东北地区数字政府建设推进营商环境优化研究

杨萱　孙莉莉

一、前言

近年来，以优化营商环境推进企业创新和经济高质量发展，逐渐成为政府工作的主要任务。2019年10月，国务院第66次会议通过《优化营商环境条例》，提出“持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动高质量发展”。优化营商环境的核心环节就是提升政务营商环境。营商环境的本质是政府管制环境，建立合理高效的行政管理体制对营商环境的优化起着关键作用。

中国政府为政务服务改革作出多项举措，随着各级政府、部门对“放管服”改革进一步落实，我国营商环境得到不断改善，在世界银行发布的《2020年全球营商环境报告》中，中国排名第31位，比2018年的第78位上升了47位。推进政府的数字化转型支撑“放管服”改革是营商环境进一步优化的必然选择，通过治理结构的调整有效降低制度性交易成本。2022年4月，中央全面深化改革委员会审议通过《关于加强数字政府建设的指导意见》。

近年来，东北地区经济增长居于全国末位，2021年辽宁、吉林、黑龙江GDP同比增长分别为5.8%，6.6%，6.1%，分别居全国第33，25，32名。相比于国内其他地区，东北地区营商环境发展较为滞后导致资本市场生产要素流出问题严重和生产要素配置效率提升缓慢。因此，东北地区迫切需要加快政府数字化转型建设助力营商环境优化。本文首先分析数字政府建设对营商环境优化的作用，结合东北地区数字政府与营商环境建设实情，探究如何以政府数字化为抓手持续优化东北地区营商环境，推动经济高质量发展。

二、文献综述

营商环境一词最早由世界银行提出，世界银行在企业生命周期中选取12个领域，以评价该经济体进行商业活动的自由度与便利度，经济发达程度越高的地区往往拥有更低的制度性交易成本与更好的营商环境。随着全球经济数字化发展水平不断增强，对传统政府转向服务型政府提出了新的要求，以更好地适应数字经济发展的需要，而实行数字政府是有效降低制度性交易成本、实现服务性政府的重要途径之一。

数字政府是将各类数字技术用于政府管理、政务服务和公共服务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。陈涛，郜啊龙通过对东莞市营商环境优化案例进行分析，论证政府数字化转型对营商环境优化有着关键作用[1]。韩春晖通过对世界银行营商环境评价指标的解读，得出政府数字化程度与良好营商环境存在正向相关性的结论[2]。王伟玲认为制度建设是数字政府规范发展的重要前提[3]。张成福，谢侃侃认为政府数字化转型的技术基础在于建立标准化的基础设施[4]。徐晓林，明承瀚，陈涛认为政务服务数据的共享对于数字政府建设以及推动政务服务能力提升具有重要作用[5]。

三、东北地区营商环境现状与数字政府建设

（一）东北地区营商环境发展现状

《中国营商环境报告2020》对其调查的41座城市进行评估，列举出在18个重点领域内拥有示范引领作用的城市。东三省范围内，仅有沈阳、大连两市被列在其中。粤港澳大湾区研究院发布我国城市营商环境前100名城市中，东北地区城市仅有大连、沈阳、长春、哈尔滨被列入其中。李志军评估的七个维度的环境指数，东北地区城市群得分均低于平均值。总的来说，当前东北地区营商环境发展较为滞后。

近年来，东北地区各级政府部门为营商环境优化作出的各项举措充分彰显了克服现阶段困境的决心与信念。2019年1月，黑龙江省第十三届人民代表大会第三次会议审议通过《黑龙江省优化营商环境条例》。该条例是东北地区第一部系统性的优化营商环境方面的法规。随后，吉林省、辽宁省陆续出台《吉林省营商环境优化条例》《辽宁省优化营商环境条例》。在 2016 年至 2019 年期间，东北地区各级政府和部门也针对本地区营商环境发展情况做出了众多指示并深入学习国家和省政府发布关于优化当前营商环境的文件。2017年，为了更好地建设规划营商环境，辽宁省成立国内首个省级营商环境建设监督局，为辽宁营商环境的改善和提高提供了强有力的组织保障。

（二）东北地区数字政府建设助推营商环境优化

“十四五”规划纲要明确提出加强数字政府建设，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式。數字政府已然成为东北地区高质量发展的必由之路，是打造对标国际一流的营商环境有力抓手。东北地区数字政府建设可分为以下几个方面。

制度建设方面。黑吉辽三省陆续出台《“数字龙江”发展规划（2019-2025 年）》《“数字吉林”建设规划》《数字辽宁发展规划》《数字辽宁发展规划2.0版》，标志着数字政府建设成为政府工作的重点内容，为东北地区各省数字政府建设进行了总体的目标规划。2022年，辽宁省营商环境建设局（原辽宁省营商环境建设监督局）出台《辽宁省“十四五”数字政府发展规划》，吉林省政务服务和数字化建设管理局印发《吉林省数字政府建设“十四五”规划（2021-2025）》，黑龙江省人民政府出台《黑龙江省“十四五”数字政府建设规划》，指导各省各地区各部门全面推进数字政府建设工作，打造营商环境新优势。

基础支撑体系建设方面。辽宁省以现有省、市电子政务云平台为基础，构建省两级一体化政务云平台，支撑全省政务云应用；完成全省政务外网优化升级，实现省政务外网IPv6的双栈部署。吉林省建设以“吉林祥云”大数据平台为核心的数字化基础设施体系，打造全省政务“一朵云”；“吉林祥云”以“两地三中心”为基础架构，建立并不断完善1+6基础数据库。黑龙江省成立政务大数据中心负责数字政府公共基础设施和支撑平台的安全保障和运行维护，为推进政务数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用提供技术支撑。

政务平台建设方面。东北地区各主要城市要打造国际化营商环境，“政务环境的优化是关键”。各省积极推进政务服务一体化平台建设，实现政务服务“一网通办”，持续推进一体化政务服平台升级，推进更多便民事项“跨省通办”与省内政务服务便民热线整合归并。辽宁省完善移动端一体化政务服务平台 “辽事通”功能。吉林省依托“吉林祥云”大数据平台，实现230项政务服务事项全流程网上办理，“吉事办”掌上政务服务应用达178 项[6]。黑龙江省“办事不求”政务品牌树立取得显著成效。

数据共享方面。辽宁省出台《辽宁省政府数据资源共享管理办法》，建成省市两级政务数据资源共享交换平台。吉林省由吉林省政数局牵头建立了“吉林祥云”数据共享平台，初步推动了各政务部门系统接入“吉林祥云”数据共享交换平台。黑龙江省统筹开展政务数据共享体系建设，建设了省级政务大数据资源中心，以需求为重点，开展政务数据的归集，累计汇聚数据3.2亿条[7]。

四、政府数字化转型驱动下优化营商环境面临挑战

振兴东北迫切需要从根源上改善营商环境以达到推动经济高质量发展的目的。政务数字化转型作为优化营商环境的重要引擎，为切实改善营商环境，东北地区在推进政府数字化转型上仍要苦下功夫。但目前，东北各省在数字政府建设方面仍面临诸多挑战。

（一）市域间数字化发展不均衡

数字政府的发展对信息技术的应用有着较高的要求。东北地区各城市数字化基础设施分布不均，部分城市的基础设施建设相对落后。同时，由于东北地区各城市间经济发展水平差异较大，东北三省各城市间网上政务服务能力与公民对数字政府的应用程度均存在差异。2021省级政府和重点城市网上政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告中东三省范围内，哈尔滨、沈阳、长春、大连作为重点城市参与评估，分别居于全国6名、14名、16名、18名，其数字政府建设水平明显高于各省内其他非省会城市。总的来说，东北地区存在市域间数字化发展不均衡的问题。

（二）政务数据公开不到位

数据资源共享与应用是实现业务协同、流程优化从而优化营商环境的重要支撑。政府政务数据公开质量低、共享范围窄是东北地区数字政府建设共同面临的难题。一方面，政府数据开放共享的相关规章制度不健全，尚未形成完备的管理条例，各部门对数据开放的标准和内容不明晰，一些部门将数据视为自由“财产”，是部门竞争力的重要组成部分，导致其数据共享开放意愿不强。另一方面，地方部门为了应付完成上级政府对数据公开的任务指标，为了开放而开放，导致其政务开放数据与市场企业、社会公众的切实需求相分离，不能有效发挥数据共享所带来的社会效益、经济效益。

（三）数字政府人才队伍建设不到位

数字化政府建设，需要大量精通数据资源和数字政府建设以及管理运营的专业型人才、技术型人才和管理型人才，用于支撑复杂的信息技术应用和庞杂的数字政府体系构建。近年来，东北三省结构性人才流失情况严重，大量高质量人才不愿意留在东北地区发展，既懂政府业务又懂互联网技术的跨界复合型人才极度缺乏。由于人才的缺乏，东北地区在数字政府建设方面的许多技术性工作都选择业务外包，对长期中数字政府建设、深化政府数字化改革造成一定阻碍。此外，基层政府工作人员素质亟待提升。基层政府工作人员是数字政府建设的直接参与者，相较于传统的基层政府工作，政府数字化转型对基层公务员提出了更高的要求。

（四）“互联网+政务服务”理念转变滞后

随着东北地区数字政府建设的持续推进，各省政府积极推进实现政务服务智能化。数字政府建设原则之一是以人民为中心，降低政府行政环节对民众办事效率的影响，政府服务理念的转变尤为重要。然而，东北地区长期以来受官僚主义生态影响，导致地方官员自我认知存在偏差，不能做到以人民为中心、以用户为中心，在实际工作中摆出“大老爷”的姿态有意识无意识地刁难群众，其服务态度没有从根本上发生转变。

五、政府数字化转型驱动下优化营商环境的路径

（一）缩小区域间数字化建设差距

各省数字政府建设应注重整体性系统性协调性，从全局的角度出发制定计划，针对具体目标，研究并提出各项助推数字政府建设的项目、措施及政策建议，分层次、分步骤的解决问题。在数字政府建设过程中，充分发挥政府主导作用的同时，鼓励企业与社会组织参与建设，共同推动政府数字化转型。加强数字政府、网上政务、移动端平台的宣传，积极引导社会公众参与建设与使用数字化政府，针对老幼病残等弱势群体的特殊使用习惯提供异质性功能与服务。对不发达地区的群众进行数字政府应用相关知识技能培训，帮助群众在日常生活中能够很好地应用数字政府，更好地获得政务服务。

（二）推进政务服务数据整合共享

构建政务数据共享标准规范体系、安全制度体系、管理体系、技术防护体系，制定数据共享相关的基础、数据、技术、应用、安全、管理等地方标准规范。建立健全政务数据协调机制，提升政务数据共享工作的权威性，推动数据共享和业务协同，提高数据共享质量和效率。政府在进行数据共享的应充分调研市场、企业对政务数据的实际需求，保证政务服务数据供需精准化。不同部门与层级之间做好数据流动，增加协同能力，实现政务数据有序共享，为“一网通办”提供有力支撑。

（三）加强人才培养与队伍建设

分析东北地区人才流失问题，其主要原因是薪资待遇差强人意。相比之下，多数南方发达城市政府能够提供更具吸引力的福利待遇。因此，解决人才流失问题首先要提升数字政府治理人才的福利待遇，选拔不同层次的专业性高素质青年留在东北这片热土上，为东北数字政府建设与经济振兴发展贡献力量。针对政府现有工作人员，应重视提高其信息素养与数字运用能力。加強对政府数字治理人员的教育培训工作，提升“互联网+政务服务”意识，助推数字政府建设。

（四）推进服务理念转变提升服务效能

政务服务是连接政府和群众的桥梁，与企业生产经营、群众工作生活密切相关。注重政务服务人员的公共行政精神的培养，运用道德力量对政务服务人员进行内在的控制，让服务理念在政府公职人员间成为共识。进一步深化政务服务“以民为本、服务至上”理念，通过变“人找政策”为“政策找人”，变“被动审批”为“主动审批”，推动政务服务由政府供给导向向群众需求导向转变，全力满足广大群众、企业办事创业需求。

六、结语

良好的营商环境对经济的高质量发展具有稳健的促进作用。在振兴东北的总体战略目标下，以优化营商环境为抓手是推动经济高质量发展的必由之路。政府的数字化转型对营商环境优化具有关键作用。在数字化、智能化、信息化时代背景下，将数字技术应用于政府治理不断深入，我国政府为数字政府建设也做出多项举措。如何以数字政府建设为抓手持续优化营商环境成为了议题。本文对东北地区在优化营商环境背景下数字政府建设情况进行概述，切实分析当前东北政府数字化转型驱动下优化营商环境面临的挑战，并有针对性地提出数字政府建设优化路径。

引用

[1]陈涛，郜啊龙.政府数字化转型驱动下优化营商环境研究——以东莞市为例[J].电子政务，2021（03）：83-93.

[2]韩春晖.优化营商环境与数字政府建设[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2021，29（06）：31-39.

[3]王伟玲.加快实施数字政府战略：现实困境与破解路径[J].电子政务，2019（12）：86-94.

[4]张成福，谢侃侃.数字化时代的政府转型与数字政府[J].行政论坛，2020，27（06）：34-41.

[5]徐晓林，明承瀚，陈涛.数字政府环境下政务服务数据共享研究[J].行政论坛，2018，25（01）：50-59.

[6]刘巍.吉林省数字政府的建设现状及对策研究[D].吉林大学，2021.

[7]李青.黑龙江省数字政府建设问题研究[D].哈尔滨商业大学，2021.

基金项目：辽宁省社会科学规划基金项目“辽宁省营商环境评价体系研究”（L21BGL051）

作者单位：沈阳师范大学国际商学院