北流市村庄规划建设探讨

罗松延

（中共北流市委党校，广西北流 537400）

党的二十大报告中提出，要全面推进乡村振兴，统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村[1]。贯彻落实好党的二十大报告中关于全面推进乡村振兴的要求，首先要做好村庄规划，以高规格的村庄规划提升村庄建设质量，提高村民居住的舒适度，从而满足村民日益提升的对居住环境的要求，实现宜居宜业和美乡村的建设目标。

1 北流市村庄规划建设实践探索

习近平总书记强调，实施乡村振兴战略要坚持规划先行，有序推进，做到注重质量、从容建设[2]。近年来，广西北流市秉承“把规划还给乡村，把设计还给农民”的理念，让村民充分参与乡村规划全过程，在全国率先成立第一个由村民全程参与规划建设的“广西美丽乡村设计院”，出台乡村规划师制度工作方案，推出一张国土空间规划图、一张近期重点建设项目表、一份规划管制规则的“一图一表一规则”村庄规划编制模式，举全市之力推进村庄规划工作，并取得了实质性的成效。截至目前，北流市22 个镇已配备乡村规划师，村庄规划编制覆盖118 个建制村，覆盖率达42.4%，位居广西第一。

1.1 顶层设计，目标高远

北流市以加强顶层设计为切入点，创新思路，推动村庄规划有序开展。

1.1.1 完善政策体系，确保有章可循

为保证村庄规划有据可依、有章可循，给村庄规划工作的开展指明道路、提供保障，北流市相继印发实施了一系列政策文件，推动当地乡村规划工作行稳致远。

2020 年5月，北流市人民政府印发了《北流市乡村规划师制度工作方案》（北政办函〔2020〕46 号），在广西首推为各镇村配备“乡村规划师”挂点服务的工作路线，早于《广西壮族自治区乡村规划师挂点服务办法》（试行）近30 天。北流市在总结2019 年村庄规划编制经验基础上，创新提出了简化版实用性村庄规划理念，推出“一张蓝图”村庄规划编制模式，制定了北流市实用性村庄规划编制流程。新颖的思路吸引各方政府、组织到北流市交流学习，北流市成为村庄规划教学示范点。2021 年10月，围绕“新时代土地制度改革与乡村振兴”主题，由广西自然资源厅主办的第二届乡土论坛在北流市召开，来自全国各地的自然资源和乡村振兴工作者、研究者及相关领域专家学者200 多人展开了深入探讨交流[3]。

1.1.2 健全管理体系，加强组织保障

1）成立北流市村庄规划工作领导小组，由市委书记、市长担任组长，成员是本级各部委办局主要负责领导。2）以“镇小组统筹+乡村规划师引领+村干部配合+村民参与+局小组指导实施”的模式开展乡村规划工作。这为北流市乡村规划编制工作的全面扎实开展提供了组织保障。

1.2 尊重民意，扩大参与

北流市组建了回乡干部队伍、乡村振兴第一书记队伍、村民理事会队伍等8 支队伍，让村民全过程参与村庄规划编制。通过“参与式”的规划模式开展规划编制工作，扩大公众参与广度和深度，加强政府部门和农村基层的沟通，规划成果能融合专业技术、村民意愿和地方实际情况，具有更强的可操作性，以公众参与为核心，实现五方联动[4]。

在每个环节都充分征求村民意见，听取村民诉求，将民众意见放在重要位置。规划完成后，在村内公示30天，并向村民征求意见，村民填写意见反馈表，并对修改后的乡村规划进行表决，2/3 以上成员或村民代表同意并签字则算通过，让村民充分参与乡村规划全过程，注重实用性。

1.3 活用政策，激发活力

北流市坚持改革创新，运用村级集体经济组织推动实施的土地综合整治项目和农村土地制度改革项目资金作为支撑，通过增强造血功能破解了资金来源不足难题，切实解决村庄规划编制资金问题[5]。

1.3.1 用好土地综合整治项目

北流市先后制定出台一系列政策文件，对土地整治项目的实施方式、经费来源、项目收益反哺等进行改革创新，通过开展土地整治项目支撑乡村振兴、支持村庄规划。1）自2019年，北流市实施土地综合整治项目，以镇为单位立项，村组织实施，由镇政府平台公司按规定价格收购（土地开垦水田每667 m2为8 万元，土地开垦旱地每667 m2为3 万元，旱改水每667 m2为6 万元）。2）2019 年5 月—2021 年5月，北流市实施零星分散集体经营性建设用地入市整治复垦项目，按规定价格（水田每667 m2为12 万元，旱地每667 m2为6 万元，其他农用地每667 m2为2.5 万元）对辖区所在村民委员（居民委员）复垦的指标进行收购，所得资金归村集体所有，并规范长效监督管理。

1.3.2 用好农村土地制度改革项目

北流市全面展开对2019 年6 月1 日前由于历史原因形成的“一户多宅”、超面积使用宅基地、未履行审批手续的农村宅基地等问题的处理，实施“一户一宅”管理，对“一户多宅”和超标准使用宅基地实施老宅退出整治复垦后，新宅给予审批确权发证。农村宅基地改革，处理了农村宅基地历史遗留问题，推行宅基地有偿退出、使用和流转，鼓励村级集体经济组织从农户收回集体土地开发新村，解决“分田到户”村无集体土地预留问题，征收宅基地有偿使用费，保障了新村前期资金来源，解决了农民住宅集中规划建设问题。

2 存在的问题

2.1 村庄规划布局分散零乱

由于地理条件的限制，目前我国农村主要以散居的形式存在，具体表现为村庄规模小，分布杂乱，以姓氏聚居为主，布局分散，随意性较大，自然村之间空间距离较大，村庄整体呈零星散居型。

2.2 村庄规划受农民私利意识所限

1）村民建房主要考虑自身使用的方便，很少考虑到与左邻右舍及前后院的关系。村民各家各户喜欢将居住用地圈起来，搭建院墙，房屋之间的间隔越来越小，合理的排水渠道、公共区域的“留白”等均被抛诸脑后，造成村庄布局不合理。2）在建设房屋的过程中，部分村民信奉风水等，房屋修建基本不考虑村庄整体布局。

2.3 基础设施配套不足

大部分村庄的污水排放系统并不完善，缺乏相应的排水排污管道，村民乱泼乱倒脏水污水现象严重，雨水、污水和牲畜的粪便大多都是随意排放，严重影响农村的生活环境。此外，大多数村庄地下管网的规划基本上都是空白。

2.4 村庄人才短缺

与经济发达的城市相比，乡村在工资收入、工作条件、医疗保障及继续教育等方面还有很大差距，严重影响规划人才在农村干事创业的愿望和激情。

2.5 村民对村庄规划的需求提升

笔者在调研过程中针对村民是否满意当前农村生活环境进行了问卷调查，通过数据统计发现，80%的村民都对当前的村容村貌不太满意，20%的人较满意。绝大部分的村民都反馈村庄的发展要有规划，以规划提升村庄的品质。

3 对策建议

2021 年8月，习近平在河北省承德市考察时指出，要通过实施乡村建设行动，深入开展农村人居环境整治，把社会主义新农村建设得更加美丽宜居[6]。为建设美丽宜居的新农村，首先就要在村庄规划上多花心思，以高质量的村庄规划引领建设布局合理、宜业宜居和美乡村。根据总结调研北流市的经验，笔者建议可主要从以下5 方面做好乡村规划。

3.1 借鉴典型模式，因地制宜规划空间布局

1）乡村规划要学会转换思维，打破地理意义上的整合置换定式，挖掘诸如传统文化、特色产业、政策倾向、道路枢纽等能成为凝聚点的主要条件，从而推进乡村空间重组与治理重构[7]。2）因地制宜走出当地的特色路，必须要根据现实条件，考虑人员分布、乡土情结、资源优势、道路交通及政策资金等诸多因素，不能照搬现成模式，建设与发展要突出特色化、多样化、互补化。

3.2 引领乡村新风，破除私利思想促进乡村规划实施

1）重视思想教育。北流市要破除私利思想，从传统文化入手，牢固树立社会主义核心价值观，树立集体观念，激发村民的大局意识和整体发展理念。2）发挥意识的渗透作用。做好乡村规划重要性的宣传，通过潜移默化的宣传引导最终达到村民遵守村庄规划的行动自觉。3）以传统文化为抓手，以乡风助力村庄规划发展。通过修订村规民约，签订责任合同等多种形式，增强村民参与村庄规划建设的荣誉感、责任感，同心构建顾“小家”也要为“大家”的思想理念，杜绝占道、堵路、“插队”乱建的违法违建行为。

3.3 回应村民期盼，建设高规格的美丽村庄

1）顺应民心。对于相关设施的建设要看村民究竟需不需要，相关服务的运营要看村民满不满意，基础设施建设不能为了建而建。2）顺应民意。大力提升村民参与乡村规划的程度，尊重村民主体地位，激发村民建设的热情，营造乡村建设农民既是受益者也是参与者的良好氛围，让农村成为农民安居乐业的美丽家园。3）顺应民力。建设要考虑当地的经济发展水平，不能劳民伤财去透支财政打造超应用水平的设施，规划建设要量力而行。唯有广泛听取村民意见，因民需而建，因民意而改，才能真正建设宜居宜业和美乡村[8]。

3.4 创新人才机制，打造规划人才发展平台

1）发掘本土人才，将那些经验丰富实践能力强的“土专家”特批进“学堂”，帮助架构完整科学的理论体系，也能将经验归纳整合为更实用的知识体系，辅助规划理论传播。2）拉近农村与高校人才的距离，鼓励其支持农村，在实践中增强其对农村的了解认识，培养一支懂农业、爱农村、爱农民的专门从事乡村规划工作的“三农”工作队伍。3）创新乡村规划人才使用思路。同城市相比，农村给予人才的待遇并不优厚，往往招不来、留不住人才。对于涉农人才，北流市应采取更为灵活的引进理念，树立人才“不为我有”但可“为我所用”的观念。

3.5 科学规划布局，激发乡村土地活力

1）在编制村庄规划前，北流市要深入开展摸底调查，基本掌握村庄土地资源利用情况，根据村庄地理位置、人口分布、经济社会发展状况、发展形势等进行合理规划设计，明确村庄未来一段时间内的产业发展方向。2）整合村庄土地资源，根据产业发展规划盘活村庄闲置土地，提升村庄土地的利用率。同时，可积极鼓励村庄进行招商引资，利用村庄闲置的建设用地设立微园区建厂房，培育电子电器、五金制造等适合发展的企业，通过产业发展增加村集体收入，借助村庄规划契机促进实现乡村振兴。