银行风险处置措施的历史演变及启示

杨小玄 张欣欣 顾强 郭晨

摘   要：银行业金融机构风险处置工作涉及面广、敏感性强、成本高，对金融体系和社会稳定都有较大影响。本文整理了国内外自1257年以来历次银行风险处置情况，分析了银行风险处置措施的历史演变。研究发现：一是政府对银行风险处置逐渐积极主动，资本注入和担保类处置措施的使用频率增加，且更多使用多样化、灵活性的组合措施；二是在经济周期的不同阶段，银行风险处置措施分别表现出“群体性”和“单一性”特征；三是市场化处置程度越高、风险处置机制越完善的市场，处置效果更优、财政负担越低；四是银行风险处置主导部门从“财政”主导逐步转向“财政”与“中央银行”各有分工的模式。建议深化金融监管体制改革，提升市场化处置程度，强化银行自救主体责任，充分发挥存款保险机制作用，完善中央银行最后贷款人制度。

关键词：银行风险处置；历史演变；中央银行；存款保险

中图分类号：F831.59   文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2023）07-0083-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.07.010

一、引言

早期银行的萌芽起源于文艺复兴时期的意大利，“银行”一词的英文“Bank”也是由意大利文“Banca”演变而来的，后来祖居在意大利北部伦巴第的犹太人为躲避战乱，迁移到英伦三岛，在市场上各坐一凳，从事兑换、保管贵重物品、汇兑等早期银行业务，被称为“坐在长板凳上的人”。倘若有人资金周转不灵、无力支付债务，债主们就会群起捣碎其长凳，兑换商的信用即宣告破碎，英文“破产”为“Bankruptcy”，即源于此。可见银行自萌芽时期，便伴随着经营风险。可追溯较早有完整记录的银行风险处置，是1257年意大利热那亚多家银行出现风险，当地政府通过召回银行债务人等多种措施进行了风险处置。

自15世纪起，近现代商业银行在欧美大量出现并迅速发展，业务种类也不断丰富。但随着经济周期波动，受外部经济环境影响较大的银行经营状况也随之变化，如南海泡沫、1825年英国金融危机、1933年大萧条等经济危机期间，大量银行经营陷入困境甚至倒闭。随着全球经济联系日益加深，金融创新快速发展，金融机构间关联性增强，金融风险较以往更加难以预测，银行危机发生的频率远超之前任何一个时期，各类处置手段也应运而生并不断发展。可以说，银行危机史也是银行风险处置措施的发展史（见图1）。

通过梳理银行风险处置措施的历史演变，总结不同处置措施的特征和处置经验，能够为我国完善银行风险处置机制提供参考。本文在借鉴Metrick和Schmelzing（2021）[1]构建的银行风险处置数据库基础上，从世界经济发展格局、金融危机期间、风险处置主导部门等分析角度，对数据库进行了整理研究。通过对史料反思总结性的研究，以更清晰的视角为相关学术研究提供方向和参考。

二、关于银行风险处置的文献综述

国内外文献中关于银行风险处置的分析研究大致从理论和实践两方面展开。

一是在银行风险处置运作方式、处置机制等方面开展的理论研究。学者们大多认同，对处于困境中的银行，采取应对措施是必要的，但由于处置方案具有复杂性，且参与方较多，面对不同的银行危机，很难找到“最佳政策”（Dewatripont和Freixas，2012）[2]。虽然如此，有效的银行风险处置措施仍应把握一些原则，如及时识别和发现高风险金融机构、采取与风险等级相适应的处置手段和运用存款保护机制等（王兆星，2015；中国银行业监督管理委员会天津监管局课题组，2018）[3，4]。还有一些学者从理论角度分析了处置机制的建设路径，如陈彦睿（2012）[5]通过分析中小银行风险处置实践中存在的问题，探讨了中小银行风险处置方式及其适用性，指出了健全中小银行风险处置法律体系、建立存款保險制度等银行风险处置运作保障机制的重要作用；戴季宁（2017）[6]通过分析有效的金融风险处置机制基本要素，认为存款保险在维护公众信心方面明显优于其他行业救助基金和监管工具。

二是分析银行风险处置的国内外案例和实践经验，从中发掘风险处置过程中存在的问题，提出政策启示等。黄晓龙和王聪（2021）[7]通过分析欧美国家银行风险化解案例中的措施路径选择及其效果，指出美国依靠其成熟的存款保险制度，以市场化的方式及时有效地化解风险，维护了金融稳定。陈羲（2020）[8]分析了存款保险处置机制的国际经验，并对国际存款保险基金处置方法在我国法律的适用性进行了分析，认为我国应加快建设完善市场化、法治化的金融风险处置体系。Hoggarth等（2004）[9]对比了个别银行风险事件和系统性风险事件的处置措施，指出在系统性危机中，处置政策的选择更加有限，个别银行的处置尚有可能通过私人机构解决，但系统性危机几乎都有政府协助和中央银行参与，且通常以削减预算为代价。还有一些学者通过对风险处置案例进行实证分析，研究不同处置手段的特征。赵胜民和陈蒨（2019）[10]通过DID方法，对建立存款保险制度的国家进行实证分析，发现存款保险制度显著降低了银行的信用风险和破产风险。杨军华（2011）[11]提出了一个在信息不对称条件下分析政府处置有问题银行的各种政策选择的模型，在考察事后财政成本的基础上，提出股权注资比收购不良资产更有效。

总体来看，已有文献对不同风险处置措施的对比不够充分，对案例的研究时间跨度也较短。本文试图从以下两方面弥补上述缺陷：一是统计了国内外自1257年以来历次银行风险处置情况，时间跨度长、案例更加丰富，覆盖各类处置措施；二是从多视角分析银行风险处置措施的演变及特征，包括不同经济周期、单一风险与系统性风险、不同市场化水平等。在此基础上，为未来我国银行风险处置提供政策启示。

三、银行风险处置主要措施的历史渊源及实例

（一）流动性援助类措施

银行发展之初主要发挥借贷功能，但“资金拆借”的内生脆弱性可能导致银行出现流动性紧缺危机，政府通过借款或提前偿债等方式为问题银行提供资金，来化解银行流动性危机。可追溯较早有完整记录的流动性援助是1360年巴塞罗那一家银行违约，政府通过提供流动性援助进行风险处置。随着中央银行最后贷款人职能的发展，流动性援助类措施广泛应用于各类银行风险处置。

流动性援助具体可分为广泛流动性援助、特别流动性援助和市场流动性援助。广泛流动性援助主要是指政府通过财政或中央银行渠道向整个银行业或主要银行机构提供流动资金救助，如2015年希腊发生主权债务危机，希腊中央银行向银行体系提供紧急流动性援助。特别流动性援助主要是指政府通过财政或中央银行渠道向问题银行机构提供流动资金援助，如2007年英国发生北岩银行挤兑事件，英国中央银行向该银行提供紧急特别流动性援助。市场流动性援助主要是指在金融危机中，政府为了稳定特定金融市场而提供流动性，如2008年国际金融危机期间，美国推出了货币市场投资者融资工具计划，以及旨在增强二级市场流动性的商业票据融资工具计划。

（二）担保类措施

由于银行风险存在负外部性，政府为稳定公众信心，开始通过对问题银行存款进行担保的方式处置银行风险，可追溯较早有完整记录的担保类援助是1309年比利时布鲁日政府对部分银行存款进行担保。随着各国逐步建立存款保险体系，存款保险逐渐成为银行风险处置的重要手段。

担保类措施具体可分为全面担保、账户担保、资产担保和其他责任担保。全面担保是指政府为一家或数家金融机构资产负债中的多个部分进行担保，如1997年亚洲金融危机期间，泰国当局为42家暂停业务的金融机构的存款、或有负债及外國负债提供担保。账户担保是指，一是原来没有存款保险制度的国家，新设立存款保险制度；二是已经设立存款保险制度的国家，拓宽现有的存款保险保障范围，提高保障额度等，如2008年金融危机期间，美国暂时将存款保险偿付限额从10万美元提升至25万美元。资产担保是指政府为金融机构资产负债表中某些资产类项目提供担保，如2019年德国政府为德国北方银行提供了超过8亿欧元的资产担保。其他责任担保是指政府为金融机构的现有银行负债、未来或有负债提供担保，如2008年美国存款保险公司建立了临时担保计划，为无息交易存款和特定优先无担保银行债券提供担保。

（三）政府注资类措施

随着金融市场快速发展，银行间关联性不断增强，银行体系一旦出现大规模清偿能力不足，整个金融系统可能陷入严重的“流动性陷阱”，单纯依靠流动性援助或担保难以有效处置风险，而政府通过政府资本注入形式，获得银行全部或部分所有权，以保证银行存贷款服务延续，从而防止信用崩溃。可追溯较早有完整记录的政府注资类措施是1662年那不勒斯出现银行大面积违约，政府通过对部分银行注资实现国有化、债务延期等措施进行银行风险处置。相对于其他风险处置措施，资本注入有着快速处置、可迅速提升公众信心等优势，随着银行体系在社会的重要性不断增加，资本注入的应用频率不断上升。

政府注资类措施具体可分为广泛资本注入和特别资本注入。广泛资本注入是指政府入股投资多个银行机构，进而获得多个机构的所有权，如2008年12月，法国公共投资基金向多个银行注资共计210亿欧元。特别资本注入是指政府通过注资，直接获得单一机构的所有权或部分股权，如2005年中国以美元储备形式向工商银行注资150亿美元。

（四）资产管理类措施

银行经营过程中可能形成大量不良资产，进而引发风险，政府可以通过在风险爆发前将问题银行不良资产剥离，有效缓释银行经营风险。可追溯较早有完整记录的资产管理类措施是1890年英国通过成立银行财团剥离银行不良贷款。目前资产管理类措施是指政府将数家或一家金融机构的不良资产，部分或全部转移至专业的资产管理机构进行处置，如1999年至2000年，中国设立了四家资产管理公司，为部分商业银行处置了约1700亿美元的不良资产。

（五）重组类措施

银行属于市场经济体系中的企业，当经营出现困难时，被兼并重组、破产清算等都是正常的市场出清行为。由于银行经营的特殊性，对其进行清算重组可能对经济、社会的稳定运行造成较大负面影响，因此，处置过程中应注重其服务延续性，尽量降低对金融市场和经济社会的冲击。可追溯较早有完整记录的重组清算类措施是1259年意大利三家银行经营困难，政府命令将其清算。

重组类措施具体可分为重组清算和内部纾困。重组清算既包括风险处置中救助阶段实施的银行重组这一狭义范围，也包括清算、收购与承接等处置措施，如2008年10月，冰岛Kaupthing、Landbanki和Glitnir三大银行因受到金融危机影响而陷入经营困境，政府通过接管形式对三家银行进行重组。内部纾困是指问题银行的债权人通过减记部分债务，转换或交换为该银行或新过桥银行的股权或其他工具，如2013年，塞浦路斯两家大型银行面临危机，经过多轮谈判，欧盟、欧洲中央银行、IMF达成对10万欧元以下存款进行保护、10万欧元以上存款40%减记的协议，并视情况转为两家银行股权。

（六）修订规则与行政关闭

修订规则与行政关闭是指政府通过修改监管规则或强制要求等行政手段进行风险处置。如1933年，美国通过的《格拉斯—斯蒂格尔法案》，确立了银行的分业经营的监管框架；再如历史上各国多次采取的银行休业，通过暂停部分或整个银行业营业来应对挤兑等。

（七）其他措施

除上述措施外，政府还可采取窗口指导、道义劝告等其他一些处置措施，如1933年罗斯福为实施新政，通过“炉边谈话”来稳定公众恐慌情绪，提振金融市场信心。

四、历史视角下的银行风险处置演变

（一）世界经济格局变化时期银行风险处置模式的演变

世界经济格局变化时期通常是各主要国家银行风险暴露和处置的高峰期，从处置案例可以看出，各历史阶段银行危机处置措施有着不同的特征：13—18世纪，银行业发展初期，商业银行功能主要以信贷为主，银行风险处置以政府牵头的流动性援助、行政干预处置措施为主。19世纪和20世纪初，全球贸易空前繁荣，金融服务需求激增，银行机构数量和业务迅速扩张，银行风险处置虽仍以流动性援助、行政干预为主，但重组和担保类措施逐渐增多。而自20世纪中叶开始，资本注入类、重组类、担保类、资产管理类等风险处置措施使用频率不断增加，处置方式也更加灵活，组合措施比重明显上升。21世纪初期至今，银行经营向多元化、国际化方向发展，银行风险处置工具箱也不断丰富，市场化处置占比迅速增加。

统计数据印证了上述特征演变。一是资本注入和担保类处置措施显著增加，行政干预和流动性援助措施采用比例逐渐降低。1971年以前，流动性援助和行政干预为主要风险处置措施，所有处置措施中约有1/3属于流动性援助类，约有1/4属于行政干预类。1971年之后，流动性援助和行政干预两项措施采用占比开始降低，两项措施合计占所有处置措施的30%左右，同时随着存款保险制度在各国逐步建立，担保类措施也在快速增加（见图2）。二是组合式处置措施占比不断增加。“流动性援助+资本注入”和“流动性援助+资本注入+担保”等以“经营中救助”形式开展的风险处置越来越频繁（见图3）。这些组合式措施在银行风险暴露早期时使用，有效降低了处置成本，并最大程度地抑制了风险的升级与扩散。

（二）金融危机期间银行风险处置模式的演变

金融危机时期，包括银行业在内的金融体系受到严重冲击，处置手段是否及时、恰当，对危机持续时间和经济复苏有非常大的影响，从处置案例可以看出，危机期间各国政府对银行风险处置的措施逐漸多样化。

一是各国对风险的处置更加积极主动，处置次数不断增加。1873年世界经济危机间，有36个国家开展了银行风险处置，各国约采取了16项不同的处置措施，进行了约134次风险处置；1929年世界经济危机间，有42个国家进行了银行风险处置，各国约实施了17项不同的处置措施，进行了约170余次的风险处置；2008年金融危机间，有61个国家进行银行风险处置，各国约实施了19项不同的处置措施，风险处置次数达260余次。二是风险处置措施更加多样化。1873年世界经济危机期间，各国采取较多的处置措施主要是广泛流动性援助、特别流动性援助和行政干预类的措施；1929年世界经济危机期间，各国开始采取注资和担保类等“经营中救助”的手段；2008年国际金融危机期间，采取频率较高的银行风险处置方式增加到8种，还通过采用向健康的金融机构提供贷款、担保等措施，来促成其购买倒闭机构资产与负债，有效抑制了更大范围的金融恐慌（见表1）。

（三）不同经济周期下银行风险处置措施的特征

在经济周期的不同阶段，银行风险处置措施分别表现出“群体性”和“单一性”特征。在经济稳定运行时期，单一或部分银行由于经营不善导致银行风险时，政府更多根据银行规模、风险外溢程度等因素，对不同风险影响程度的银行实施对应的风险处置措施，银行风险处置措施呈现“单一性”特征。而金融危机期间，可能出现大规模银行风险，各国在此背景下的银行风险处置不仅有风险处置的目的，还有稳定经济、保持社会稳定的目的。因此，金融危机期间的银行风险处置措施呈现以提振信心、维护稳定为目标的“群体性”特征。

（四）不同历史时期银行风险处置主导部门的演变

银行风险处置主导部门从“财政”主导逐步转向“财政”与“中央银行”各有分工的风险处置模式。19世纪之前，银行风险处置以政府牵头的流动性援助、行政干预处置措施为主，主要由“财政”部门主导，国家或者全体纳税人承担处置成本。而到19世纪，随着银行机构数量快速增加和金融监管体系的逐步建立，中央银行“最后贷款人”职能的出现使其在银行风险处置过程中扮演的角色越来越重要。这一时期提出的白芝浩原则（Bagehot's rule）指出，中央银行应充当一国金融系统的最后贷款人角色，且需要收取显著高于平时的利息，以区分真正的资金需要者。这一原则对中央银行和商业银行体系的运行产生了深刻的影响。自20世纪中叶开始，随着存款保险制度在各国逐步设立，以中央银行为主的金融监管体系不断发展，银行风险市场化处置手段不断丰富，重组类、担保类、资产管理计划等风险处置措施使用频率不断增加。21世纪初期至今，随着存款保险制度的完善和逐步普及，银行风险处置工具箱不断丰富，市场化处置占比迅速增加，银行风险处置进一步发展为“财政”与“中央银行”各有分工的模式（见图4）。

（五）不同市场化程度国家的银行风险处置特征

从银行风险处置的国际实践来看，市场化处置程度越高、风险处置机制越完善的市场，处置效果更优、财政负担越低。以2008年金融危机期间美欧银行风险处置为例，美国联邦存款保险公司（FDIC）运用多种市场化处置工具进行风险处置，包括收购与承接、过桥银行、经营中救助、直接偿付等，及时化解了不同规模银行的风险，同时通过行业保费形成基金应对银行风险，而不是依靠纳税人资金进行风险处置，最大限度减少了财政负担。而欧洲各国普遍通过政府救助及国有化等财政措施处置风险，存款保险处置工具多为“直接偿付”，市场化处置工具应用较少，截至2008年10月底，欧盟10个成员国提出的财政救助计划总额超过1.5万亿欧元。大规模财政救助虽然可以快速处置银行风险，但不仅损害了纳税人利益，也在一定程度上加剧了国家主权债务风险。

五、政策启示

随着金融业务的不断创新和融合、金融科技的快速发展以及世界各国金融体系联系的加强，各国之间、各个银行之间的风险传染性大幅增加，银行风险的发生可能更为突然，银行风险处置的难度可能更大，银行风险处置的成本可能更高。现有的风险处置制度设计和处置措施储备在面对新的风险和新的情况时，可能难以有效应对，因此，应加强这方面的政策研究，以有效应对和处置银行风险。从我国情况来看，有以下几个方面的建议：

一是深化金融监管体制改革，提升市场化处置程度。目前，我国银行风险处置开始打破“刚性兑付”，但市场化处置措施应用程度仍有待提升。未来我国银行风险处置要尽可能减少行政干预，将政府救助责任后移，在隔离和高效处置金融风险的同时，为市场处置手段发挥作用留出更大空间。同时要进一步丰富风险处置措施储备，明确各项处置措施的使用条件、责任界定、风险损失分担等内容，切实降低处置成本，细化处置程序，构建成熟可靠的处置与退出机制。

二是强化银行自救主体责任。随着我国金融持续深化和银行资产规模增长，财政资金救助成本越来越高，单靠政府救助来处置银行风险已越来越不现实。必须依靠银行自身资本、拨备储备来分散风险，因此，要构建明确的银行自我救助预案，强化银行危机意识和危机应对能力，充分发挥股东和债权人的自我救助作用，不断增强资本与债权的损失吸收能力。

三是充分发挥存款保险机制早期纠正和风险处置平台的作用。金融风险在“疏”而不在“堵”，要进一步加强风险监测，完善风险防范制度设计，加强监管部门间的协调合作。明确存款保险机构的处置权利、启动标准及处置流程，提高早期纠正措施的约束力，健全早期纠正制度的配套机制，做到风险“早预警、早发现、早处置”，防止银行风险积聚。

四是切实发挥中央银行职能，完善最后贷款人制度。中央银行通过在危机早期及时注入流动性，可快速提振市场信心，进而阻断金融市场的风险传染和放大效应，有效防止系统性风险的爆发。但从主要发达经济体的中央银行行使最后贷款人职能的情况看，通过最后贷款人进行救助具有两面性：一方面，最后贷款人救助能够保障金融机构持续经营；另一方面，也有可能给被救助机构带来舆论风险，此外，如果救助失败，还可能加大被救助银行倒闭的处置成本，给中央银行造成损失。因此，应对中央银行最后贷款人制度进行完善，明确使用条件、使用方式、损失承担和分担机制，同时赋予中央银行对被救助银行的监管权。

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