是代建业务运作过程中的常态化现象，在财政资金延迟支付、城投公司自有资金严重不足的情况，城投公司必须采取对外融资手段筹集资金。前期开发建的施工进度要求高、资金需求量大，如何在确保工程进度的基础上，压缩融资成本，是城投公司项目运营管理中的重大挑战，这就需要城投公司通过财务管控手段予以应对，比如，通过与金融机构谈判沟通，通过利率优惠政策压缩融资成本。

（三）降低企业财务风险

城投公司承担的代建业务量大、在建项目多、占用资金量大，在工程前期资金筹集、征地费和房屋征收安置费支付、工程材料采购、及各种人工费、劳务费支付以及工程竣工结算和款项回笼等方面，都与财务事务息息相关，每一个环节的疏漏都有可能引发财务风险，因此，将财务管控手段嵌入到工程项目全过程，及时识别、防范和化解财务风险是城投公司工程正常运营的重要手段，城投公司可以通过建立财务风险评估机构，形成财务风险评估、预警和处置一体化联防机制，也可通过预算管理手段，在全面搜集各工程项目的投资总额、施工进度的基础上，精准预测各项目、各环节的资金需求量，并将筹资到位情况资金需求量相对应，整体把握现金流入流出情况，则可以有效防范和降低财务风险。

三、城投公司财务管控问题分析

（一）财务管控制度不完善

虽然城投公司归属于企业性质，但由于公司具有浓厚的政府背景，主营业务承接政府委托、法人代表由政府任命，因此城投公司的管理体制难以与市场化经济规律并轨，重完工数量而轻项目盈利、重业务发展而轻财务风险等行政化管理思维在城投公司高层管理人员中普遍存在。财务管理制度的建立和完善是确保企业规范运营、防范风险的重要手段，而在城投公司行政化管理环境下，虽然部分城投公司也出台了财务管控制度，但制度执行仍然乏力，收入、成本和利润指标的关注度低，风险意识淡薄等管理模式与市场化企业管理要求完全不相匹配。

（二）缺乏财务监督制约机制

由于城投公司享受政府背书和政策倾斜优势，其业务资源非常丰富，在城投公司利用资源优势促进地方政府经济社会全面发展的同时，城投公司部分人员通过暗箱操作手段大搞利益输送、贪污腐败行为的案件频发，比如在融资过程中赚取不当利差、在工程款项支付和招投标事务中收受回扣、在土地整理经营上采用非法手段低进高出，诸如此类的经济腐败事件难以得到有效遏制，虽然与政府部门纪检监察部门的职责履行有密切关系，但更关键的原因还在于城投公司缺乏财务监督机制，“三重一大”审批程序走过场或财务部门话语权缺失、财务审计避重就轻或故意绕过敏感数据的审计、预算执行偏差不深究根源等各种财务监督不到位的问题，都在很程度上纵容了经济腐败问题的漫延。

（三）信息系统财务管理手段不足

在城投公司做大做强的同时，财务数据也更加多源化和复杂化，而采用传统的手工作业模式进行财务管理，不仅工作量大、效率低，而且难以确保数据的准确性，当前，虽然越来越多的城投公司认识到信息化管理系统在财务管理中的作用和意义，自行购置财务软件应用于财务管理领域，但总体来看，城投公司的财务信息软件的版本过低，应用功能明显不足，主要体现在两个方面，一是财务系统与其它业务系统处于相互独立状态，数据整合和数据共享功能不足，财务部门以全面及时获取业务数据，资金管理、成本核算、费用报销的信息化管理功能难以体现出来；二是财务人员的信息化工具操作能力有限，大多财务人员只是将财务信息化系统作为记账、报表工具，而在财务分析、系统运维等方面的应用能力明显不足。

（四）集团母子公司定位不明确加大财务资源整合难度

通过城投集团公司与子公司之间的资产、业务和人力的全面整合，理顺总部财务与子公司的财务控制关系和协调关系，统筹总部与子公司之间的投融资安排和资金调拨管理，这些都是资本高效运作的前提条件，然而，由于职能分工不明确、权责不清晰等方面的原因所致，往往会导致财务管理中出现集权和放权死循环，如果对子公司放权，不仅财务资源协同效应难以释放，而且可能加剧财务风险，而如果实行集权管理，虽然强化了风险管控，但却抑制了子公司财务管控活力。而这种财务集权与分权的两难选择，与城投公司母子公司定位不明确有密切关系。

（五）预算管理不到位

在转型发展过程中，城投公司面临着更多的来自市场环境竞争加剧、内部控制薄弱等方面的压力，融资、投资、经营三大主业务地市场化进程缓慢，这就需要城投公司正确判断政策走向和市场变化，据此准确测算融资、投资、经营三大主营业务的财务数据，并根据预算数据和企业战略目标进行财务资源调剂，以实现预算管理效能的最大化。然而，由于城投公司精细化管理思维缺失、内部控制体系不健全等方面的原因所致，预算管理环节还表现得较为薄弱，主要表现为预算管理意识淡薄、预算编制不全面、预算执行偏差不追究主体责任、预算监督松驰、母公司预算与子公司脱节，预算管理漏洞财务管控形成了极大风险。

四、城投公司财务管控要点

（一）完善财务管理制度

城投公司财务管理制度不完善与其长期以来所形成的行政管理思维模式密切相关，因此，财务管理制度的完善必须建立在高层管理人员的思维模式、经营理论转变的基础上，只有管理人员树立市场经济理念、从关注个人政绩以及短期业绩的固有思维中向以企业绩效、盈利指标、财务风险为导向的思维转变，根据城投公司的业务定位以及企业战略规划，从顶层设计的角度推动财务管理制度的制定与执行。

当然，财务制度是涵盖的内容较为多样化，这就需要分清轻重缓急，从关键环节入手完善相关制度设计。借助高管对财务管理制度设计的重视与推动，组建以财务部门牵头的制度设计团队，全面厘清、归类整理资产管理、投融资管理、项目经营管理等不同业务部门的运营特点和财务风险特征，并以此为依据进行制度设计，一是完善资金管理制度，投融资是城投公司的重点业务版块，从融资、投资的安全性和效率性角度理清制度设计思路；二是成本费用管理制度的完善，征地安置费、工程材料采购、融资成本以及各种人工费、劳务费的支付管理等等，每一环节的管理疏漏都有可能导致成本失控，而通过制度管理可以进一步规范成本支付流程和支付标准；三是完善“三重一大”审批制度，城投公司承接着大量的国有资产和财政资金，确保有国有资产保值、增值是公司的重要职责，这就需要以制度约束重大项目投资决策、大额资金使用的规范性，规避权力过于集中或审批流程不规范所致的财务风险。

（二）完善财务监督机制

首先，城投公司在项目运作、投融资管理活动中涉及的资金流量大、涉及的社会面广，在缺乏财务监督的情形下，很容易出现国有资金流失和浪费、经济腐败等现象，因此，完善财务监督体系，不仅是城投公司提升财务管理效率的需要，更是遏制经济腐败、确保国有资产不流失的重要抓手。当然，纪委监委、国资委以及财政部门、国家审计部门都对城投企业的国有资本管理情况给予了高度关注，因此，作为城投的职责部门，财务部门应从部门职能角度无缝对接外部监督系统，与外部监督形成协同机制。

其次，城投公司应强化内部审计在财务监督中的作用，利用内部审计与业务活动“离得近、看得清”的优势，将内部审计下沉到业务活动的每个环节、每个流程，尽审尽审，不留死角，实现业务审计的全覆盖。

最后，要通过完善内部控制体系的手段强化财务监督。内部运营环境、运营流程、风险评估以及部门融合与沟通是内部控制体系的重要内容，而将财务监督嵌入到内部控制体系，则能使业务和财务活动更加透明化和公开化。

（三）完善财务信息系统功能

虽然城投公司大多采用了信息化记账软件，但由于软件功能单一，难以形成有效的财务管控效能，为此，构建并完善财务信息化管理系统，并将财务系统与业务系统进行数据对接，实现数据信息共享，形成财务与业务的协同效应，则能有效提升财务管控的便捷化和高效化功能。

当前，城投公司业务版块不断拓展，财务数据信息量和结算量随之加大，集团下属公司的财务管控也同样对财务信息化提出了更高的要求，基于此，城投公司的财务信息管理系统应包括但不限于以下四个子模块的搭建。一是OA办公自动化模块，该模块不仅可以实现表单和流程统一化管理和数据影像扫描上传功能，而且业务事项审批、业务活动追踪控制等财务管控功能也可通过此模块得以实现；二是NC系统模块，该模块对会计科目、核算标准实现统一化管理，为集团公司总部与子公司财务会计基础工作的记账、报表操作功能，三是现金池管理模块，子公司资金上缴归集与下拨、内部账账户利息生成、回单生成等功能，都可以通过该模块得以实现，从而提升公司总部的资金集中管控能力；四是票据管理模块，该模块提供应收应付账款管理、到帐提醒等功能服务，从而进一步提升资金管理效率和风险控制能力。

（四）制定分权、集权相结合的管控模式

集权型财务管控模式下，总部拥有投融资及业务经营层面的绝对决策权，而分散型财务管控模式则是根据股权关系确定的分权模式，总部只保留重大财务事项的决策权。城投公司的业务范围既包括民生工程、公益项目的开发建设，也包括集团与其它企业合作经营的其它项目，这就决定了城投公司必须将两种不同模式的财务管控模式进行融合统一，实行分权、集权相结合的管控模式。比如投资管理，重点投资项目由总部进行集中管控，并对下属企业的投资立项、监督和评价等全过程实行管控，而对于投资预算范围的项目或股权合作项目，总部只对重大事务进行审批，具体操作事务由下属企业执行；再比如融资业务管理，为从总体层面控制债务风险，通常采取集权型管控模式，但对于参股公司的融资管理，则宜采取分权模式，总部只需要保留在董事会的提议权和表决权。

（五）严格预算执行和监督评价管理

财政部门对国有企业的全面预算管理作出了明确要求，要求将业务活动中的所有经济收支纳入预算，近年来，城投公司根据预算管理要求逐步实行了预算管理制度，但大多在預算执行和预算监督评价方面表现得较为薄弱，首先是严格预算执行管理，无论是对外投资还是业务经营支出管理，必须在预算控制范围内安排支出，超出预算必须追溯原因，并严格控制预算追加；其次是预算监督评价环节，财务部门需要对预算执行情况进行全程监测，发现异常及时提出整改意见，对于年度预算执行问题频发的部门，适当削减其预算额度，并对责任人给予经济惩罚，而对于预算执行效果良好的部门，则对其预算追加申请给予倾斜优惠。

五、结语

城投公司的主营业务在于对接政府部门的城市基础设施建设任务，而在当前业务转型过程中，城投公司将业务领域延伸到更多的领域，并实行自主经营、自负盈亏，随着业务多元化发展，财务管控在企业中的作用就更为明显，然而，城投公司财务管控大多在财务管控制度、财务监督制约机制、财务信息系统搭建、集团母子公司资源整、预算管理等方面还存在诸多的不足，需要采取有针对性的应对措施，以高质量履行地方政府委托的代建职责并降低企业融资成本和财务风险。

引用

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作者单位：日照市城市建设投资集团有限公司