基于利益相关者理论的高标准农田建设实施阻力分析

何昌明　刘嘉豪

摘要 為全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，深入“藏粮于地、藏粮于技”的新时代国家粮食安全战略实施提供建议，基于利益相关者理论，对高标准农田建设中的利益相关者进行识别，进而对高标准农田建设实施阻力进行分析。结果表明：同等建设标准要求下的高标准农田建设工程难度不断攀升，农户耕种需求与建设工程的满足之间的矛盾愈加激化，资金控制阻力愈加显著；以种植农户为代表的利益相关者滞后的规划诉求表达和反复变化的规划诉求调整显化了目标推进阻力；村委会或村民理事会、农户以及接受农户耕地转包的种植大户充当着工程质量阻力的有效弱化者，是工程质量阻力最直接有效的信息反馈者。由此得出结论： 充分引入市场机制，加大资金投入、重视规划诉求表达，严控变更调整，发挥群众监督作用，提升工程质量将有效弱化高标准农田建设实施阻力。

关键词 高标准农田；高标准农田建设实施阻力；利益相关者

中图分类号 S 28文献标识码 A文章编号 0517-6611（2023）15-0189-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.15.046

Analysis of the Implementation Resistance of High Standard Farmland Construction Based on Stakeholder Theory

HE Chang-ming1，LIU Jia-hao2

（1.The Fourth Geological Brigade of Jiangxi Geological Bureau， Pingxiang，Jiangxi 337000;2.Faculty of Geomatics， East China University of Technology， Nanchang，Jiangxi 330013）

Abstract In order to comprehensively promote rural revitalization， accelerate the modernization of agriculture and rural areas， provide suggestions for in-depth implementation of the new era of national food security strategy of “storing grain in the land， storing grain in technology”，based on stakeholder theory， this paper analyzed the implementation resistance of high standard farmland construction by identifying stakeholders in the construction of high standard farmland. The results are as follows：The implementation resistance under the requirements of the same construction standards is increasing， the contradiction between farmers demand for farming and the satisfaction of construction projects is increasingly intensified， and the resistance of capital control is more significant;the delayed expression of planning demands and the repeatedly changing adjustment of planning demands of stakeholders， represented by planting farmers， manifest the resistance of goal promotion;village committees or villagers councils， farmers， and large farmers who accept farmland subcontracting by farmers act as effective weakening of project quality resistance， and are the most direct and effective information feedbacks of project quality resistance. Conclusions： Fully introducing market mechanism， increasing capital investment， emphasizing the expression of planning demands， strictly controlling changes and adjustments， giving play to the supervision role of the masses， and improving project quality will effectively weaken the implementation resistance of high standard farmland construction.

Key words High standard farmland;High standard farmland construction implementation resistance;Stakeholders

2021年9月，农业农村部印发经国务院批复的《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》（以下简称《规划》）正式实施，《规划》明确“到2025年建成10.75亿亩高标准农田，改造提升1.05亿亩高标准农田”，“到2030年建成12亿亩高标准农田，改造提升2.8亿亩高标准农田”。随着高标准农田建设的深入推进，施工条件较好、集中连片的优质建设区域越来越少，与往前适宜性较高的建设区域相比，同等建设标准目标要求下，建设成本不断攀升，建设难度随之增大，高标准农田建设实施阻力愈加明显。截至2020年底，我国已建成高标准农田8亿亩（5 333万hm2），与2030年高标准农田建设目标相差较大，仅完成了《规划》确定的2030年建设目标的2/3，后阶段的高标准农田建设任务愈显艰巨。

通过对相关文献梳理发现，当前国内学术界对高标准农田建设研究主要集中在：建设区域的划定、建设潜力评价和综合效益评价、建设时序与模式探讨、建设适宜性选址分析等方面［1］。董飞等［2］采用区位通达性修正系数、发展稳定性修正系数和人文因素修正系数，对耕地自然质量逐级修正，以典型山地城市重庆市南岸区为例探索高标准基本农田建设区域划定模型引导耕地实施特殊保护。李春梅等［3］立足重庆市垫江县4个地貌类型区，从地块尺度构建高标准农田建设潜力评价指标体系并测算了各评价单元建设潜力得分，对高标准农田建设潜力展开研究。王晓青等［4］通过构建综合效益评价指标体系和综合评价模型，对黄淮海586个抽样项目区综合效益及区域差异进行了研究来研判高标准农田建设项目实施成效。薛剑等［5］、李龙等［6］、刘慧敏等［7］分别利用运用理想解逼近法、四象限法确定高标准基本农田建设时序，对高标准农田建设时序和模式展开研究。谭少军等［8］则结合农用地质量分等、土地利用变更等多元数据，生态位、局部莫兰指数、多元约束方法对高标准基本农田建设适宜性评价与区位选址进行研究。这些研究大多数是从高标农田建设区的地理位置、社会经济条件、政策制度引导等角度对高标准农田建设超前性规划范围选址、建设模式优化以及社会经济效益评价等方面展开研究，却鲜有对高标准农田建设过程中实质性的实施阻力问题开展相应分析研究。高标准农田建设实施阻力，不同于建设前的选址、建设后的效益评价，是伴随高标准农田建设实施开展才产生的。高标准农田建设实施涉及诸多利益相关者，各利益相关者因自身认知、目标任务、目标追求的不同，在高标准农田建设过程中承担着不同的利益角色，这些不同角色的存在容易形成异化的建设实施阻力，进而对高标准农田建设的推进及实施效果产生影响。对此，基于利益相关者理论识别高标准农田建设中的利益相关者，并据此展开高标准农田建设实施阻力研究分析，以期为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，深入“藏粮于地、藏粮于技”的新时代国家粮食安全战略实施提供建议。

1 高标准农田建设实施阻力研究方法

1.1 研究对象

高标准农田建设按实施对象可大致分为非耕地农业化和已利用耕地的农业设施完善建设两大类。非耕地农业化的高标准农田建设通常是指通过采取一定工程技术将非耕地用途性质的农用地建设成能够达到高标准农田建设要求的一种非耕地农用化的建设过程，部分新增耕地即来源于该类型高标准农田建设项目的开展。而已利用耕地的农业设施完善建设类型的高标准农田建设是指在现有的耕地范围内，通过开展土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、土壤改良工程、农田防护与生态环境保持工程、农田输变电等工程技术，提高使耕地质量和机械化、规模化生产能力，能够达到“旱能灌、涝能排，规模化、机械化、标准化经营”高质量发展要求的建设性工程。由于非耕地农用化的高标准农田建设因土地利用现状类型差异大、土地权属复杂、建设难度差异性大等特殊原因的存在，不具备普通高标准农田建设的代表性，因此该研究对象为已利用耕地的农业设施完善建设类型的高标准农田建设。以全国水稻重要产区的江西省高标准农田建设实施政策为背景，结合当地高标准农田建设情况，展开高标准农田建设实施阻力分析研究。

1.2 高标准农田建设利益相关者识别方法

利益相关者是指任何影响组织发展及其目标实现或受这种目标实现影响的组织或者个人［8］。在目标实现过程中，任何行动主体都难以独自实现发展目标以及获得最优绩效，因此各利益主体之间必须相互作用、相互影响，才能推进目标的实现。利益相关者理论为涉及多个利益相关者的冲突、矛盾问题提供了很好的研究思路。于伯华等［9］从利益相关者角度将土地利用冲突解释为“各利益相关者在土地資源利用中，对土地利用的方式、数量等方面的不一致、不和谐，以及各种土地利用方式与环境方面的矛盾状态”。齐瑞等［10］基于利益相关者理论模型，采用规范研究和实证分析的方法，分析农田建设项目融资过程中各利益相关主体的利益诉求和利益矛盾，从利益协调的角度提出构建农田建设项目多元融资机制对策建议。同样，利益相关者理论同样适用于高标准农田建设实施阻力分析研究。

高标准农田建设不仅需要政府部门的资金政策支持，而且建设过程中涉及项目管理、规划设计、工程施工、工程监理、工程验收、农业种植等诸多环节，每个环节都涉及多个利益相关者，并且各利益相关者极易相互影响彼此目标的实现，或者共同影响高标准农田建设各环节的推进及实施效果。基于利益相关者理论，结合高标准农田建设项目的实施过程来分析各利益主体之间的利益关系，即可有效识别出高标准农田建设的利益相关者。该研究通过构建高标准农田建设的利益相关者识别结构图，识别出的利益相关者主要包括图1所示的三大类：①负责资金统筹及项目管理的政府部门；②提供工程建设技术支持服务的规划设计单位、工程施工单位、工程监理单位、竣工验收单位；③建设后直接使用耕地的权利人，包括村委会或村民理事会、农户以及接受转包的种植大户（若农户未进行转包，则不存在接受转包的种植大户）。

政府部门是以各级地方人民政府、农业农村局高标准农田建设办公室为主，负责高标准农田建设资金统筹、工程管理、工程布局协调等工作，是高标准农田建设过程中居领导地位的项目管理者。在项目建设前期，规划设计单位主要负责与村委会、村民理事会、村民等主体进行的规划设计意见征询、建设内容的规划布局、资金成本的控制协调等工作；在项目建设后期则主要负责配合工程施工单位做好规划设计内容的变更调整，保证项目建设有序推进。工程施工单位负责按照规划施工图纸做好施工建设工作，在工程时间进度、工程建设数量和质量上对村委会、村民理事会、农户、种植大户等主体等负责，同时受工程监理单位、竣工验收单位的工程数量和工程质量的监督。村委会及村民理事会、农户、种植大户则是直接使用耕地的权利人，也是高标准农田建设工程效益的直接受益人。在建设过程中，他们一方面可以在建设前期向政府部门、规划设计单位提出规划设计诉求来满足自身耕种便利；另一方面也可以在建设过程中通过向其他利益相关者进行意见表达，采取相应行为对工程质量等问题提出有效意见反馈，保证自身的利益得到相应保障。

1.3 高标准农田建设实施阻力

高标准农田建设实施过程中因各利益相关者追求目标不一致导致高标准农田建设存在诸多的实施困难，影响着项目的进度推进及工程建设实施效果。该研究将高标准农田建设实施阻力定义为：在高标准农田建设中，因各利益相关者目标诉求不一致给高标准农田建设工程带来的实施困难。这种实施困难不但包括高标准农田建设区自身所处的地理位置、气候条件、地形地貌等自然因素的直接影响，而且还包括各利益相关者之间因目标追求不一致对彼此产生的人为性影响。据此，该研究将高标准农田建设实施阻力划分为资金控制阻力、目标推进阻力、工程质量阻力。资金控制阻力是指工程建设中因建设资金有限，利益相关者在资金成本控制方面面临的阻力困难。目标推进阻力是指高标准农田建设过程中，各利益相关者因自身利益诉求不一致而不断参与沟通协商、调整工程建设内容，导致工程建设推进不顺畅，进而给各利益相关者带来的工程建设目标推进阻力。工程质量阻力是指各利益相关者因工程质量未达到预定目标要求时做出相应行为来阻碍工程项目实施，给项目实施带来的阻力问题。

2 高标准农田建设实施阻力分析

2.1 资金控制阻力

资金控制阻力涉及的利益相关者主要是政府部门、规划设计单位。作为负责政策制定及项目管理的政府部门，既要负责统筹整合高标准农田建设专项资金，又要严格把控高标准农田建设的规划设计成本，充分发挥资金的利用效率，尽可能提高资金利用效率，在资金管控中占据主导地位。规划设计单位作为项目建设规划布局设计的直接参与者，一方面需要严格按照政府部门设定的资金成本控制要求（单位面积投资4.5万元/hm2左右）进行资金成本控制，另一方面还需要根据农户的种植需求结合实际情况对建设内容进行取舍把控。

可随着高标准农田建设的不断深入推进，施工条件较好、集中连片的可选建设区域越来越少，与往前适宜性较高的建设区域相比，未来的高标准农田建设选址区普遍存在水源保证率低、田块分散不集中、地形坡度大、道路通达率低等特征。这使得同等建设标准要求下的工程建设难度不断攀升，建设成本也随之增大，资金控制阻力愈加明显。此外，由于以种植农户为代表的耕种者自身认知水平相对有限，在现有规划设计标准下，大部分种植农户在规划设计意愿表达时更多是以自我耕种便利为中心，容易额外提出一些不合理的规划设计要求来满足自我耕种便利，增加额外的工程建设内容，导致规划建设成本额外增加，工程设计费用超过资金控制标准上限的情况成为常态。例如高标准农田建设过程中水源问题解决方式中，常常出现额外增加工程建设内容的情况。正常情况下水源工程中的提灌站数量应结合项目区农田灌溉面积大小、取水来源位置条件等因数来综合进行考虑，但由于农田的土地权属不同（例如不同自然村组之间），在建设单个提灌站已能满足农田灌溉用水要求的情况下，项目建设过程中往往会为了农田不同权利人自我用水管理便利而额外增加提灌站数量，同时增加额外的工程建设资金需求。当建设资金需求超过政府部门提供的资金供给时，规划设计单位和种植农户之间形成资金控制要求和耕种便利需求矛盾，规划设计单位不得不和政府部门协商缩减种植农户的部分耕种需求，优先保证重要工程的合理布设，以期降低资金控制阻力。可耕种需求的缩减导致农户耕种需求未能满足，建设资金的供需矛盾容易进一步激化，政府部门、规划设计单位面临的资金控制阻力也愈加明显。

2.2 目标推进阻力

目标推进阻力涉及的利益相关者主要包括政府部门、规划设计单位、工程施工单位、村委会或村民理事会、农户以及接受转包的种植大户。其中，规划设计单位、工程施工单位、政府部门面临的目标推进阻力尤为显著。在规划设计前期的意见征询环节，涉及众多利益相关者，各利益相关者的目标诉求趋于多样化，不少村委会及村民理事会、农户、种植大户对施工前期的设计诉求不够重视，表现为对规划设计单位在规划设计前期规划意见征询时的敷衍。直到工程施工开展并涉及自身利益的时候，村委会及村民理事会、村民、种植大户等利益主体才对规划诉求表达产生重视，并将规划设计诉求过多地寄托于后期施工过程中的规划设计变更调整，规划诉求表达存在严重的滞后性。这种规划诉求表达的严重滞后性给高标准农田建设项目带来显著的目标推进阻力。一方面，规划诉求的反复变化调整导致规划设计单位需要不断调整规划设计布局来满足新的规划诉求，增加政府部门、规划设计单位的工作成本，同时也给项目资金成本控制带来较大风险。另一方面，国家粮食安全保障背景下的高标农田建设需尽可能减小对农田的农耕期影响，而反复的规划设计变更调整增加了政府部门和规划设计单位的协調沟通时间，工程施工单位也被迫不得不改变施工计划来满足新的规划诉求，增加施工单位施工难度的同时还缩短了工程建设的有效施工工期，工程工期建设要求给施工单位带来巨大挑战，目标推进阻力愈加凸显。

2.3 工程质量阻力

工程质量阻力涉及的利益相关者主要是工程施工单位、工程监理单位、工程验收单位、村委会或村民理事会、农户以及接受农户耕地转包的种植大户。工程质量阻力主要受工程施工单位的工程技术水平、工程监理单位的监理职责发挥、工程验收单位的验收标准严格把控影响。工程施工单位的技术水平是高标准农田建设效果最客观直接的影响因素，也是直接影响村委会或村民理事会、农户以及接受农户耕地转包的种植大户对高标准农田建设效益认可度的关键因素。政府部门赋予工程监理单位监理职权的行使是对工程施工单位工程质量的最有效的直接监管。工程验收单位的严格验收标准能够对政府部门统筹资金管理提供有效保障。当工程施工单位在施工过程中，因工程监理单位未能执行好监理职责而导致工程质量存在问题进而影响到农田耕种者正常耕种时，作为工程建设后农田的直接耕种者和直接受益者，村委会或村民理事会、农户以及接受农户耕地转包的种植大户往往能够更加了解工程质量问题所在，进而采取相应的行为措施以期能够阻止施工单位继续产生新的工程质量问题，并督促施工单位对已有的工程质量问题进行整改，也就产生了由施工单位和监理单位共同作用下的工程质量阻力。在这种工程质量阻力问题中，村委会或村民理事会、农户以及接受农户耕地转包的种植大户充当着工程质量阻力的有效化解者，他们能够将工程质量问题信息及时反馈给政府部门和规划设计单位，让其督促工程施工单位和监理单位做好工程质量问题的整改，维护好自身的合法权益。

3 结论与建议

基于利益相关者理论，对高标准农田建设中利益相关者进行识别，进而从资金控制阻力、目标推进阻力、工程质量阻力3个方面研究了不同利益相关者之间的高标准农田建设实施阻力。高标准农田建设实施阻力分析研究表明：①同等建设标准要求下的高标准农田建设工程难度不断攀升，种植农户在规划设计意愿表达时多以自我耕种便利为中心，农户耕种需求与建设工程内容的满足之间的矛盾愈加激化，政府部门、规划设计单位面临的资金控制阻力愈加显著；②以种植农户为代表的利益相关者滞后的规划诉求表达和反复变化的规划诉求调整，增加了政府部门、规划设计单位工作成本，同时也提高了工程施工单位的施工难度，显化了政府部门、规划设计单位、工程施工单位的目标推进阻力；③工程质量阻力主要受工程施工单位的工程技术水平、工程监理单位的监理职责发挥、工程验收单位的验收标准严格把控影响，村委会或村民理事会、农户以及接受农户耕地转包的种植大户充当着工程质量阻力的有效弱化者，是工程质量阻力最直接有效的信息反馈者。据此，该研究提出以下弱化高标准农田建设实施阻力的建议，以期为高效推进高标准农田建设提供一定的指导作用。

3.1 充分引入市场机制，加大资金投入

合理地引入市场机制，拓宽建设资金来源渠道，积极引导社会资金参与高标准农田建设，加大资金投入，是降低资金控制阻力的有效方法，也是保证高标准农田建设实现高质量稳步推进的重要途径。水源保证率低、田块分散、地形坡度大、道路通达率低将成为未来建设高标准农田区域的主要特征。当前国家政策多处强调要保证高标准农田建设标准不降低甚至相比之前还要有所提高，而这些主要特征的存在增加了工程建设难度，导致所需的建设资金需求明显增大，政府部门和规划设计单位的资金控制阻力也将愈加显著。同时，随着工程建设难度的增加，种植农户在规划设计意愿表达时形成的自我中心耕种便利需求增加与政府部门和规划设计单位为了实现资金控制而缩减种植农户的部分耕种需求之间的矛盾愈加激化，进而造成更大的资金控制阻力。通过合理地引入市场机制，科学引导社会资金参与高标准农田建设，加大资金投入，既能够减小政府部门和规划设计单位因工程建设难度导致的资金控制阻力，又能有效增加农户种植需求的满足，提高高标准农田建设标准。

3.2 重视规划诉求表达，严控变更调整

重视规划诉求表达，严控规划设计变更调整幅度，是降低目标推进阻力的有效方式。规划设计阶段的规划诉求表达涉及村委会及村民理事会、农户、种植大户等多个利益相关者，各利益相关者的目标诉求多样化，而对施工前期的设计诉求不够重视，过多地将规划设计诉求寄托于后期施工过程中的规划设计变更调整，规划诉求存在严重的滞后性，显化了政府部门和规划设计单位的工作成本和资金控制阻力，同时也增加了施工单位的施工难度，由资金成本控制和时间进度控制带来的目标推进阻力愈加明显。只有通过制定相应政策制度和加强政策制度宣传，才能强化以农田耕种者为代表的利益相关者对前期规划诉求表达时的重视程度，提高规划诉求的有效表达，弱化政府部门和规划设计单位的工作成本和资金控制阻力。同时，政府部门作为工程建设的管理者，需工程施工过程中采取定量控制方式对建设工程的规划设计变更幅度进行量化约束，严格控制规划建设内容变更调整比例，防止村委会及村民理事会、农户、种植大户等利益相关者对规划设计变更的过度依赖，弱化规划诉求表达的滞后性影响，才能有效降低目标推进阻力。

3.3 发挥群众监督作用，提升工程质量

工程质量阻力主要取决于工程施工单位的工程技术水平、工程监理单位的监理职责发挥，以及工程验收单位的验收标准严格把控。工程建設质量的高低直接影响到耕种者的切身利益。作为工程建设后耕地的直接耕种者和直接受益者，村委会或村民理事会、农户以及接受农户耕地转包的种植大户是受工程质量影响最直接的利益相关者。他们往往能够更加了解工程质量问题所在，充当着工程质量阻力的有效弱化者，将工程质量问题及时反馈给政府单位和规划设计单位，是工程质量阻力最直接有效的信息反馈者。因此，在高标准农田建设过程中，充分发挥村委会或村民理事会、农户以及接受农户耕地转包的种植大户的群众监督作用，让高标准农田建设的直接受益者成为工程建设质量的监督者和工程质量问题的反馈者，能够让工程施工单位不断提升工程质量，让监理单位发挥工程监理的监督作用，让工程验收单位严格把控工程验收标准，进而有效减小工程质量阻力，让高标准农田建设达到更好的实施效果。

参考文献

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作者简介 何昌明（1994—），男，江西吉安人，助理工程师，硕士，从事农村土地利用研究。

收稿日期 2022-08-09