论在新征程上全面推进严格规范公正文明执法

李 霞

(中国社会科学院 法学研究所,北京 100720)

“世不患无法,而患无必行之法”(1)(汉)桓宽:《盐铁论·申韩》。,古今中外,概莫能外。在我国,行政机关是法律执行的重要主体,约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规由行政机关执行[1]。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视行政执法工作,执法体制改革深入推进,执法行为更加规范,执法能力持续提升,执法面貌焕然一新。

基于行政执法的成熟理论逻辑和丰富实践经验,党的二十大报告从两个维度定位了严格执法:一是在“全面依法治国,推进法治中国建设”的立法、执法、司法、守法四个环节中,强调“严格执法”;二是在“扎实推进依法行政”框架下,提出“全面推进严格规范公正文明执法”[2]41。这是对新征程上如何推进行政执法工作进行的科学部署,突出了行政执法作为全面依法治国重要抓手的关键地位,体现了对行政执法多面向的价值期待,释放出深化行政执法体制改革的鲜明信号。本文围绕党的二十大报告中关于行政执法的重要部署,回溯全面推进严格规范公正文明执法理论(以下简称“全面严格执法理论”)的四阶演进过程,阐释该理论的时代价值和核心要义,在此基础上,探讨新征程上全面推进严格规范公正文明执法的政治导向、根本立场、基本路径和重要保障。

一、全面严格执法理论的溯源及时代价值

全面严格执法理论,其历史逻辑孕生于改革开放以来社会主义“法制建设十六字方针”向 “法治建设十六字方针”的演进过程;其理论逻辑来源于习近平法治思想中关于法治政府建设和行政执法的科学理论建构;其实践逻辑凝练自改革开放特别是党的十八大以来行政执法的改革与实践的成就与经验。

(一)全面严格执法理论的溯源:形成与发展

全面严格执法理论大致经历了四阶演进。

1.从“执法必严”到“严格执法” 回溯新中国成立至党的十一届三中全会之前的历史发现,当时的法学学术界和实务界提到法制,均以刑事法律的制定和实施为对象,执法概念被长期用于指代执行刑事法律的活动,行政机关执行法律法规的活动并不在法制视野中[3]。1978年底,邓小平同志提出将“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”确立为社会主义法制建设总方针,此谓“法制建设十六字方针”[4]146。对于其中“执法必严”的含义,他的阐释是:“不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦查,司法机关依法办理……任何犯了法的人都不能逍遥法外。”[4]292这表明,当时是将行使刑事侦查权的公安机关和行使审判权的司法机关都纳入执法主体范围[5]。此后较长一段时间,执法被用以指代“刑事执法+司法”。直至1992年,党的十四大报告中强调,“要严格执行宪法和法律,加强执法监督”[6],将“严格执行宪法和法律”指向了广义上的执法,即“行政执法+司法”。在学术讨论中,部分学者也开始将行政执法纳入执法范畴,“我们所说的执法,既包括司法机关的执法,也包括行政机关的执法”[7]。

1997年,党的十五大报告在“加强法制建设”中重申“法制建设十六字方针”,并首次将立法、执法和司法并列[8]。党的十六大报告明确将“公正司法”“严格执法”二者并举,作为“执法必严”的内容,行政执法得以脱离刑事执法和司法,拥有了独立地位[9]。但党的十六大报告的提法并未在党的十七大报告中得到承续。党的十七大报告指出:“推进依法行政。深化司法体制改革……做到严格、公正、文明执法。”[10]这里的执法仍然是包括行政执法和司法在内的“大执法”。之所以这一时期历次党代会的重要文件中行政执法未能“独树一帜”,一个可信的解释是,行政执法没能得以提到党和国家建设的高度来部署,而是被视作行政机关的内部事务。这一阶段关于依法行政和法治政府建设的顶层设计的纲领性文件,均由作为最高行政机关的国务院发布并推动实施(2)例如《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发〔1999〕23号)、《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)、《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)等。,包括行政执法在内的制度建构也由行政主导,呈现出一种“政府内生、政府内驱、政府内促的行政自我推动与内部建设模式”[11]。

党的十八大的召开,标志着法治中国建设迈出新步伐。以习近平同志为核心的党中央从前所未有的高度谋划法治,开辟出全面依法治国理论和实践的新境界。党的十八大报告提出推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,此谓“法治建设十六字方针”[12]。“法治建设十六字方针”是对此前“法制建设十六字方针”的创新和发展、继承和超越,赋予立法、执法、司法和守法新的、明确的要求,更加清晰地勾勒了新时代社会主义法治建设的目标。其中,执法的目标是“严格”,要求确保法律得以有效贯彻实施。从“有法必依”到“严格执法”,“是形式法治向实质法治的深刻转型,实现了社会主义法治理念和实践的跨越式发展”[13]。

2.从“严格规范公正文明执法”到“全面推进严格规范公正文明执法” 习近平总书记负责起草的党的十八大报告,在提出新时代法治建设十六字方针的同时,还提出“推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法”,将“严格”的单一价值充实为“严格规范公正文明”的多元价值。此后,在习近平总书记的多次重要讲话、党中央的多份重要文件中,对严格规范公正文明执法的内涵和要求作了进一步的丰富和拓展。

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,针对执法中存在的突出问题,指出“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”,强调要“坚持严格规范公正文明执法”,依法惩处各类违法行为,对法律实施与行政执法作出重要战略部署[14]。

党的十九大报告指出,“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法”[15]。党的十九届三中全会对执法体制改革提出了明确要求。 党的十九届四中全会决定提出, “全面推进科学立法、 严格执法、 公正司法、 全民守法, 推进法治中国建设”, “严格规范公正文明执法”, 行政执法在法治中国建设中的地位和功能进一步彰显[16]。 在习近平法治思想中, “严格执法”一方面作为法治政府建设重点任务——“严格规范公正文明执法”的统称出现, 另一方面作为全面依法治国的关键环节“执法”的要求出现。 2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》以法律的形式将党中央关于行政执法体制改革的重大决策部署和重要成果加以固定。 《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》, 以专章对“健全行政执法工作体系, 全面推进严格规范公正文明执法”作出部署[17]。

党的二十大报告尊重此前确立的大框架,在双重维度下对严格执法予以定位。一是在全面依法治国的框架下,将严格执法置于“立法、执法、司法、守法”的法治活动全链条中,作为“把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节”[18];二是在依法行政的框架下,将行政执法置于“行政立法、行政决策、行政执法、政务公开、对行政权力的行政监督”的行政权力运行全过程中。值得强调的是,党的二十大报告特别提出要“全面推进严格规范公正文明执法”。“全面”一词,具有多重深意(3)本文第二部分将予详解。。

这一阶段,为数众多的关于行政执法顶层制度设计的政策性文件得以出台,其中一部分由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布(4)例如《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见〉》《中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见的通知》等。。这些重要文件,充分体现了党领导法治政府建设模式的顶层设计(5)参见林华:《通过依法执政实现依法行政的制度逻辑》,载《政法论坛》2020年第6期,第55-66页。。总体来看,“依法行政”和“严格规范公正文明执法”的重要性越来越得到强调(6)例如,党的十八大报告1处明确提及“依法行政”、1处提及法治政府。党的十九大报告2处明确提及“依法行政”、4处提及“法治政府”。党的二十大报告2处提及“依法行政”,3处提及“法治政府”。,呈现出从法治工具主义向法治本位主义迁移、从口号宣传向实质措施演进的趋势(7)之前党代会的报告多是从工具视角提及“依法行政”“法治政府”,而党的十九大报告在第六章“健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”中专门提出“严格规范公正文明执法”。党的二十大报告专门在第七部分“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”中专门提出“全面推进严格规范公正文明执法”,并就行政执法作出专门部署。。

(二)全面严格执法理论的时代价值

全面严格执法理论,是习近平法治思想这一庞大而深邃的理论体系的组成部分,是对邓小平理论中“法制建设十六字方针”的继承和发展,是在洞察了行政执法实践规律后凝炼的思想精华,也是站在法治建设新阶段对行政执法的科学定位和部署。

1. 是对“法制建设十六字方针”的继承、创新和发展 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的“法制建设十六字方针”是邓小平理论的重要内容。学术界一般认为,“法制建设十六字方针”是“形式法治”的表达,并不包含法治各要素的实质要求[19]。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的“法治建设十六字方针”,是在形式法治要求的基础上,针对法治的各环节提出了具体的价值要求。“法治建设十六字方针”覆盖了法治运行的四个主要环节,既是对传统法治观的尊重和继承,也体现了对法治运行基本逻辑规律的把握。同时反映了党的十一届三中全会以来从“法制”到“法治”的变迁,抓住了新时代法治建设的主要矛盾。

“执法必严”所对应的是改革开放之初党和国家拨乱反正完成不久、经济建设方兴未艾、违法犯罪较为猖獗、办案执法不严、权力监督不力的历史背景;而“严格执法”所对应的,是中国特色社会主义法律体系形成后,法治国家建设重点逐渐转为法律实施、多元的社会价值日益彰显的时代背景。“有法可依”和“有法必依”的结合,仅能解决立法有没有的问题,不能解决立法是否为“良法”的问题,难以实现真正意义上的“善治”。只有“严格执法”与“科学立法”相结合,才能实现真正的、实质意义上的法治。严格规范公正文明执法,更是突出强调执法的多元价值,回应社会成员的多元诉求,以期解决更深层次的矛盾。它强调,行政执法行为不仅应受成文法约束,同时还应符合规范、公正、文明等价值要求,符合社会主义核心价值观,符合社会稳定、和谐、高效、有序等多元目标。

2. 是对行政执法改革与实践经验的提炼 全面严格执法理论的形成和发展,根植于法治建设与改革实践,伴随着现代化法治建设的宏观进程,彰显了丰富的实践理性。

从河北到福建、从浙江到上海,习近平同志在地方工作期间的有益探索和经验,为严格执法理论的形成和发展提供了支撑(8)相关论述参见黄文艺:《论习近平法治思想的形成发展、鲜明特色与重大意义》,载《河南大学学报》(社会科学版)2021年第3期,第15-24页;李凌云:《习近平法治思想中的依法行政理论要义》,载《政法学刊》2022年第5期,第5-12页。。党的十八大以来,习近平总书记从国家层面对依法行政作出通盘考虑,将严格规范公正文明执法作为重要抓手。行政执法领域的改革举措渐次展开,涉及完善行政执法程序,落实执法责任制,加强执法监督,推行人性化执法、柔性执法、阳光执法等多项内容。党的十八届四中全会谋划了全面推进依法治国的路线图,对包括行政执法在内的法治中国建设的思考更加深入。党的二十大报告中,全面严格执法理论得以系统呈现。

3. 是立足法治建设新阶段对行政执法的科学部署 前文述及,提出严格规范公正文明执法的重要背景之一,是中国特色社会主义法律体系的形成。但是,“有了法律不能有效实施,那再多法律也是一纸空文,依法治国就会成为一句空话”[20]45。因此,这一阶段法治建设的重点必须转向推进并保证法律实施。另一重要背景,是社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾[21]。在法治领域,美好生活需要涵括了公开、公平、公正、秩序、安全等价值,对执法提出了更高标准、更多层次的要求。然而,执法异化现象仍然存在,习近平总书记对此洞若观火,他指出:“一些地方运动式、‘一刀切’执法问题仍时有发生,执法不作为问题突出。”[22]对于行政执法体制中的弊端,习近平总书记同样了然于心:“现行以块为主的地方环保管理体制……使环保责任难以落实,有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。”[23]391只有严格规范公正文明执法,更新执法理念,转变执法方式,才能确保宪法和法律得到全面正确的实施。习近平总书记坚持从国情出发、立足法治建设新阶段提出的全面严格执法理论,是扎根于中国大地的求真务实的理论。

二、全面严格执法的要义

全面严格执法蕴含哪些核心要义?本文尝试从“执法”“全面”“严格规范公正文明”几个核心概念入手进行剖析。

(一)何谓“执法”?

全面严格执法中的执法,是指行政执法,前文对此已有分析。但“行政执法”一词,无论在法律规范还是学术研究中,都因使用的场合和语境不同,内涵和外延各异,呈现为一副“普罗透斯的面孔”。

1. 立法与重要文件中的行政执法概念 在不同位阶和类型的立法和重要文件中,对行政执法有着不同的理解和界定。对行政执法的最狭义理解,认为行政执法等于行政监督处罚。例如,国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发〔2002〕56号,已失效)中的行政执法,主要指监督处罚(9)《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》中提出:“进一步转变政府部门与行政执法机构的职能和管理方式,实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开,监督处罚职能与技术检验职能相对分开,实行综合行政执法。”结合上下文来看,这里的行政执法主要指监督处罚。。较为广义的理解,认为行政执法是“行政机关的经常性工作”。例如国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发〔2005〕37号)规定:“行政执法是行政机关大量的经常性的活动,直接面向社会和公众。”但最狭义和广义的理解近年来已较为鲜见,对于行政执法概念的使用逐渐趋于中义和狭义。中义的行政执法,指的是行政机关为执行和实施法律,进行行政检查、调查、作出行政处理以及执行行政处理等的活动,即“行政处理+行政检查”。例如,《中华人民共和国安全生产法》(2021修正)第65条规定,应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展“安全生产行政执法工作”,包括行政处罚、行政强制和监督检查等。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(2022年修正)第86条规定的街道办事处的法定职责中,将“行政执法”职责与“综合管理、统筹协调、应急处置”并列。国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号)列举的行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用、行政许可等五类行政执法行为,也是既包括行政处理,也包括行政检查。各地现行关于行政执法程序的立法,大多数采狭义的行政执法概念,即指“具体行政行为”(10)例如《汕头市行政程序规定》(2021修正)、《湖南省行政程序规定》(2022年修改)等,典型表述是“行政机关依法行使行政职权、履行行政职责,作出影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为”。,但列举的具体行政行为类型有所不同,常见的是将行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收等列入,有的还将行政确认纳入(11)例如《湖南省行政程序规定》(2022年修改)。。以具体行政行为为主干,一些地方立法不同程度地扩大了行政执法的外延,采用“具体行政行为+N”的模式。具体包括“具体行政行为+行政规划”(12)例如《蚌埠市行政程序规定》(2017年制定)。“具体行政行为+行政检查”(13)例如《江苏省行政程序条例》(2022年制定)。“具体行政行为+行政检查+行政调解”(14)例如《浙江省行政程序规定》(2016年制定)。等。

2. 学术视野中行政执法的“广谱”样态 行政执法概念,自20世纪80年代中后期为我国理论界和实务界所采用[24]379。此后,学术界围绕如何界定行政执法的内涵与外延所形成的观点呈现“广谱”的样态:从最广义的指代“行政”到最狭义的仅指“单方行政行为”,跨度极大。争论焦点在于,行政执法到底是行政行为的全部还是一部分[25]6,若为一部分,又是哪一部分[26]1-2。归纳来看,第一种是广义的,认为“行政执法即行政”[25]8。如有学者指出,行政执法的实质是行政活动,之所以取行政执法之名,是表示行政对法律的依附和服从,因为在法治主义下,行政的一切活动都被要求是对法律的贯彻执行[27]254。第二种认为行政执法是排除了行政立法的行政。持此“二分法”的学者认为,行政执法是行政主体将法律、法规、规章以及其他规范性文件适用于具体的人或事,处理具体行政事务的活动。例如有学者认为,行政执法包括处置性行政执法(如行政处罚、强制、许可、征收征用等)和裁判性行政执法(如行政复议、行政裁决等)[28]268。第三种是中义的理解,认为行政执法是排除了行政立法与行政司法的行政。持此“三分法”的学者将行政执法作为与行政立法和行政司法并列的概念,认为在行政法学中,行政执法一般特指行政机关以及其他行政主体作出的、除去制定法律规则和处理法律纠纷以外的其他具体行政行为[25]8。在行政法学理上,目前得到普遍认可的是“三分法”,它已成为架构行政行为理论体系的基本概念工具[29]。第四种对行政执法的界定更为狭义,认为行政执法的主要内容是行政主体依法办事,直接影响或直接涉及个人、组织的权利义务,包括“行政处理+行政监督检查”[30]161。第五种界定最为狭窄,认为行政执法是行政机关单方面作出的具体行政行为,有其特定对象,具有单方意志性[31]159。

3.全面严格执法中的“执法” 结合前文分析,基于全面严格执法的双重定位,本文认为,在全面依法治国的框架下,作为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”法治运行的链条之一出现的“执法”,指代的是广义的行政执法——行政执法即行政;在依法行政的框架下,置于“行政立法、行政决策、行政执法、政务公开、对行政权力的行政监督”的整个行政权力运行过程中的“行政执法”,指代的是中义的行政行为,即排除行政立法、行政司法之外的行政行为。具体地,对应不同的场合和语境,可认为行政执法包括“行政处理+N”,N可以是行政检查、行政确认、行政协议、行政指导,甚至行政规划等。之所以作这样的界定,理由在于:第一,符合主流学术观点、大多数现行立法和重要文件中对行政执法的界定;第二,符合习近平总书记关于全面严格执法的重要论述中对行政执法的界定;第三,符合行政执法的本质属性。行政立法、 行政司法等行政行为, 无论在性质还是适用的基本原则、 程序和行为的具体方式等方面, 与执法行为之间的差异均十分明显。 它们与“严格规范公正文明”的要求也并不契合, 通常我们不会提出文明立法、 严格司法等要求。 但另一方面, 对行政执法的界定也不宜过于狭窄, 不能仅限定为惩罚性行政行为(如行政处罚、 行政强制、 行政征收等), 而忽视其他中性和授益性行政行为(如行政调查、 行政确认、 行政给付等)以及行政协议和行政指导等体现行政执法柔性化趋势的新型行政执法方式。

(二)何谓严格、规范、公正、文明?

全面严格规范公正文明执法是一个有机统一的整体。但具体来看,严格、规范、公正、文明代表着四个向度的价值,各有侧重。

1. 严格执法 执法的要旨, 乃业已制定的法律法规得到严格的、 不折不扣的实施。 习近平总书记指出: “要信仰法治、 坚守法治, 做知法、 懂法、 守法、 护法的执法者, 站稳脚跟, 挺直脊梁, 只服从事实, 只服从法律, 铁面无私, 秉公执法。”[32]149无论从“法制建设十六字方针”还是“法治建设十六字方针”中都可看到,对于执法而言, 严格是最为基本的原则。 “如果不严格执法, 执法司法公信力也难以建立起来。”[20]52

严格执法意味着要树立法律规范的最高权威,任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。为此,必须清除妨碍执法的一切体制机制障碍,做到“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”[33]1823。执法部门必须恪守法定职责必须为、法无授权不可为,要加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。“要坚守职业良知、执法为民,教育引导广大干警自觉用职业道德约束自己,做到对群众深恶痛绝的事零容忍、对群众急需急盼的事零懈怠,树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气。”[20]47另一方面,目前中国社会仍然处于加速转型的过程中,中国特色社会主义法律体系处于加快建设过程中,规则的不完备性与社会的快速变化同时存在,法律落后于现实的现象仍然存在。为了使严格执法与社会发展保持一致,适应社会转型的需要,必须明确:一是“法”不仅仅是规则,对严格执法不能机械地理解,必须将法律规则与社会现实结合在一起,执法必须服务于国家发展大局;二是为避免法律规则不完备给执法带来的消极影响,执法方式应更为灵活、多样,更多引入柔性手段,诸如行政指导、行政协议、合作监管、行政奖励、信息提供等;三是在充分履行了非强制职能以后,对于任何违法行为都必须严格执法,避免破坏法治权威和法治信仰。行政机关的非强制职能是一种事前职能,其手段不受限制,可以因地制宜进行各种形式的尝试;执法职能则是一种事后职能,其形式、幅度、程序、救济等都由法律加以规定,必须严格依法履行。对这两种职能必须严格区分,避免边界模糊甚至发生错位,在应该热情服务的地方生硬执法,而在应该严格执法的地方不讲原则。

2.规范执法 规范是行政执法的准则。习近平总书记反复强调:“要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动,提高依法行政能力和水平,依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员。”[20]281规范执法是指执法决策机制、执法人员管理机制、执法监督和考核机制、执法保障机制等相对健全,执法的主体、依据、权限、事项、程序等严格依据法律的规定,执法权力在法治轨道和制度框架内运行。

规范执法要求:一是遵守执法程序,严格推行行政执法“三项制度”。推行行政执法公示制度,实行执法依据、过程和决定等执法信息的公开;推行执法全过程记录制度,采用数字化手段记录行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程;推行重大执法决定法制审核制度,从源头确保执法规范化、法治化。二是完善执法制度。加强对与执法工作有关的法律、法规、规章和规范性文件的清理,及时立改废释,确保执法工作有据可依、有章可循。捋顺执法环节,规范执法流程,堵塞执法漏洞,提高执法案卷制作水平。三是加强执法管理。进一步严格执法资质,加强行政执法人员资格管理。健全执法办案评议考核制度,全面落实行政执法责任制。加强行政执法与刑事司法有机衔接。四是严明执法纪律,严禁工作期间饮酒和酒后执法;严禁无证上岗执法和不持证上岗执法;严禁不按法定程序执法;严禁滥用行政裁量权;严禁态度蛮横、粗暴执法;严禁以执法名义打击报复行政相对人;严禁以执法为手段压指标、搞创收;严禁吃、拿、卡、要和以权谋私;严禁乱收费、乱罚款、乱摊派。

3.公正执法 公正是执法的价值取向,要求客观中立、秉公执法。习近平总书记多次强调:“全面依法治国,必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”[23]129公平正义自然也是行政执法的重要价值追求。公正执法的反面——执法不公、滥用行政裁量权、同事不同罚、处罚畸轻畸重、显失公平公正等,易于引发社会矛盾,影响社会稳定。党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,将“切实保障社会公平正义和人民权利”与“坚持全面依法治国,建设社会主义法治国家”并列为我国国家制度和治理体系的显著优势。

实现执法公正,首先必须强化法律面前人人平等的观念、尊重和保障人权的观念,纠正不合时宜的思想观念和传统做法,秉公执法,自觉抵御权力、人情、利益等的侵蚀和干扰,既不滥用和超越职权,也不消极不作为。公正执法作为群众感受社会公正的一把“标尺”,寓于个案之中。公正执法的另一关键在于规范行政裁量,要科学合理制定裁量基准,在法律规定的处罚幅度内,根据过罚相当的原则细化、量化裁量基准,为公正执法提供明确依据。在适用中,按照依法、公正、合理原则,综合考虑违法行为的性质、情节、社会危害程度以及行政相对人的悔过态度等,依法作出处理。积极推行执法案例指导制度,针对执法过程中容易出现问题的案件种类和执法环节,加强分类指导,确保执法公平、裁量公正[34]。

4.文明执法 文明是执法的职业素养。衡量和判断执法工作的成效,既要看法律效果,也要看社会效果。文明执法是指用文明的方式执法,保证执法行为规范科学,表现为以文明的理念、态度和言行执法。文明执法是落实执法为民的客观需要,是把社会主义核心价值观融入执法过程的基本要求,是社会政治文明和法治进步的外在表现。关于文明执法,中华法系有许多优秀的思想和理念值得传承,例如“礼法合一”“明德慎罚”,奉行“理天下者,以人为本”[35]161等。

要实现执法文明:一是在执法理念上,要文明、端正,执法目的要正当、明确,坚持以人为本,彰显人文关怀。树立执法就是服务、执法就是维护人民群众利益的理念。二是在执法手段上,要符合“比例原则”,包括目的正当性原则、适当性原则、必要性原则和均衡性原则四个子原则[36]。具体来说,行政执法的目的应有正当性,所选择的执法方式与措施应与目的相适应,必须选择使相对人损害最小的方式,对相对人造成的损害与所获取的公共利益之间应成比例、保持均衡。更多运用说服教育、指导约谈、行政协议等方式,推行柔性执法和轻微违法免罚。三是在执法依据上,既要严格遵守法律,又要善于运用道德规范和公序良俗,坚持以法为据、以理服人、以情感人,积极争取当事人的理解和支持[37]。四是在执法行为上,对待执法对象要态度亲和、用语文明;要注重行为规范、在语言交流时应根据对象不同切实把握一些原则技巧,礼貌待人,换位思考,不说偏激话。五是在执法形象上,要仪表整洁、举止有度、有亲和力。六是在执法程序上,要做到高效便民。例如,在行政许可方面,要优化流程、简化程序;在行政处罚方面,要推进执法关口前移,做到早发现、早报告、早制止。

(三)何谓“全面”?

党的二十大报告在“严格规范公正文明”前,冠以“全面”一词。对于“全面”,可从以下五个方面进行解读。

1. 严格规范公正文明执法,应当作为一个有机统一的整体来对待 严格是执法的基本要求,规范是执法的行为准则,公正是执法的价值取向,文明是执法的职业素养[34]。严格执法固然重要,规范执法、公正执法和文明执法同样不可或缺[38],“要准确把握、全面贯彻,不能畸轻畸重、顾此失彼”[20]259。执法既要坚持以事实为依据、以法律为准绳,坚决维护法律的权威和尊严,又要准确把握社会心态和群众情绪。这既是形式法治与实质法治相统一的基本要求,也是实现执法最佳法律效果、政治效果和社会效果的必然要求。

2. 严格规范公正文明执法的四个行政执法子要求中的任一方面, 都必须全面考虑相关因素,不可片面理解 以严格执法为例。 严格执法固然是行政执法的基本要求, 但理想与现实之间总是存在差距, 现阶段行政执法领域存在执法资源有限和违法行为量多的突出矛盾。 为了有效配置执法资源, 应当高度尊重行政机关在配置执法资源方面的自主性、 启动执法程序方面的便宜性。 但同时也应注意到片面强调便宜主义存在的危险, 它对法治的权威性、 对全民守法观念的形成也可能产生负面效果[39]。 此外, “强调严格执法, 让违法者敬法畏法, 但绝不是暴力执法、 过激执法, 要让执法既有力度又有温度”[22]。

3. 严格规范公正文明执法,应当延伸到执法的所有领域一体实施,且对所有执法对象一视同仁 例如,对于互联网领域,“无论什么形式的媒体,无论网上还是网下,无论大屏还是小屏,都没有法外之地、舆论飞地”[40];对于生态环境领域,“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”[41]。

4. 严格规范公正文明执法,应当全面看待法律和其他规范的治理效能 “没有法律是万万不能的,但法律也不是万能的。”[42]138总书记的这一法理命题,要求行政执法注重国家法律和党内法规的有机衔接,法律规范与社会规范形成合力,法治、德治和自治紧密结合。

5. 严格规范公正文明执法,应当置于全面依法治国大局中整体推进 严格执法与科学立法、公正司法和全民守法等法治建设的不同环节紧密相连。执法是法律从纸面走向生活的关键环节,严格执法能够保障科学立法的生命力和权威;执法是守法的引领和依托,执法者必须严格执法方能示范带动全民守法[38]。

三、在新征程上全面推进严格规范公正文明执法

(一)政治导向:毫不动摇党对行政执法工作的领导

党的二十大报告提出:“坚决维护党中央权威和集中统一领导,把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节。”[2]26习近平总书记多次强调:“坚持党的领导,不是一句空的口号,必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”[20]25行政执法权是国家权力的重要组成部分,全面推进严格规范公正文明执法,必须筑牢行政执法的政治方向,把党的领导贯彻到行政执法的全过程和各方面,不断将其固有的政治优势转化为治理效能。

坚持全面严格执法的政治导向,要深入学习贯彻习近平法治思想,坚持党总揽全局、协调各方,积极部署,顶层设计,形成一套根植于中国大地、嵌合于中国社会的行政执法制度。要健全执法制度和机制,确保执法活动始终在党的领导下沿着正确方向推进,及时研究解决执法体制改革中遇到的重大问题。要坚持在党的领导下履行行政职能,强化对行政权的制约和监督,使党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。各级政府要在党委统一领导下,履行执法责任,落实执法任务。要将行政执法作为领导干部综合绩效考核的重要指标,把党的政策、党内法规与国家法律落实到行政执法的全过程和各环节。

(二)根本立场:以人民为中心

党的二十大报告指出:“坚持以人民为中心的发展思想。”[2]27坚持以人民为中心,是习近平法治思想的核心内容,也是全面推进严格执法的根本立场。行政执法与人民群众关系最密切、问题矛盾最集中、衡量行政水平最直接。全面推进严格执法,必须坚持“以人民为中心”的基本立场,保障全体公民享有的广泛权利落到实处,积极回应人民群众的新要求、新期待,依法保障人民权益,保护公民权利落到实处,保障人民安居乐业,增进人民福祉,着重提升人民的满意度,拓宽人民的参与度,增强人民的信任度,“确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”[16]。

1. 加大关系群众切身利益的重点领域的执法力度 食品药品、公共卫生、生态环境、城市管理等重点领域,与群众生产生活息息相关,必须着力解决违法成本低、维权成本高等问题,建立健全严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制;分领域针对突出问题适时开展集中专项整治,加大违法行为查处力度;加大日常监管和执法巡查的频次和力度,从源头防范和化解违法行为可能造成的风险。

2. 加快执法方式的创新,提高群众的执法满意度 行政执法要符合“比例原则”,减少对相对人权利的损害,通过推广柔性执法方式和增加给付行政内容等,引导相对人主动实现行政执法的目的,把体现人民利益、反映人民愿望、增进人民福祉的事项作为行政执法的核心事务。

3. 运用信息化手段,提升群众的办事便利度 依托互联网和信息化技术手段,在确保信息安全的前提下,整合执法信息资源,消除“信息鸿沟”,实现执法信息共享,增进跨地区、跨部门执法,方便群众缴纳罚款、提供许可材料,让数据多跑腿、群众少跑腿。

4. 实现执法模式的创新,提升群众对执法的参与度 行政机关通过问询、沟通、协商等方式,了解行政执法的事实依据,依法征询群众意见,做好说服和解释工作,提高群众对执法行为的合作程度和对执法决定的接受程度。

(三)基本路径:深化行政执法体制改革

党的二十大报告中强调“深化行政执法体制改革”,这是以习近平同志为核心的党中央立足新时代新征程提出的全面推进严格规范公正文明执法的基本路径。

1. 持续减少执法事项 推进行政审批制度改革,实现行政执法权削减。通过取消、整合行政检查事项,由现场检查转为非现场检查等方式压减检查事项,向市场和社会释放更多活力。全面落实《中华人民共和国行政处罚法》中增设的“首违不罚”等规定,推行免罚清单制度。

2. 完善综合执法体制机制 进一步整合基层执法队伍,全面实现“一支队伍管执法”。推动执法重心下移,执法事项和权限应放尽放。优化基层执法力量配置,为基层扩权赋能,足额足量保障基层履行执法职责所需资源。探索跨部门、跨领域、跨地域综合执法。

3. 完善行政执法程序 优化行政执法流程,规范行政执法行为。严格落实行政执法“三项制度”。统一行政执法人员资格管理。落实执法告知制度,保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。执法事项严格限时办结。规范涉企行政检查。

4. 健全行政裁量基准 建立行政裁量基准动态调整机制。建立行政裁量案例指导制度,对于在执法过程中易于和重复出现问题的环节进行分类指导。将行政裁量基准内容嵌入行政执法信息系统,避免出现同案不同罚、显失公平。

(四)重要保障:完善行政执法监督

党的二十大报告提出:“强化行政执法监督机制和能力建设,严格落实行政执法责任制和责任追究制度。”这与“做到严格执法、公正司法,还要靠制度来保障,让执法司法权在制度的笼子里运行”[20]48-49的要求,在逻辑上一脉相承。建立常态化的执法监督机制,加强对行政执法活动全流程、全方位、全覆盖的监督,是全面推进严格执法的重要保障。

1.完善行政执法监督体系 要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,完善权力监督制约机制,以党内监督为主导,促进各类监督贯通协调,让权力在阳光下运行”[2]66。通过党政干部严格执行党的组织原则和依照法律规定实施,加强党对行政执法权的监督。提升人大监督的刚性、约束力和实效性[43]。进一步理顺监察机关和司法机关在执法监督中的分工协作关系。探索强化检察机关的行政执法监督,对行政执法中存在的执法风险、违法行为、不作为等依法进行监督。通过执法监督员制度、执法监督第三方评估制度等,充分调动和保护体制外各类法律工作者参与执法监督[44]。

2. 完善行政执法监督机制 要加快行政执法监督的立法和建章立制,明确监督主体与对象之间的权利和义务。完善执法责任追究制度,推进执法年度报告制度,建立执法情况通报制度,健全执法评议考核制度。强化执法机构和人员的规则意识和责任意识。在注重对行政执法权的约束和限制的同时,加快保护行政相对人权益机制的设计。增加行政执法人员的陈述、申辩环节,使责任的追究程序更加公正、公开、透明。重视运用大数据资源构建和完善网络化执法监督机制,建立相应的数据开放制度,提升执法监督的精准性和有效性。

四、结 语

行政执法作为行政权运行的一种基本方式,“一头连着政府,一头连着群众,直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心”[22]。各级政府、政府部门和执法人员能否做到全面严格规范公正文明执法,直接关系到全面依法治国的成效。改革开放以来,因应经济社会的发展进步、执法理论的更新和实践的推进、人民群众法治意识和法治需求的提升,对执法的要求不断丰富、拓展和完善,经历了“执法必严—严格执法—严格规范公正文明执法—全面严格规范公正文明执法”四个阶段的演进。党的二十大报告创造性地提出“全面严格规范公正文明执法”,对新征程上如何推进行政执法工作作出了新的科学部署。全面严格规范公正文明执法理论,蕴含着独特的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑,彰显了丰富的历史价值、理论价值和实践价值。全面严格规范公正文明执法是一个有机统一的整体,应当置于全面依法治国大局中整体推进;严格、规范、公正、文明四个行政执法子要求虽各有侧重,也需要全面考虑相关因素,不可片面强调、僵化理解。

踏上全面建设社会主义现代化国家的新征程,要在习近平法治思想的指引下,深入贯彻落实党的二十大报告的重要部署,毫不动摇行政执法的政治导向,坚持以人民为中心的根本立场,不断深化行政执法体制改革,加强对行政执法活动全流程、全方位、全覆盖监督,以拓展行政执法的价值向度,激活行政执法的治理效能,全面推进严格规范公正文明执法。