政府应成为绿色发展的“引领者”

吴秋萍

“生态兴则文明兴。”时至今日，全球都倍受环境问题的困挠，如何协调经济发展与生态环境的之间的冲突，绿色发展理念应远而生。随着全球环境问题的日益突出，绿色发展成为协调经济发展与生态环保关系的必由之路。党的十九大报告中，首次引申出青山银山概念及理念，将该理念纳入了党代会报告中，与“坚持节约资源和保护环境的基本国策”共同构建成新时期中国可持续发展战略方针。经济发展新形势下，生态文明建设被放在治国理政的重要位置，正式纳入“五位一体”总布局中，将生态文明建设于不同领域进行渗透，包括经济、政治、文化、社会建设等。2018年全国生态环境保护大会中，习近平总书记申明了加强生态文明建设的重大意义。当前和今后一个时期，构筑绿色发展生态体系，将政府主体责任全面落实，这是响应国家号召、听取党的发展建议、贯彻生态文明方针、落实绿色发展理念的必然抉择。

“创新、协调、绿色、开放、共享”，这是党的十八届五中全会上提出的，著名的“五大发展理念”。它进一步明确了政府的职责，要求政府在新时期正确认知绿色与发展之间关系及联系，切实通过落实各种举措发展绿色经济，解除生态与经济间的客观矛盾。与此同时，也迫切需要政府转变职能，强化环保公共产品和服务供应的双边责任，要树立与时俱进的经济发展观、政治观，不可将经济发展建立在牺牲生态环境基础上，切实保障环境绿化、生态产品安全，从而踏上发展新征程。

一、树立绿色发展理念，践行生态文明建设

（一）绿色发展是中国生态文明建设的实践路径

十八大以后，生态文明建设被摆在治国理政的重要位置上，被纳入“五位一体”战略布局中，将全面渗透经济建设、政治建设、文化建设、社会建设几个领域。之后金山银山概念被引申出来，各地、各政府都将其视为发展目标、纳入战略发展方针中，让环保工作真正提上日程、进入工作环节。与此同时，各地政府积极学习政策纲领、领悟习近平总书记的重要讲话，升起生态文明建设意识、树立生态文明建设目标，严格按照“六项原则”和“五点要求”开展工作。与此同时，随着生态文明建设理念的深入人心，社会中的各个企业也都将金山银山理念融入发展规划中，避免经济效益的产生以牺牲自然生态为代价，切实转变发展思路、走上产业革新道路，努力积累生态财富、社会财富和经济财富，适应可持续发展的宏观环境、顺应经济发展新趋势，在当下走出一条大胆且创新道路。生态是文明兴盛的基础条件，生态与文明之间存在正相关关系，生态文明建设目标的树立和达成，为中华民族走向光明的未来奠定坚实基础，成为国家发展战略中不可忽视的内容。生态环境建设可以说是关系到我国、我党发展的重要政治问题，也是关系民生的重要使命，只有确保生态环境趋于理想化，才可以根本上保证人民幸福安康、社会和谐发展、国家稳步复兴，“绿水青山就是金山银山”便是人们在绿色发展这条道路上摸索的经验、总结的智慧，只有深入贯彻这条理念，才可以平衡发展与保护的关系、才可以消除经济与环境间的矛盾，可加速污染经济向绿色经济的转变，坚定的走好富裕之路、环保之路、生产之路。

（二）绿色发展事关中华民族伟大复兴

我国正处于发展关键时期，生态文明建设是结合当前国情和今后发展目标制定出来的发展战略之一，是实现民族伟大复兴梦的有效途径，为此，生态文明建设一经提出，便得到社会各界广泛认同，且各地、各政府、各企业纷纷加入进来，使得这项任务完成的稍见成效。不可否认，想要真正实现这一目标还存在较大难度，这与过去三十多年牺牲生态、促进经济的发展经历脱不开关系，造成污染问题、生态破坏问题、资源匮乏问题不断严峻，让经济与自然生态间的矛盾不断加深，加上全球变暖这一问题的出现，导致中国面临前所未有的经济发展冲突和政治规划难题。绿色发展主要是经济与社会发展的绿色化，是对生态文明建设这一重大理论问题切实有效的贯彻实践。绿色发展，既体现全新发展理念，也贯彻全新发展举措，更注重解决生态资源保护和经济社会发展之间矛盾的难题。抓绿色发展要看中长远利益，主要通过发展方式的变革，促进生产、加强自然生态保护，保障人民的生态权益，方可走上人与社会和谐、经济与生态和谐的共生高质量发展之路。绿色发展，体现生态文明思想，重要机制和制度保障来源于生态环保制度。这一观念也十分符合习近平总书记的重要讲话，切实挖掘生态环境优势，实现生态农业、工业、旅游等绿色经济发展，贯彻落实总书记“绿水青山变成金山银山”这一设想。绿色发展涵盖生态、社会、经济三大方面内涵，以实现人与自然和谐共生为宗旨，本质是高质量发展。发展绿色经济，需切实将经济原本的“黑色”特性蝶变为“绿色”特性；使自然系统不断减少“生态赤字”，增加“生态盈余”，持续积累绿色财富；社会系统体现人民健康、社会和谐。”在国际层面上，努力使中国绿色发展促进全球生态盈余和生态安全。我国是一个人均生态资源水平较低的国家，要提高生态文明建设水平，必须坚定绿色发展之路。

二、坚定绿色发展战略，优化政府生态文明建設工作机制

实践绿色发展，政府需把握机遇，汲取传统文化精华，参照国际经验，不断优化工作机制，从目标导向、教育培训、监督激励、组织保障、文化熏陶等，更好地履行政府在绿色发展中的重要作用。

（一）深化和完善生态环保机制改革

在生态环保机制改革中，政府发挥着至关重要的作用和影响，且这种作用和影响无可取代，政府职责的落实以明确职责为前提，若职责不明，则会导致权利滥用、执法不明、无法追责。不可否认，我国在过去较长一段时期内，政府在我国生态环境保护管理体制机制中的表现不尽如人意，通常存有职责和权力界限不清晰的问题，主要表现在：部门间工作内容有关联或交叉、责任不明确等问题。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》于2015年出台，这是我国首次以重要纲领文件形式提及环保党政同责这一内容，在该份文件中明确划分了各自职责与权限。2017年实施第三批中央环保督察工作，就督查情况来看，环保部门“孤军奋战”、干部党政同志意识滞后问题依旧存在，为此，要继续加大文件宣传、学习、执行力度。一方面，要制定和完善法规以明确责任，也要配置相应细则并加强约束和指导。对涉事部门做进一步规定，设置相应环保目标，做到分工明确、责任明确，促进相关部门各司其责，切实践行“党政同责、一岗双责”。另一方面，建立全国统一的生态环保治理体制和工作机制，实行环保大部委机构，综合统筹开展生态保护、污染防治、资源管理等工作。想要确保政府在绿色发展理念执行和落实中的责任落实到位，必须坚定不移推进绿色变革在政府责任机制的体现。政府责任机制，为政府履行义务、承担职责的总和，包括激励与约束、责任保障、追惩等工作机制。2015年出台的《生态文明体制改革总体方案》，突出“完善生态文明绩效评价考核和责任追究机制”。2016年出台的《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，明确“开展绿色发展绩效评价考核”纳入六大重点任务中，以及明确建立党政领导干部政绩差别化考核机制、建立生态文明建设目标评价体系在内的五项任务，对政府责任提出新要求，也迫切要求各地政府积极建立生态文明试验区，为完成生态文明建设目标做好铺垫、打下基础。

（二）促进政府绩效考评机制的绿色变革

绩效考核是一种有效的激励手段，也是常见的激励方式。改革开放后，我国主要以GDP为指标衡量各地实力，也视为各地领导绩效反馈的方法之一，这也是为何各地领导重视经济发展多过环境保护的重要缘由。要想让绿色发展理念倍受重视并体现在实际工作中，便要坚定不移推进政府绩效考评机制改革任务。首先，要加大环保考核所占权重，全面、准确、客观、公正反映领导干部的“绿色政绩”，并将“绿色政绩”与领导干部晋升挂钩，让“绿色政绩”成为各地领导全新关注、重视对象。其次，酌情改变领导干部考核主体、方式，探索由上级部门考核、专家考核、公众考核三方融合的考核机制，逐步摸索自上而下和自下而上相结合的考核模式。最后，建立差异化考核评价体系，结合不同主体功能区特点及要求，酌情借鉴先行先试取得成功经验地区的做法，如：福建省永泰县2010年后做出各项努力，建立乡镇差异化考核评价体系，该地圆满完成了这项任务。还可以参考梅州市坚决破除唯GDP论英雄的政绩观，通过创建生态功能区创造优质生态产品新供给，较大程度彰显了优势、特点和提升竞争力，成绩斐然情况下荣获“2018中国美丽山水城市”称号，更是持续多年荣获“全国最具安全感城市”和“中国最具幸福感城市”。

（三）健全和优化绿色发展政府责任制

明确绿色发展对各级政府的新要求和新定位，进行客观评述责任与表现，要建立和完善目标导向机制，根据各级政府辖区特征差异化明确生态责任。通过构建差异化考核指标，实现具体的、长久的、契合当地需求的生态责任。根据国家对不同地区的定位，不断落实国家各类主要功能区定位和规划，制定出符合当地实际、具体详尽的地区生态责任指标。政府履行生态职责，必须努力提升人们的生活质量及幸福感，为此，要及早在环保新阶段下转变守旧的行政模式，正视生态发展的系统性、有限性、关联性和公共性，以发展的眼光看待绿色发展问题、正确处理发展与环境之间的问题，从而解决经济发展与生态保护的根本矛盾，认知生态保护的重要性，建立起与绿色发展相适应的有机生态观。应尊重生态保护和绿色发展的自然规律，践行“绿水青山就是金山银山”生态保护宗旨，并通过明确、分解和落实生态责任指标，切实压实各级政府及其行政人员的生态保护责任，提高政府和行政人员对生态责任的认知与认同，使生态保护内化为政府及行政人员的自觉行为。目标责任制具有约束性特质。

我国早在1996年，已经通过层层分解指标、实行自上而下的考核的办法，提出并探索实施环境保护目标责任制，勒令各地完成环境保护各项任务，主要将精力放在节能减排任务中，在节能减排目标责任制的大力推行下，环保工作成绩斐然。美中不足的事，当时看重政绩、看中经济发展的现象特别显著，导致环境保护工作中缺乏资金、缺乏动力、缺乏速度，导致环保工作进展缓慢、见效缓慢，所以才会在考核之际简单粗暴采取限产停产、拉闸限电等非常规手段，换取短期完成环保目标责任指标，不利于获取民人们群众的认同。当然，也因为以往这种错误、懒散的工作方式，导致民生受到波及、付出了较大经济代价，所以，务必要在新时期转变守旧思路和做法，要重新审视政绩，根本上认知绿色发展长远意义，而不是将其视为单纯完成指标的举措、等级晋升手段。当然，也要有意识将绿色发展理念融入目标责任制中，将生态保护各项工作渗透进各个环节、各个细节，最终成为政府考核评价体系的重要组成部分。政府需要以长远的眼光看待生态环境问题并将目标责任制酌情改变，为生态与经济和谐发展做出巨大贡献。

（四）完善绿色发展的宣传培训教育机制

建立健全宣传培训机制，在政府行政人员培训计划中，把绿色发展、生态文明、资源国情、生态监管技术、环保技术等知识纳入培训体系，不断提高各级政府及工作人员的生态保护意识、生态保护责任和生态治理服务水平。为提高政府行政管理人员的生态保护意识、服务意识、生态治理能力和专业技能，需建立规范的绿色发展培训机制，将终身学习绿色发展和生态文明作为一项重要内容，根据各地区绿色资产现状，面向政府行政人员开展绿色资产管理、绿色资产评估和绿色发展应用方法培训教育。同时，公开招标绿色发展培训计划，实施培训机构竞赛机制，提高绿色发展宣传培训质量。

三、推进绿色变革，实施政府生态责任监督及奖惩机制

政府的绿色发展责任机制，特别是党内监督、审计监督、社会监督、舆论监督，也包括中央政府环保核查人员对各级政府的逐级监督，避免监督方面空白。重点对不履行责任和义务的人员或部门进行追责。若在目标责任制、考核评价机制中体现绿色发展，有利于生态文明成为政府及其工作人员的本职工作内涵，则政府责任追究机制便是对工作进行约束和管理的砝码。建立绿色发展监督激励机制，需在各级政府内部健全和完善奖惩激励机制；并强化外部监督，接受生态保护及相关行业专家、社会公众对政府履行生态责任、践行绿色发展状况的评价和反馈。以绿色发展指数（GDI）配置领导干部考核机制，在内部正向激励下促进政府履行相应职责的同时，健全外部反向激励机制，通过实施生态责任追究、领导干部任期自然资产审计、重大生态环境损害引咎辞职、一票否决等制度，迫使政府履行其绿色发展职责。优化绿色发展组织保障机制。在进一步强化和优化现有生态环保部门的机构和组织的基础上，明确各级政府绿色发展职责，引导政府更好地发挥其发展绿色经济、服务绿色社会发展的作用。健全社会组织参与绿色治理机制，借助社会组织专业力量开展专业性环境评价。同时，建立绿色发展文化宣传熏陶机制，潜移默化增进和提高全社会的生态文化氛围，为各级政府在绿色发展中履行生态责任营造良好的生态文化环境。经济发展、环境保护新时期，要及时转变思维、观念和手段，切实以新面貌迎接新时代机遇和挑战。生态文明建设要以绿色发展为主要抓手，紧紧围绕中央关于生态文明建设的一系列指示、一系类规划，要认真学习与领悟习近平总书记的重要讲话，从而转变思路、丰富学识、升华情感、增强动力并一丝不苟完成工作，充分彰显政府引导、指挥、带头作用，构筑绿色发展生态体系，保护自然生态、绿色经济、经济与生态和谐发展理念贯穿到各项工作的全过程和各层面，推动生态文明建设再取新佳绩、再上新台阶。

引用

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作者单位：中共广州市委党校