发展中国家主权债务治理探析

周玉渊

【关键词】发展中国家  主权债务  债务救助  缓债倡议  全球治理

发展中国家的主权债务问题是当今全球治理和国际发展合作中的突出问题。受世纪疫情、乌克兰危机以及发达经济体加息等多重因素叠加影响，2008年以来发展中国家经历的规模最大、范围最广的第四波债务高峰正在转化为新一轮债务危机。[1]大约15%的低收入国家已经陷入债务危机，45%的国家处于债务高风险状态，约25%的新兴市场国家处于高风险并面临类似违约的借贷风险敞口。[2]4个国家申请利用二十国集团（G20）《缓债倡议后续债务处理共同框架》（简称《共同框架》）重组其债务，7个国家正处于违约边缘，更多国家积极寻求国际货币基金组织（IMF）的最后财政支持或者尝试从其他途径获得新的融資支持。[3] 然而，比债务问题更严重的是，一些西方大国实行不负责任的金融政策，承担国际责任和提供全球公共产品的意愿明显下降，它们按照意识形态和冷战思维划界，加剧了国际分裂和全球治理赤字。这一问题直接影响着“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”（简称“缓债倡议”）及《共同框架》等国际债务救助方案的实施，更阻碍了公正、合理和有效的国际债务治理体系的构建。如何有效应对发展中国家的债务危机，已成为一项重要的全球治理议题。

发展中国家债务问题的国际政治根源

债务问题及其治理与国际政治密切相关。自布雷顿森林体系建立起，金融就是美西方国家谋求霸权和影响发展中国家的重要工具。一方面，美西方国家向发展中国家直接提供官方贷款，服务其战略目标；另一方面，它们通过主导国际金融秩序或国际金融市场，间接影响发展中国家的财政金融体系和经济发展。然而，随着以中国为代表的新兴市场国家的崛起，全球金融体系正发生深刻变化，对当今主权债务治理产生显著影响。

随着大国实力对比和全球金融体系的变化，发展中国家的外债来源出现明显多元化趋势。2008年以来，低利率时代推动西方资本向发展中国家扩张，国际金融市场成为部分发展中国家主要融资来源，其中私人金融机构和商业银行成为发展中国家最大的外债来源。中国等新兴市场国家对发展中国家的贷款则出现了较快增长。包括世界银行、国际货币基金组织以及地区性多边金融机构在内的多边金融机构虽然在发展中国家外债中的比重有所下降，但依然占据重要地位。资本的便利性带来了发展中国家债务的增长，而债权人多元化增加了债务救助和治理协调的难度，导致在出现债务危机时很难达成快速的应对方案。

第一，债务来源以及利益攸关方多元化导致债务救助碎片化。不同性质的债权人出于对自身利益的考量，对待债务救助的态度存在较大差异。私人债权人是发展中国家最大的债权人，债务救助若要发挥实质作用就必须依赖私人债权人的参与，但私人债权人基于投资回报考虑往往不参与集体债务救助，而是按照市场方式进行债务处置。多边金融机构主导着集体债务治理，但其出于维护信用评级等考虑往往也选择不参与债务救助。双边官方债权人出于国内政治、经济和金融的考虑，在是否以及如何参与债务救助上持谨慎态度，而且政府部门与金融机构之间的考虑也存在差异。同时，国际组织和债务非政府组织往往基于发展考虑极力要求提供债务减免。

第二，不同债务救助方案间产生双边与多边协调难题。多边或集体债务救助多采取自上而下的范式，即通过构建一套债务治理的原则、规范和计划来推动参与者接受和执行，而双边债务救助具有自下而上的特点，即债权人和债务人先在双边层面达成共识，之后才可能开展债务救助。集体债务救助和双边债务救助的参与方对彼此的期待也存在差异，多边金融机构主导的主权债务救助过程，往往通过推动集体共识的方式，要求双边官方债权人有效执行；而双边债权人则希望多边机构更好发挥财政和流动性支持的作用。然而，由于债务国国情不同，自上而下推动的集体债务救助范式在不同国家的实践中也存在明显差异。例如，为获得IMF财政支持，赞比亚利用《共同框架》首先选择与双边官方债权人达成债务重组协议，而加纳为获得IMF的财政支持则首先寻求与私人金融机构进行债务重组。[4]

第三，多元债务治理方式存在融合难题。由西方国家控制的巴黎俱乐部主导了以往对发展中国家的债务救助，并确立了主权债务处置的主要原则。然而，近年来，由于西方国家官方贷款比重减少，其在主权债务处置中的相关性也随之降低，相比之下，中国等新兴经济体正成为发展中国家重要的双边官方贷款来源。在主权债务处置实践中，中国也阐释了自己的原则和主张，包括更重视可持续发展、不倾向于提供直接债务减记、建立有中国特色的主权债务处置机制如“上海俱乐部”等。[5] 与此同时，债务国也希望提升自己的话语权，开始探索债务治理的“第三条道路”，包括成立对应于债权人集团的借款国集团，提升债务国的集体协调能力。此外，私人债权人基于合同方案或集体行动条款也形成了较为成熟的债务处置方式。由此，多元的债务治理范式之间的互动博弈加剧了国际债务治理的碎片化。

2023年3月7日，美国联邦储备委员会主席鲍威尔在华盛顿的美国国会出席听证会表示，美联储或会以更快速度将联邦基金利率提升至较预期更高的水平。

2023年4月13日，国际货币基金组织（IMF）总裁格奥尔基耶娃在IMF春季会议记者会上表示，世界经济虽仍具韧性，但面临增长乏力和通胀高企的困境。

地缘政治博弈和大国竞争使本应属于发展议题的债务问题政治化。前些年，美国、印度等国极力渲染“债务陷阱论”，利用债务问题诋毁中国与发展中国家的合作，当下则利用发展中国家的债务危机发起“责备中国”（Blame China）行动，对中国进行无理指责和抹黑，夸大“隐形债务”、透明度等问题，罔顾债务重组谈判本就耗时费力的客观事实，把债务救助进展不力的责任归咎于中国。债务问题已成为美印等国加强与中国地缘竞争的重要工具：一方面通过渲染债务威胁和中国责任，试图破坏相关国家与中国的合作，削弱中国在发展中国家的影响力；另一方面则以炒作债务问题为掩护，扩大对外贷款和融资，提升自身在发展中国家的影响力和竞争力。近年来，美国通过美非领导人峰会、美国—东盟领导人峰会等场合明显加大对发展中国家的融资力度。

债务问题政治化的影响

在地缘政治和大国博弈加剧的背景下，债务问题政治化正对国际债务治理带来非常消极的影响，建构了对发展中国家债务问题的错误认知，阻碍了国际债务治理合作的机制和规范建设，加剧了债务救助中的集体行动困境。

第一，建构对发展中国家债务问题的错误认知。债务问题是国家发展进程中的正常现象，一国的债务问题往往有着深刻的国内和国际根源。债务问题政治化的做法建构了对发展中国家债务问题的错误认知，导致发展中国家债务问题的根源不能被正确认识。阴谋论和反智主义论调在民众、媒体、政客甚至决策者之间的传播加剧了对中国认识的固化和负面化，导致国家决策的偏差和非理性。[6] 这严重影响着国际社会对中国的认知甚至阻碍了应有的合作。例如，尽管专业研究已经证明不存在“债务陷阱论”，但美西方政客根本不愿客观解读中国的政策，更不承认中国的贡献和作用。同样，美国一直认为中国并没有很好地执行“缓债倡议”，但最新研究发现中国在对发展中国家债务处置上发挥了非常重要的作用。“缓债倡议”期间，中国在符合条件国家的偿债总额占比为30%，却贡献了总缓债额的63%。[7] 因此，动辄就将债务重组延误归咎于中国是错误的和蓄意的，这往往忽略更重要的事实：债权人的利益竞争才是阻碍债权人协调的根本原因。另外，债务问题的政治化往往导致发展中国家其他更主要的诉求被忽视，如投资、贸易、新融资等发展合作议题。[8]

第二，制造主权债务救助困境。债务问题政治化导致中国与传统债权人之间的差异被夸大，加剧了中美信任赤字，从而影响主权债务救助共识和方案的形成。中国与传统债务处置机制在透明度、债务处置原则以及方式上的差异被明显夸大。美国指责中国不同于西方国家的“非常规做法”，包括加入过多保密条件、不透明、规避巴黎俱乐部条款、不愿意提供债务减免等。而在中国看来，美国有意回避私人债权人问题才是导致发展中国家债务违约的关键。

债务问题政治化不利于债务问题上的国际合作。一边横加指责，一边又寄希望于中国按照美国要求的方式承担不公平的责任，这显然是不现实的。而发展中国家对美国等的“责备中国”行动和向中国施压的做法有着清醒认识：“‘责备中国行动的真正目的是将中国纳入由西方主导的共同阵线，在提供减免债务中对负债国施加严格条件。中国正确指出了这种方法的缺陷，因为它没有解决发展中国家债务问题的结构性根源。”[9]

第三，影响债务救助效果。美国等一些国家极尽夸大中国责任、规避本国责任、制造国际分裂之能事，并没有把重点放在真正应对和解决发展中国家债务问题上，这导致国际债务救助的效果非常有限。其原因主要有三点：首先，私人金融机构和多边金融机构等主要债权人不参与缓债，而主要由双边官方债权人提供缓债支持，进行债务处置，且有限缓债也只是针对低收入国家，覆盖范围较小。因此，其效果自然非常有限。其次，相对于有限的债务救助以及艰难的债务谈判过程，美国等发达经济体的金融政策往往轻易破坏了已有的债务救助效果，给发展中国家带来沉重偿债负担。例如，美元加息是压垮斯里兰卡的最后一根稻草；货币贬值导致加纳外债负担增加了60亿美元，最终迫使其宣告停止偿还大部分外债。再次，全球治理赤字和大国协调缺失凸显了债务救助的有限性。新冠疫情、乌克兰危机、世界经济衰退等对发展中国家带来严重冲击，债务救助所能释放的利好很容易被其他挑战所吞噬，比如粮食、燃油价格高涨引发的高通胀等。这需要从系统和全局的角度来理解发展中国家的债务危机和发展挑战，亟需大国在全球发展、安全与金融稳定上协调合作。

应对主权债务危机的大国责任

发展中国家正面临20世纪80年代以来最严重的债务危机。地缘政治和大国竞争加剧了全球治理赤字，严重影响着发展中国家债务危机的国际应对。与此同时，债务危机也是契机，其凸显了全球政治、经济和金融稳定以及大国协调合作的重要性。以发展中国家的债务问题为契机推动国际合作，通过大国协调来推动构建更加合理的国际债务治理框架，是应对和解决发展中国家债务危机的重要前提。

一、加强大国在国际债务治理中协调合作

当前，美国等一些国家以意识形态划线，大搞排他性集团政治和阵营对抗，其冷战思维和做法是导致国际分裂和大国关系紧张的根源，“债务陷阱论”“资源掠夺论”等阴谋论和反智主义论调严重影响国家决策以及在债务问题上的国际合作。应对发展中国家的债务和发展挑战迫切需要大国重建信任、承担责任，并在G20等多边机构中加强沟通和政策协调。

第一，信任是国际合作的基础，目前的首要任务是，大国之间要重建相互信任，共同培育“发展中国家不是大国博弈竞技场而是国际合作大舞台”的共识，在全球治理上担负起道义责任。为增进发展领域的国际合作，中国提出并落实全球发展倡议，推动高质量共建“一带一路”。美国应抛弃冷战思维，以客观理性态度看待中国在国际发展合作中发挥的积极作用，停止要求发展中国家“选边站”的错误做法，聚焦破解发展中国家的债务危机和发展挑战，推动国际发展合作去政治化。

美元加息是压垮斯里兰卡的最后一根稻草。图为2022年4月12日，民眾在斯里兰卡科伦坡举行抗议。

第二，承担国际责任，在制定政策时充分考虑对发展中国家的外溢影响。发达经济体应吸取大幅加息对发展中国家债务问题造成严重影响的教训，加快落实对发展中国家的融资承诺，包括特别提款权和新融资支持。美国掌握国际债务货币的发行权和相关债务交易的监管与司法管辖权，是国际流动性和发展中国家债务的“总开关”和“信号灯”，应更多从债务危机预防的角度制定和调整宏观经济政策与法律法规，确保国际金融体系的稳定，同时确保相应的流动性扩张同样能惠及欠发达国家。

第三，践行真正的多边主义，促进G20等多边机制在应对发展中国家债务危机上发挥更大作用。作为全球经济治理的首要平台，G20曾在应对2008年全球金融危机时发挥重要作用。大国需要借鉴G20解决全球性危机时的成功经验，在国际多边机制中加强协调合作，为有效应对发展中国家债务危机提供切实方案。

二、推动构建公正、合理、有效的国际债务治理体系

发展中国家债务问题复杂化、债务治理碎片化以及债务问题政治化使国际债务治理体系面临巨大的转型压力。从20世纪的“重債穷国倡议”到当下的“缓债倡议”，对于如何开展国际债务救助一直存在很大争论。国际社会在债务救助上虽然有较大共识，但也存在反对的声音，因为“如果债务重组容易，更多的重组行为就会发生”。[10]债务救助被认为在改善债务可持续性、为债务国提供喘息空间上发挥了积极作用，但在促进经济发展上的作用非常有限，甚至会产生负面影响。债务救助还引发了关于道德风险的争论，债权人以及大国面临着“不救助”或“迟到救助”的道德风险，也面临着“救助失灵”的道德风险。[11]由此，国际债务治理事实上是一项非常复杂、艰难的议程，并不能简单地以救助与否或道德标准来衡量。面对发展中国家的债务危机以及要求提供债务救助的呼声，在提供及时、有力的紧急债务救助的同时，更应反思和回应“为什么债务救助不能预防新的债务危机”的结构性难题，[12] 进而从预防危机的角度，为改善发展中国家债务和发展难题提供系统性方案。

2022年7月15日，二十国集团（G20）财长和央行行长会议在印尼巴厘岛开幕。

第一，坚持与时俱进，优化主权债务救助机制、程序和规则。当前主权债务救助主要程序与规则有二：一是先重组，再紧急救助。IMF向债务困难国家提供紧急财政支持的前提是申请国必须先与债权人完成债务重组，但现实是债务重组往往耗时费力，这意味着债务困难国家往往难以在短时间内获得紧急财政支持。二是先双边，后私人，即主要由双边官方债权人首先提供救助，然后鼓励私人债权人以可比性原则（comparability of treatment）参与。但私人债权人参与意愿很低，更倾向于按照市场原则与债务国进行谈判，因此很难解决债务救助公平负担的问题。这两大原则是影响主权债务救助进展的主要问题，应当根据形势变化和特定情况，通过多边、双边以及私人债权人之间的密切沟通，提供灵活务实的债务救助安排。

第二，加强学习互鉴，实现传统债权人与新兴债权人之间的优势互补。债务问题的复杂化决定了债务治理的多元化，意味着很难有一个统一的标准和方式。以巴黎俱乐部为代表的发达国家和以欧美为主体的私人金融机构在主权债务处置上积累了大量的实践经验，形成了相应的规则、标准和方式，这也是当前国际债务治理的重要基础。中国等新兴经济体也开展了大量的双边债务救助和债务重组的实践，在一些国家取得了明显成效。为此，传统债权人和新兴债权人应加强债务处置的原则、方式以及最佳实践上的交流互鉴，通过优势互补，发挥主权债务治理的最大效果。

第三，突出标本兼治，致力于推动债务可持续性与发展可持续性的平衡。债务问题归根结底是发展问题，解决债务问题根本上取决于国家发展，国际债务治理的重点应该放在发展中国家的经济恢复和发展能力提升上。这有赖于提升国际发展合作的综合性、协调性和有效性，发挥贸易、投资、援助、融资等综合性发展合作的作用。发达国家和新兴市场国家应当加强协调合作，在促进全球经济治理、维护国际金融框架上发挥重要引领作用。

结语

债务问题是发展中国家面临的重要发展挑战，应对发展中国家的债务危机是全球治理和国际发展合作的重要议题。债务问题本质上是发展问题，债务处置和危机应对理应是技术性和功能性的议题。当前，国际政治对发展中国家的债务危机以及债务处置产生广泛影响。债务根源的复杂化、债务治理的碎片化以及债务问题的政治化是国际债务治理的核心特征。发展中国家发展挑战的加剧凸显了全球治理赤字，国际债务救助的缓慢进展和低效很大程度上来源于国际政治博弈导致的大国协调缺失。构建公正、合理、有效的国际债务治理体系是预防和应对债务危机的根本出路。国际社会在应对发展中国家债务问题上作出了重要的集体努力，包括G20的“缓债倡议”及《共同框架》、多边机构的紧急支持和发展投入以及双边层面发展支持等。国际债务治理困境更大程度上来自于地缘政治竞争和大国博弈。因此，国际债务治理的改善根本上取决于大国间重建信任、承担责任和加强合作。面对发展中国家的债务问题，美西方国家应纠正将发展议题政治化的做法，进一步加强沟通合作，以真正帮助发展中国家为目标，推动构建更加有效的国际债务治理体系。

[1] M. Ayhan Kose， Peter Nagle， Franziska Ohnsorge and Naotaka Sugawara， Global Waves of Debt： Causes and Consequences， Washington DC： World Bank， 2020， pp.113-120.

[2] Kristalina Georgieva， “Confronting Fragmentation Where It Matters Most： Trade， Debt and Climate Action，” January 16， 2023， https：//www.imf.org/en/Blogs/Articles/2023/01/16/Confronting-fragmentation-where-it-matters-most-trade-debt-and-climate-action.

[3] Marc Jones， Rachel Savage， Karin Strohecker and Libby George， “Factbox： The Developing Countries Facing a Debt Crisis，” April 5， 2023， https：//www.reuters.com/markets/developing-countries-facing-debt-crisis-2023-04-05/.

[4] Jorgelina Do Rosario and Marc Jones， “Ghana， Bondholders Advisers Kick off Debt Talks under Non-Disclosure Agreements - Sources，” March 28， 2023， https：//www.reuters.com/world/africa/ghana-bondholders-advisers-kick-off-debt-talks-under-non-disclosure-agreements-2023-03-28/.

[5] 周诚君、洪灿辉、汪浩：《构建主权债务重组的“上海模式”》，载《管理世界》2021年第6期，第95页。

[6] Deborah Brautigam， “The Developing Worlds Coming Debt Crisis： America and China Need to Cooperate on Relief，” February 20， 2023， https：//www.foreignaffairs.com/china/developing-worlds-coming-debt-crisis.

[7] Deborah Brautigam and Yufan Huang， “Integrating China into Multilateral Debt Relief： Progress and Problems in the G20 DSSI，” CARI Briefing Paper， No.9， April， 2023， p.2.

[8] UN， “Developing Countries Face ‘Impossible Trade-off on Debt： UNCTAD Dhief，” December 6， 2022， https：//news.un.org/en/story/2022/12/1131432.

[9] Walden Bello， “Urgent： A Bold， Just， And Effective Program to Address the Developing Country Debt Crisis，” April 4， 2023， https：//fpif.org/urgent-a-bold-just-and-effective-program-to-address-the-developing-country-debt-crisis/.

[10] 钟伟、郑英、张明著：《国家破产：主权债务重组机制研究》，上海：上海财经大学出版社，2013年版，第81页。

[11] Policy and Operations Evaluation Department， Results of International Debt Relief 1990-1999， Hague： Ministry of Foreign Affairs， May， 2003， pp.128-130.

[12] 聯合国开发署以及大量研究都指出以往的债务重组倡议并没有重视对新债务危机的预防。Lars Jensen， “Avoiding ‘Too Little Too Late on International Debt Relief，” Development Futures Series Working Papers， UNDP， October， 2022， p.11.