我国环境保护制度建设（1992—2002）的鲜明特征与历史意义

秦书生 朱双鹏

〔内容提要〕1992—2002年我国加快环境保护制度建设步伐，其历史动因在于我国资源危机和环境恶化问题、实施可持续发展战略、建立和完善社会主义市场经济体制推动以及国际社会环境保护的影响；其鲜明特征是立足当前和关注长远相结合、坚持政府管理和市场驱动相结合、坚持完善立法与强化执法相结合；其历史意义是为我国加强环境保护工作提供有力的制度保障、为实施可持续发展战略提供有力支撑、为社会主义市场经济体制的健康发展提供法治保障。

〔关键词〕环境保护制度；环境法制；环境政策；环境管理

20世纪90年代初期至2002年党的十六大召开之前，我国经济快速发展，与此同时，环境污染、生态破坏不断加剧。黨中央在社会主义市场经济发展背景下及时总结我国在环境保护工作中的经验教训，更加深刻地认识到，必须加强环境保护制度建设，完善环境法制、强化环境管理，综合运用法律、经济、政策、监管体制等手段促进环境保护工作，才能为我国环境保护提供有力保障。这一阶段我国不断加强环境保护制度建设，为我国生态文明建设打下了良好基础。

一、我国加强环境保护制度建设（1992—2002）的历史动因

20世纪90年代以来，全球生态危机不断加剧，中国国内也正面临着经济发展与环境保护的矛盾问题，经济快速发展，但同时环境污染、生态破坏也日趋严重。这一时期我国加强环境保护制度建设主要有以下几方面原因。

（一）资源危机和环境恶化问题是首要驱动力

这一时期，改革开放掀起经济发展热潮的同时也带来严重的耕地占用、生态破坏和环境污染。此外，随着中国逐渐参与世界市场分工，一批低附加值、高污染性的产业转移到中国大陆，进一步加剧了环境污染和生态退化。这一时期，我国的资源危机和环境恶化不仅没有从根本上得到扭转，反而变得日益严峻。如果不加强环境保护，不加强对环境污染的治理，就会影响我国经济社会的可持续发展。

解决资源危机和环境恶化问题需要依靠环境保护制度。当时我国已制定了一些环境保护制度但还不完善。比如，环境保护综合性基本法偏重于污染防治，某些重要的生态保护单行法还未出台，有关生态保护法律规定不适应时代需要，对生态保护的力度不够，有关环境管理的政策制度亟待完善等。

（二）实施可持续发展战略是强大推动力

1996年3月，八届人大四次会议明确提出实施可持续发展战略的重大决策。可持续发展战略为环境保护制度建设提供了内在推动力。在环境立法方面，可持续发展战略要求一些新的部门法出现，要求一些原有的部门法做出相应的充实或改动。在法的运行方面，从执法到司法，可持续发展战略都提出了一些关于资源和环境方面的新要求。从执法上看，可持续发展战略要求执法部门加强对资源开发、土地占用、污染排放等环境领域问题的执法监督，推动做到开发有序节制、治理及时有效、保护科学合理；从司法上看，各级司法部门要更加注重对环境污染、资源破坏问题的立案审查管理，依法处理和打击不符合可持续发展战略要求的相关案件，展现法律震慑和司法威严。在环境政策和管理制度方面，环境政策作为重要的环境保护风向标，对规范各级各类环保主体行为、调控环境保护手段、引导环保目标实现具有突出作用，是促进经济社会可持续发展的有力保障。实施可持续发展战略要求制定和修订一系列环境政策，采用更加严格的环境标准，注重保护环境、改善环境，鼓励环保产业的优先发展，合理安排自然资源的可持续利用，运用更加灵活的环境经济管理手段促进资源的合理配置，逐步形成符合可持续发展要求的环境保护政策体系，从而达到经济与环境共同走可持续发展道路的目的。

（三）建立和完善社会主义市场经济体制是重要助推力

党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标。随着市场经济的发展，过去单纯运用行政手段解决环境问题的做法逐渐改变，行政手段、市场手段、法律手段等多种手段得以运用，并且市场手段越来越受到重视。1996年9月，《国务院关于国家环境保护“九五”计划和二〇一〇年远景目标的批复》发布国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标，该文件明确指出到2000年基本建立比较完善的环境管理体系和与社会主义市场经济体制相适应的环境法规体系。各级政府逐渐在实践中意识到，通过法律制度、政策规范约束是加强环境保护工作的重要手段，政府要通过环境保护制度建设来达到保护环境的最终目的。在此背景下，环境保护制度建设很大程度上受到市场经济体制发展的影响，环境保护制度和政策的制定开始注重考虑社会资本要素的作用，注重发挥经济手段的指挥棒作用，通过各种环境制度和政策的实施，革新生产技术，使用清洁能源，发展再生资源，通过各类要素的协同配合和整体推进，较为科学地建构起环境制度政策与经济发展的互动促进机制。

社会主义市场经济体制的建立助推了环境保护制度建设，促进了环境法律制度、环境经济政策的修订和完善，推动了环境管理体制机制的构建。但是，这一时期环境保护制度虽然有较多的进步和完善，注重使用经济手段调控环境治理和生态保护，但是在适应社会主义市场经济方面仍然存在不足，很难充分发挥其内在效力。我国环境保护制度建设仍然任重道远。

二、1992—2002年我国环境保护制度建设的鲜明特征

1992—2002年，中国特色社会主义事业全面推进，建立社会主义市场经济体制的目标推动了中国经济的市场化进程，可持续发展的全新理念引领了社会前进的航向，经济发展与环境保护的紧密交织使得这一时期我国环境保护制度呈现出鲜明特征。

（一）立足当前和关注长远相结合

进入20世纪90年代以后，环境问题越来越成为国际社会关注的重点和热点问题。这一时期，我国的环境保护和经济发展的矛盾也日益突出起来，尽管改革开放以来制定的一系列环境保护制度发挥出一定效用，但是并未能从根本上扭转环境恶化的形势。面对生态环境日益恶化的严峻现实，我们党提出实施可持续发展战略。一方面，立足当前严峻的环境形势，综合运用多种手段，制定和出台一系列政策制度，加强工业污染治理，着力控制污染物排放，力争解决经济发展与环境污染不协调的突出问题，努力实现经济发展、环境治理、生态保护相协调。另一方面，着眼长远，注重环境规划设计，把可持续发展战略要求贯穿国民经济社会发展的始终。1997年，党的“十五大”把可持续发展战略确立为推进我国现代化建设必须实施的重大战略。1998年，国务院印发《全国生态环境建设规划》，对保护和建设好生态环境，实现可持续发展做出规划安排，2000年12月，国务院办公厅印发《全国生态环境保护纲要》，对生态环境保护做出更加系统全面的安排。总的来看，这一阶段的环境保护制度既立足当时严峻的环境污染现实，加强环境治理，及时消解经济社会发展与环境保护的突出矛盾，又着眼于长远发展，把可持续发展理念贯穿经济社会发展始终，注重加强生态环境治理，实现了立足当前与关注长远相结合。

（二）坚持政府管理和市场驱动相结合

建立社会主义市场经济体制的目标要求环保工作与市场经济发展相适应，因此各级政府就要采用多种手段实现环境保护的目标。由此除了加快环境立法，推进环境保护的政策法规不断健全外，一系列环境保护的经济管理手段也开始应用，环境保护的市场驱动逐渐发挥作用。国家出台的各项环保制度政策运用经济手段来规范企业的经济活动，将经济收益同企业是否爱护环境相关联，实现企业自身利益与社会整体利益的有机结合。这一阶段，政府根据使用资源有偿的基本原则，逐渐征收资源利用补偿费，对环境税的开征展开深入探讨和相关研究；在国民经济核算体系中逐步纳入自然资源和环境，使经济活动造成的环境代价通过市场价格完整地、准确地反映出来；依据不同行业污染物排放的时限进而制定不同的排放标准，进一步提升排污收费水平，使企业污染治理尽可能达到国家和地方的统一要求；对公益性环境保护企业和事业的项目进行补贴和财政支持；在引进外资和项目时，注重环境保护审查等。

（三）坚持完善立法与强化执法相结合

法律在环境保护中发挥重要的硬约束作用。完备的环境法律体系是开展环境保护工作的基本前提，面对新的形势要求，我国充分发挥全国人民代表大会专门委员会的重要功能，研究环境法律实施过程中遇到的难题障碍，加强重点领域环境立法，及时梳理修订相关环保法律法规，并根据经济社会发展出现的新情况以及区域、行业特点，制定了固体废物污染、噪声污染、节约能源、防沙治沙等相关领域的法律法规。此外，不断加大对破坏环境的惩治力度，在刑法中增加了“破坏环境和资源保护罪”，为环境保护建立了严密的法律防线。同样，环境执法效果也直接关系环境保护的成效，因此，我国制定了一系列关于开展环境保护执法检查的政策文件，为建设强有力的执法队伍，开展环境保护执法工作提供重要保障。1999年，国家环境保护总局制定了《环境保护行政处罚办法》。同年，国家环境保护总局发布《关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知》进一步指出在各层级应该建立环境监督、检查的专职機构。2001年，国家环境保护总局成立了环境应急与事故调查中心。2003年，改设环境影响评价司代替原来设立的监督管理司，并增设环境监察局。2002年，国家环保总局印发通知将各级“环境监理”机构更名为“环境监察”机构，更加充分体现环境执法职能，增强环境执法权威。总的来看，这一阶段不断适应社会发展要求，建立起更为完善的环境保护体系，同时注重环境执法队伍建设，提升环境保护法律的实施效果，有力促进了立法保障性和执法有效性的提升。

总的来看，该阶段，环保部门牵头管总的作用逐步发挥，对环境保护工作进行专业化、科学化、体系化的业务指导和管理监督，有关部门积极配合协同，承担自身领域的环境保护责任，显现出两者相互协同、紧密互动的鲜明特征。

三、1992—2002年我国环境保护制度建设的历史意义

进入90年代后，我国积极探索并构建有利于调节经济发展与环境保护突出矛盾的制度体系，提出并实施了可持续发展战略，为促进经济发展与环境保护同向而行提供了有力保障。因此，这一时期的环境保护制度建设具有重要的历史意义。

第一，为我国加强环境保护工作提供有力的制度保障。改革开放以来，片面追求经济增长的不合理思想观念在实践中具化为“先污染后治理”的发展模式，其导致污染严重，产值低下，虽短时期内对经济的增长产生了一定推动作用，带来了一定的经济效益，但与此同时引发了大量环境污染问题，使生态受到了严重破坏。自1992年以来，政府工作报告逐渐将环境保护问题列入其中，其地位逐年上升。1992年《政府工作报告》中的“加快经济发展”部分，涉及了水资源保护、水土保持和植树造林等，论述简约，且主题不突出，并没有将环境保护作为专项工作论述。在1993年的《政府工作报告》中，第一次在“以经济建设为中心，促进社会全面进步”部分，专列“认真抓好计划生育和环境保护”部分，对环境保护工作做了具体部署。自此以后，这一阶段历年的《政府工作报告》都将环境问题置于经济问题下专门论述。不仅如此，在中央部署的各项工作中，都将环境保护、资源节约的理念渗透其中。面对我国生态环境问题日益严峻的现状，为应对生态危机、环境恶化，我国更加重视依靠环境法制、环境政策来调整、规范经济社会发展中企业和个人的行为，通过实行追责问责制度，对破坏生态环境的企业和个人实施相应的问责和惩处，使其承担相应责任，从而为环境保护在制度层面形成强大的震慑力提供了坚实保障。而随着全国人民代表大会环境与资源保护委员会的建立，有力推动了环境立法的进程，与社会主义市场经济体系相适应的环境法律体系逐步建立起来。这些法律法规和制度政策的建立和完善，构筑起环境保护治理的强大支撑，为我国加强环境保护工作提供了有力保障。

第二，为实施可持续发展战略提供有力支撑。实施可持续发展战略是我们党立足基本国情和中华民族永续发展的长远目标做出的重大战略安排。可持续发展战略，既是一种思想观念上的革新，是我们党对发展问题的新认识、新思考，同时更是一种实践发展的新指引，标志着与传统发展方式相区别的新的发展方式。因此，我们要在思想认识上树立这一理念，更要在实践发展中加以落实，而要勾连起两者之间的有机互动就需要建立和完善相应制度体系，通过制度的制定完善适应可持续发展战略的要求，同时又通过制度的保障约束促进可持续发展战略的实施。一方面，经济与环境协调发展的制度创新适应了可持续发展战略的客观要求。经济发展与环境保护并非不可调和，通过创新实施环境经济政策、绿色经济制度，发挥市场手段作用，能够引导市场行为主体自觉加强科技力量投入，转变生产经营方式，优先采取低污染、低能耗的经济行为，促进产品的更新迭代和系统升级，而这种经济行为也将进一步反哺经济个体自身，为其经济活动带来更加可观的效益和收入，从而从使得经济发展与环境保护真正实现有机一体、相互协调，有效实现自然资源的保护和生态环境的平衡。另一方面，环境保护制度有效约束和规范了可持续发展战略的实施。我国制定了治理污染、保护环境的若干法律制度，如《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）、《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年3月）、《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月）、《环境标准管理办法》（1999年4月）、《清洁生产促进法》（2002年6月）等。这些环境保护制度对各类相关主体的活动进行了科学全面的规范要求，对进行环境管理提出了较为明确的依据遵循，环境保护工作逐步迈入制度化、规范化轨道，进一步推动了可持续发展战略的落实。

第三，为社会主义市场经济体制的健康发展提供法治保障。长期以来，我国发展模式体现为过度消费资源和能源，实行粗放型经营，重视数量和速度，忽视质量和效益，重视开发忽视保护，这样的发展模式严重背离了社会主义市场经济发展的要求，引发了严重的环境污染和生态破坏问题。这一阶段环境保护制度围绕建立和完善社会主义市场经济体系，在制定专门法律和相关法律的过程中加强对资源环境的保护，注重经济发展方式的转变和经济结构的调整。例如，中央政府提出加快经济增长，转变增长方式，实现由粗放型生产方式为主逐渐向集约经营为主的生产方式转变，注重优化结构效益、规模经营效益和科技进步效益等。同时突出使用市场调节手段深化环境保护，注重发挥政策对环境的监督管理和引导规范，这些举措有力促进了经济发展与环境保护的协调推进，为建立社会主义市场经济体制提供了重要支撑。

（作者单位：东北大学马克思主义学院）