预算绩效管理的思考与探究

张林

一、前言

党的十九大报告提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出建立全方位、全覆盖、全过程的预算绩效管理体系，完善绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等流程，建立健全预算绩效管理全流程工作机制。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。当前，我国预算绩效管理工作虽然已经全面铺开并取得了很大成绩，但仍然存在一些突出问题，主要表现在：绩效管理意识淡薄，重投入轻管理、重支出轻绩效的局面短期内仍难改变；绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政预算资金闲置沉淀、低效无效、损失浪费的问题较为突出，截留私分、虚报冒领、克扣挪用的问题时有发生；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排挂钩机制尚不健全等等。为解决当前预算绩效管理当中存在的这些突出问题，需要进一步健全完善全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，以绩效管理倒逼预算管理改革，推动财政资金高效利用，提高公共服务供给质量。

二、预算绩效管理现状

（一）国家层面预算绩效管理现状

党的十九大明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，标志着我国预算绩效管理上升为国家战略。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台，对我国预算绩效管理改革具有里程碑意义，绩效管理正式引入预算管理体系。2018年以来，《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》《项目支出绩效评价管理办法》《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》《社会保险基金预算绩效管理办法》《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》《扶贫项目资金绩效管理办法》《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》等政策文件相继出台，重点领域和重点环节绩效管理体制机制不断健全，绩效管理流程化专业化水平大幅提升，有效提高了各领域各环节预算管理质量和效率[1]。

（二）国内省市预算绩效管理现状

从地方层面看，各省市将全面实施预算绩效管理作为财政工作的重点，配备专门绩效管理机构和人员力量，完善绩效管理制度和指标体系。其中，北京市先后出台《北京市预算绩效管理办法》《北京市市级财政支出事前绩效评估管理办法》《北京市项目支出绩效评价管理办法》《区级预算绩效管理考核指标体系》等政策文件，重点从全过程预算绩效管理、财政运行绩效评价常态化机制、 民生政策绩效评价等方面入手，实施预算绩效管理。上海市先后出台《上海市市级预算部门（单位）整体支出绩效管理办法（试行）》《上海市市级财政政策预算绩效管理办法（试行）》等政策文件，重点从财政政策绩效评价、财政重点支出项目绩效评价、重点部门预算绩效督导等方面开展绩效管理工作。广东、福建、湖北等省绩效指标和标准体系逐步健全，湖南、四川等省建立了财政部门与同级人大、审计机关绩效管理联动机制，云南、山西、广西、贵州等省份的第三方绩效评价不断创新、绩效结果广泛应用于各领域。

（三）天津市预算绩效管理现状

2020年，天津市委、市政府印发《关于全面推进预算绩效管理的实施方案》，从构建全方位预算绩效管理格局、建立全过程预算绩效管理链条、完善全覆盖预算绩效管理体系、构建全面实施预算绩效管理支撑体系等方面全面推动预算绩效管理。为落实市委市政府关于预算绩效管理决策部署，2020年以来，市财政局制定印发系列政策文件，全面加强预算绩效管理。在预算绩效管理顶层设计方面，出台了《全面推进预算绩效管理工作落实方案》《天津市市级部门预算绩效管理办法》；在绩效目标管理方面，出台了《天津市市级部门预算绩效目标管理办法》；在绩效事前评估方面，出台了《天津市市级财政支出事前绩效评估管理暂行办法》；在绩效运行监控方面，出台了《天津市市级预算绩效运行监控管理暂行办法》；在绩效评价方面，出台了《天津市市级财政项目支出绩效评价管理办法》《天津市市级预算绩效跟踪再评价管理办法（试行）》《天津市市级部门整体支出绩效评价方案（试行）》；在绩效考核方面 ，出台了《天津市市级部门预算管理绩效考核办法》《天津市区级财政管理绩效考核办法》；在绩效结果运用方面，出台了《天津市市级预算绩效管理结果应用暂行办法》；在依托外部力量参与绩效管理方面，出台《天津市市级部门委托第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》《天津市市级预算绩效专家库管理办法》；在绩效管理工作机制方面，出台了《天津市财政局预算绩效管理内部工作规程》。从总体上看，天津市基本建立了预算绩效全过程管理规则制度和工作流程，绩效管理工作制度规范、有章可循，事前事中事后绩效全流程管理全面开展。

三、当前预算绩效管理存在的主要问题

从天津市预算绩效管理工作开展情况来看，虽然取得了一定的成绩，但是，从实际效果和具体工作实践来看，还存在诸如绩效管理重视程度不够，绩效管理流于形式，绩效管理广度和深度不足，绩效激励约束作用不强等方面[2]。

（一）绩效管理重视程度不够

由于預算绩效管理政策实施时间不长，一些部门领导对预算绩效评价工作重视程度不够，尚未建立起绩效管理理念，简单认为绩效管理就是走过场，重投入轻管理、重支出轻绩效现象普遍存在。一方面，预算绩效管理改变了以往的预算管理形式，增加了一定的工作量，在基层部门财务人员数量和水平普遍不足的情况下，容易出现绩效管理流于形式走过场等问题，预算绩效管理积极性和主动性不足，被动应付绩效管理工作成为普遍现象。另一方面，通过绩效评价结果应用、削减低效无效资金等，难免会触碰既得利益，实际工作中工作阻力和压力不容小觑。

（二）绩效管理广度和深度不足

部分部门绩效评价范围仍然偏窄，主要集中在部门整体支出和项目支出，而财政政策和制度等领域的绩效评价相对滞后；尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金闲置沉淀、损失浪费、低效无效的问题较为突出，截留私分、虚报冒领、克扣挪用等现象时有发生；缺乏对绩效目标完成情况的实际考察和跟踪问效，评价结果应用流于形式。特别是对于一些绩效目标虽然已经完成，但实际预算执行进度较慢的项目，缺少相应的预算调整挂钩机制，绩效监控和评价结果与实际预算安排关联度不高。

（三）绩效目标设置科学性不足

从政策要求和工作实践来看，绩效目标设定需经过相应的前期调查研究和论证，应与部门业务开展客观实际相符。同时，目标值的设置应按照可行性和适当性原则，起到充分调动部门积极性的作用。但从绩效目标编制的实际来看，一方面，部分部门存在绩效目标形式化，绩效目标设定粗放、机械，把设置绩效目标与申请预算资金的联系剥离开来，存在把绩效目标作为“额外活”的思想，编制的绩效目标对要做多少事、花多少钱反映不清。另一方面，部分部门为防止绩效目标值设置过高，影响后期绩效监控和评价结果，在目标值设定过程中，往往是根据领导意志，主观确定和分解绩效目标，绩效目标值相对保守，限制了效益的充分发挥。

（四）绩效激励约束作用不强

一是绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩制度执行还需进一步强化和细化。虽然国家财政资金预算安排逐年加大对绩效评价结果良好地区倾斜，但天津市落实评价结果挂钩制度还不到位，对优化财政资源配置和提高政府效能的作用尚未充分发挥。二是绩效评价激励约束机制尚不健全，在实操中缺少具体的激励约束措施，加之各方监督联动性不强，对被评价单位整改落实的持续监督力度不足，追责问效力度不足，震慑效果不强。

四、深化预算绩效管理重点任务

（一）全面树立绩效管理理念

一是加大政策培训力度。充分利用多渠道加强宣传引导，着重强化各级部门主要负责人思想观念和责任担当意识，提升基层部门和干部对预算绩效管理重要性的认识，切实转变思想观念，牢固树立绩效管理意识，推动业务工作与预算绩效管理工作有机融合。二是做好政策宣传。多渠道宣传预算绩效政策，选树一批预算绩效管理工作先进典型，在全市预算单位中营造良好的预算绩效管理工作理念。三是不断规范绩效评价操作流程。细化绩效评价工作措施和操作流程，实现预算绩效管理各环节有据可依。

（二）拓展绩效管理广度深度

一是扩展绩效评价领域。在夯实一般公共预算资金涉及的部门整体支出和一般项目支出绩效评价的基础上，不断拓展政府投资基金、政府采购、政府购买服务、政府债券、政府和社会资本合作（PPP）项目的绩效评价，实现财政预算资金绩效管理的全覆盖。二是坚持问题导向。在预算管理各环节全过程嵌入绩效管理，强化事前绩效评估、事中绩效运行监控和事后绩效评价，实现财政预算资金绩效的全流程管理。三是推动选聘一批在财政预算、财务管理、绩效评价等方面综合实力强的第三方机构参与政府绩效管理，在规范引导第三方机构实施评价过程中做好政策指导和跟踪管理，强化对第三方机构工作成果的质量考核，不断提升其评价质效，推动绩效管理向纵深发展，实现财政预算资金绩效的全方位管理[3]。

（三）系统科学设置绩效目标体系

一是健全项目库管理机制。细化项目入库前期准备工作，强化项目可行性、必要性论证，项目资金测算科学合理，没有纳入项目库的项目一律不得安排资金。二是健全绩效目标设置和绩效评价体系。进一步完善分行业、分领域、分层次的绩效指标和标准体系，做好绩效目标科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算整体支出目标和项目支出标准等衔接匹配，突出结果导向，重点考核实绩。三是压实绩效管理责任。明确各部门职责分工，严格履行主体职责，加强部门协作，建立规范有效的绩效运行监控机制，確保绩效目标不走样，资金使用不偏离，工作实物有质量。

（四）提升预算绩效管理信息化水平

一是利用大数据技术打破信息数据壁垒的局面，促进市级财政和部门资金项目等信息互联互通，推进绩效评价信息的汇聚汇总，实现绩效评价全流程信息共享。二是不断完善财政预算一体化系统，从预算编制、预算执行、绩效管理等各个环节加强对绩效目标实现程度的动态监控，进一步完善事前评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价和绩效管理结果应用的在线申报、在线审核、在线跟踪、在线反馈和在线查询，实现绩效指标库的入库、调整、退库等动态管理，打通绩效管理与预算管理的信息共享联通渠道，从信息技术手段上实现预算随绩效评价情况动态调整，提升财政资源配置效率和财政资金使用效益。

（五）完善预算绩效反馈和监督制度

将预算绩效评价反馈与监督贯穿于绩效管理结果应用、绩效公开、监督问责和考核评价等环节。一是强化绩效结果应用。将事前绩效评估、事中绩效运行监控和事后绩效评价结果等信息运用于预算安排、管理优化、政策调整、问责监督等方面。二是加大绩效目标公开力度。完善绩效目标与部门预算同步公开、绩效监控与评价情况与部门决算同步公开机制，树立“公开为常态、不公开为例外”理念，加大绩效公开情况检查考核力度。三是完善财政部门、审计部门、第三方机构、社会公众等多主体预算绩效监督，将绩效监督贯穿于绩效管理全过程。四是健全预算绩效管理责任机制。进一步明确绩效管理工作责任、绩效问题整改责任、不良绩效承担后果责任和违法违纪责任。

五、构建预算绩效管理政策支撑体系

（一）加强组织领导

健全组织领导机制，增强把方向、谋大局、定政策、促改革能力。进一步健全主体责任制，强化市区两级政府和各部门预算绩效管理主体责任，落实各部门主要负责同志本部门预算绩效第一责任人责任，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目责任人实行绩效终身责任追究制。

（二）强化工作考核

将预算绩效评价结果纳入部门绩效和干部考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考，充分调动各部门履职尽责和干事创业的积极性。建立考核结果通报制度，对工作成效明显的地区和部门给予表彰，对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改。

（三）强化监督问责

严肃查处财政资金造成重大损失浪费、低效无效使用的行为。审计部门要依法对预算绩效管理情况开展专项审计监督并纳入领导干部经济责任审计内容。财政、审计等部门发现违纪违法问题线索的，应及时移送纪检监察机关。因绩效自评结果不实或绩效评价严重不达标造成重大损失浪费的，依法追究主要负责人及相关人员责任。

（四）强化政策落实

在政策落实方面下功夫，一方面要加大政策解读和业务培训，提升基层单位预算绩效管理意识，强化各单位绩效管理人员业务水平。另一方面，要狠抓实效，提高思想认识，摈弃预算绩效管理走形式的现状，切实在建立与预算审批调整挂钩上下功夫，把绩效管理工作落到实处。

引用

[1]李俭.政府预算绩效管理的现状及优化策略分析[J].财会学习，2021（1）.

[2]陈凯.行政事业单位预算绩效管理难点探讨[J].财会学习，2021（1）.

[3]马海涛，孙欣.预算绩效评价结果应用研究[J].中央财经大学学报，2020（2）.