高职院校混合所有制改革的目标导向、现实困境与路径优化

刘晓军　孙睿

［摘要］高职院校混合所有制改革是激发高职院校办学活力、促进社会资源高效整合、实现产教深度融合的重要探索。针对现阶段高职院校混合所有制改革实践过程中依然面临的政策法规不完善、治理模式不成熟、产权界定不清晰等困境，应以完善制度建设为切入点，不断夯实多元主体合作基础；以健全治理体系为关键点，不断激发多元主体办学活力；以加强产权保护为核心点，不断实现多元主体利益共享；以深化产教融合为发力点，不断抓实多元主体联合育人；以推动混改试点为突破点，不断探索多元主体协同机制。

［关键词］高职院校；混合所有制；协同治理；路径优化

［作者简介］刘晓军（1979- ），男，安徽枞阳人，无锡商业职业技术学院，副研究员，硕士。（江苏  无锡  214153）孙睿（1996- ），女，安徽阜阳人，苏州工业园区管委会，硕士。（江苏  苏州  215000）

［基金项目］本文系江苏省教育科学“十四五”规划2021年度职教重点课题“基于产教融合视角的混合所有制高职院校协同治理研究”（项目编号：B/2021/03/11）和2021年江苏省高等教育教改研究重点课题“技术赋能的高职线上线下教学资源质量影响因素与提升策略研究”（项目编号：2021JSJG193）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G717    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）16-0055-06

高職院校混合所有制改革是地方高职院校以“社会资本引入”为纽带，实施深化产教融合、校企合作的有效路径。高职院校混合所有制改革提出以来，全国各地高职院校积极响应，涌现出一批成功案例，取得了阶段性成效。但总体而言，现阶段我国高职院校混合所有制改革仍然处于探索阶段，尚未形成较为成熟的发展模式，存在理论和实践中的一系列难题。系统阐述高职院校混合所有制改革的目标导向，深入分析高职院校混合所有制改革的现实困境，积极探索高职院校混合所有制改革的基本规律，合理提出高职院校混合所有制改革的优化路径，成为推动我国高职院校混合所有制办学创新实践、促进高职教育高质量发展的当务之急。

一、高职院校混合所有制改革的目标导向

（一）协同治理主体：跨界合作、多元共治

传统模式下高职院校治理表现为自上而下的单一主体，属地政府、合作企业等实际参与院校治理程度不高，导致产教融合“合而不深”、校企合作“校热企冷”，迫切需要实现从管理体制下的单一主体向治理体制下的多元主体转变。混合所有制高职院校是一个典型的利益相关者组织，该组织的存续与能否满足利益相关者的实际需求有着密切关联。因此，推动高职院校混合所有制改革必须尊重各方平等的主体地位，赋予各方平等参与院校治理的权利，各方根据自身特点匹配权责，通过相互之间的有效沟通和监督制约，保障各自利益诉求。

（二）协同治理目标：尊重差异、寻求共识

混合所有制高职院校协同治理中各方目标不一致，势必会影响整体治理效率，甚至会动摇合作基础。如果说多元主体是混合所有制高职院校协同治理的前提，那么目标趋同则是混合所有制高职院校协同治理的根基。虽然各方利益诉求存在差异，但混合所有制高职院校协同治理就是要依靠校企的充分协商和政府的居中协调，在尊重彼此利益诉求的同时，寻找各方达成目标的共同点和共通点，以便达成共识，并在此基础上构建起各方都能接受的治理结构和治理规则，从而有效调动各方资源、形成统一行动、保障互惠互利，进而实现协同治理的初衷。

（三）协同治理结构：增强互动、权力制衡

混合所有制高职院校不是简单地叠加各种所有制成分，而是一个兼具教育和企业属性的有机混合体，通过建立相互监督制约的机制，实现各方收益最大化的新型教育类型。因此，在混合所有制高职院校协同治理中，各方为了确保收益最大化就必须保持积极的互动。这种协同治理的互动性既体现在为了做出高质量公共决策而协调各方利益、化解意见分歧，也体现在为了高标准实施决策方案而加强相互协作、推进资源共享等方面。通过各方互动，并最终形成“决策—执行—监督”三位一体的协同治理结构，可以切实有效地提升混合所有制高职院校协同治理的民主性、科学性、稳定性，通过各方权力制衡，实现混合所有制高职院校协同治理过程中多元主体的有序合作。

（四）协同治理过程：动态调整、形成长效

混合所有制高职院校协同治理是“政府依法主导、学校主动办学和社会广泛参与的多元主体治理的新型治理结构体系” ①，这种治理结构体系强调的是各方基于共同目标而协商建立起一套有助于实现稳定的、长期的合作机制，以确保持续的治理效果。一旦建立起协同治理长效机制，各方便要遵循治理规则开展持续的治理活动，但这种持续的治理过程并非一成不变，需随着外部环境和内部发展的变化，动态调整治理内容，及各方在协同治理过程中的角色地位和所发挥作用的大小，这就意味着还需要建立一套保持协同治理过程动态调整的长效机制。

（五）协同治理内容：问题导向、合理选择

混合所有制高职院校协同治理的内容涵盖了事关办学治校的各个方面，其中有些内容需要汇聚各方优势，以期形成合力，但也有一些内容并不适合各方共同参与治理，否则极有可能导致权力越界、责任不明，无法实现“1+1>2”的协同效应。从根本上讲，协同治理是为了解决仅凭单一主体无法解决的问题，因此在协同治理的内容选择上要有针对性。例如，在服务地方经济社会发展方面，社会资本的加入可以激发混合所有制高职院校的发展活力，促进其实现从要素（资金、项目）驱动到创新驱动（自我发展、主动服务）的转变，为服务和支撑地方战略性新兴产业提供更好的人才保障。

二、高职院校混合所有制改革的现实困境

（一）政策法规不完善导致“不易混合”

1.相关政策文件尚不健全。我国相继颁布实施了多项涉及推进混合所有制办学的政策，如《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确指出要支持与规范社会力量参与混合所有制办学改革。但目前出台的各项政策文件大多为纲领性文件，对混合所有制办学改革后续阶段具体的执行措施和配套的保障措施等缺乏明确的要求，特别是对多种所有制资本联合办学的产权事宜缺乏详细的规划，在一定程度上制约了相关主体参与高职院校混合所有制改革的积极性。

2.相关法律法规未成体系。现有颁布实施的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“民促法”）和《中华人民共和国民法通则》等法律法规没有对高职院校混合所有制改革多元主体的资源配置、人员身份、激励措施、退出补偿等做出具体规定，甚至有些条款自相矛盾。例如，民促法确定了民办教育的公益性，但是同时又指出对出资人投入民办学校的资产给予适当的补偿，且对于“适当的补偿”没有给予详细的说明，明显存在前后不一致的情况。这种情况的出现，说明关于推进混合所有制办学的相关政策法规还未能形成完整的体系，不利于社会资本参与高职院校办学后的收益分配。

（二）治理模式不成熟导致“不便混合”

1.混合所有制高职院校的法人属性没有明确。我国公办高职院校法人属性为事业单位法人，民办高职院校法人属性则为非企业法人，两者在政策性优惠与扶持上的待遇有着较大差异。混合所有制改革后，办学的出资来源发生变化，法人属性也随之发生变化，但目前相关法律尚未界定这一问题，导致混合所有制改革后的高职院校法律地位和法人属性不明晰，影响了高职院校推进混合所有制改革的动力与决心。

2.传统管理模式的影响仍然较大。近年来，政府职能不断转變，高职院校在一定范围内享有的办学自主权越来越充分，但高职院校在与行业企业协同合作时受传统行政管理体制的影响仍然较大。从高职院校混合所有制办学改革实践来看，其参照企业管理模式所建立起来的组织结构仍带有比较明显的“行政化”色彩，与企业实际运行的组织结构存在较大差距，难以建立现代化的内部协同治理模式。

3.协同治理结构的兼容性较弱。高职院校强调社会效益，实行的是党委领导下的校长负责制；企业注重经济效益，实行的是董事会领导下的总经理负责制，双方在目标取向上差异明显，兼容性利益较弱。目前，相关政策法规对协同治理过程中各方应承担的责任、所享受的权利和能获得的利益均未明确予以细化解释，导致双方对接渠道不畅通，影响协同治理成效。

（三）产权界定不清晰导致“不好混合”

1.混合所有制高职院校的产权界定比较模糊。产权界定是高职院校混合所有制改革的一项核心要素，明确清晰的产权归属是各方平稳有序推进协同治理、避免经济纠纷的重要基础。由于相关法律法规的不完善，目前在高职院校混合所有制改革推进过程中各方经常因产权界定的不清晰而导致在权责利的划分等事务上难以达成共识。尽管各方在签订框架协议时对产权问题有所涉及，但混合所有制高职院校多重属性资本的叠加仍然会让各方在产权安排、产权权益等问题上出现争议。

2.资产评估和产权流通存在困难。高职院校混合所有制改革势必要推动教育投资体制的改革，实现产权结构的多元化，开展各类产权要素的评估。由于各方属性差异，如高职院校为公益性单位、企业为营利性单位，导致混合所有制改革涉及的资产类型、功能和产出计算等都比较复杂，不易评估。除了资本要素以外，技术、科研、管理、教学、场地等要素如何计入办学投资，也是一项复杂的工程，进一步增加了资产评估的难度。

（四）身份转变不认同导致“不想混合”

1.学校和教职员工层面。混合所有制院校介于纯公立学校和纯私立学校之间，产权主体多样，产权所有权多样，受外部环境和政策体制改革的影响较大。公立高职院校进行混合所有制改革会降低原本“公立”身份带来的可信度和影响力，在招生交流、人才引进、政策争取等方面失去竞争力。另外，与原有公立性质院校相比，混合所有制高职院校的工资待遇、人员编制、职称评定等涉及切身利益的问题也存在不确定性，原有利益分配结构有失衡的风险。

2.学生和家长层面。受传统观念影响，他们往往认为公立院校可信度更高，对高职院校中民营资本介入的认同感没有那么强烈，对在“铁饭碗”的基础上引入市场竞争机制，将学校推向市场持一定的怀疑态度，对混合所有制高职院校在未来就业市场的竞争力存在较多顾虑。

（五）收益风险不确定导致“不敢混合”

1.各方参与混改的内生动力不足。混合所有制高职院校自负盈亏，运营主要依靠学费收取和行业企业、第三方组织的资本投资，但其本质仍是属于社会公益性质的教育行业，很难实现短期快速盈利，与企业追求利润最大化的需求存在冲突。因此，民营资本在短期内不能预见良好的未来收益，往往倾向于投资其他高回报值或有益于企业生产经营的行业。此外，企业经营受国际国内政治经济形势、产业链供应等不稳定因素的影响较大，经营投资的难度增大、风险增高，其所提供的实习及就业岗位也无法固定。一旦企业经营出现问题，高职院校还需要为其提供高风险性的资产担保等。

2.各方需求和资源匹配度不高。在参与混合所有制改革的过程中，协同治理的多方主体更加注重自身利益的得失，而不是协作效率。一方面，一些更为成熟的高职院校在选择合作对象时往往更倾向于综合实力较强的行业领军企业；另一方面，一些发展迅速的行业龙头企业为了树立优良的企业社会形象，降低投资经营风险，往往也会选取条件成熟的高职院校作为投资对象。由此，导致中小企业以及资质一般的高职院校难以寻求合适的协同合作，即使达成了合作，也可能由于各方的资源和能力匹配度不高，造成某一方话语权过弱，损害协同关系的基础，甚至退出混合所有制办学。

三、高职院校混合所有制的路径优化

（一）以完善制度建设为切入点，不断夯实多元主体合作基础

1.健全混合所有制高职院校改革试点的保障制度。通过完善法律法规，明确混合所有制高职院校的法人属性，化解混合所有制高职院校“似公似民”“非公非民”的尴尬身份，从根本上解决高职院校推进混合所有制改革的后顾之忧。加大政策扶持，通过出台优惠政策，以保留与公办高职院校享有同等待遇为前提，在人事编制参照事业单位管理、学费减免补贴、“双师型”教师队伍建设、企业教师待遇保障、职称评聘及职务认定等方面给予混合所有制高职院校更多的政策支持，激发部分基础较为完善的高职院校开展混合所有制改革试点的动力。

2.构建混合所有制高职院校产权流转的保护制度。国家应当重点针对产权准入、产权交易与产权退出三个环节，在高等职业教育领域的相关法律中“参照混合所有制经济领域的产权相关法律规定，增加有关混合所有制职业学校产权界定及保护的条文”②，规范非国有资产在合理条件下的流转程序。一是鼓励社会力量参与职业教育办学，减少社会资本在混合所有制高职院校产权重组过程中进行产权交易的阻碍；二是保护社会力量参与职业教育办学的合法产权权益，构建社会资本在不影响混合所有制高职院校整体利益前提下的产权退出机制。

3.形成混合所有制高职院校协同治理的行为规范。多元主体的价值取向、道德准则、行为规范等不属于正式法律文件，但同样对混合所有制高职院校协同治理有着重大影响，是混合所有制高职院校实现善治的基本条件。因此，必须进一步推动高等职业教育领域“放管服”改革，明确各级政府、行业企业和高职院校在混合所有制办学模式中的角色定位与职责分工，重塑多元主体保持一致的价值判断、共同遵守的道德准则和执行统一的行为规范，“为社会资本入股高职院校，完善教育与产业融合的产业链、供应链体系提供制度依据”③。

（二）以健全治理体系为关键点，不断激发多元主体办学活力

1.完善治理运行机制。构建相互制衡的协同治理结构体系，在传统的党委会、职工代表大会和工会的管理体系基础上，建立股东会、董事会、监事会等内部组织，进一步规范内部系统运行秩序。股东会是协同治理的最高权力机构，事关混合所有制高职院校发展的各项重大事项都应由股东大会决策。董事会是股东会在混合所有制高职院校的常设机构，也是协同治理的具体执行机构，其成员由股东大会选举产生，负责处理日常各项事务性工作。监事会是协同治理的内部监督机构，负责行使协同治理的过程监督，形成对董事会各种权力的有效制衡。

2.健全信息披露机制。搭建多元办学主体之间、管理层与普通教职工之间、学校与社会之间的交流平台。信息披露机制既包括信息本身的整理、加工、反馈等，也包括信息传递的形式、方法、载体等。在学校内部，通过拓宽信息交流与沟通渠道，可以有效化解决策与民意之间的矛盾，充分调动多元办学主体协同治理的积极性；在学校外部，通过做好宣传和信息公开，可以客观准确地向社会公众及时介绍办学成效，建立良好声誉，回应各方利益相关者诉求，打消各方投资主体的顾虑，形成良性循环。

3.优化制约监督机制。混合所有制高职院校协同治理是一个动态变化的系统，外部环境持续发生变化的同时，内部系统也在持续做出反应，需要及时引入第三方组织，构建制约监督机制，客观评价协同治理的效能。一是对治理过程进行监督，重点审查治理程序是否合规、治理流程是否合理等问题，确保多元主体在法律法规和学校章程等规定约束下实施协同治理；二是对治理规则进行监督，重点审查治理主体权利的分配与行使情况，确保治理规则对治理结果的好坏和治理结构的动态均衡起到重要作用；三是对治理效果进行监督，及时收集相关数据和变量信息，测评外部环境的变化及内部系统的调整对于协同治理结果的影响，为建构高效协同治理模型提供参考依据。

（三）以加强产权保护为核心点，不断实现多元主体利益共享

1.健全产权管理体系。以健全法人治理结构为基础，合理划分多元主体在合作办学中的责权利。在实践中可以借鉴德国、日本等国家“法人代表人”制度的创新经验，尝试建立基于混合所有制协同治理的“多元法人代表人”制度，实行法人代表定期轮换，确保各个主体在产权管理和收益分配等方面的权限相对均衡。同时，在涉及重大事项，如重要资产的产权所有、产权处分、产权配置等问题上，通过实行“多元法人代表人”制度，也有利于调动各个主体的积极性，集思广益、分工协作，保障各项决策的民主性和科学性。

2.推进产权规范运行。一是完善社会资本准入机制。在企业参与混合所有制办学之前，按照《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中“允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”的要求，聘请专业评估机构对各类资产进行评估，防止出现资产流失，切实保障各方利益。二是完善社会资本退出机制。一旦出现企业因自身经营风险或转型调整而导致无力投入、不愿投入的情况，可以参照民办学校的退出办法，允许其他股东优先收购股权或动态调整股权比例，保障混合所有制办学的正常运行。

3.增强产权市场活力。一是政府部门应加快培育高职教育产权市场，分级建立高职教育产权交易服务机构，搭建高职教育产权交易平台，营造良好的高职教育产权流转生态，促进相关产权的顺畅流转。二是政府部门应积极扶持一批具有产权流转相关服务能力的中介组织，为有意向参与高职教育产权交易的各方提供资产评估、产权咨询、代理交易等专业服务，降低产权交易风险，增强产权市场活力。

（四）以深化产教融合为发力点，不断抓实多元主体联合育人

1.理顺主体关系，构建产教命运共同体。一是高职院校和企业都应充分认识推动高职院校混合所有制改革对于双方可持续发展的重大意义，基于各自的主体属性和教育立场，求同存异，树立开放包容的育人理念；二是高职院校和企业都应充分认识培养适应企业岗位需求的合格人才需要一个持续的过程，企业需要转变思想认识，以更加长远的战略眼光来看待，并真正参与到人才培养过程当中；三是职业技能培训要不断优化教学体系和教学模式，切实提高人才培养效率。

2.深化校企合作，擴大办学社会影响力。发挥高职院校的办学优势、人才优势和专业优势，通过混合所有制“校园+产园”“基地+实验室”的多元主体办学模式，主动对接地方支柱产业、新兴产业和特色产业链，服务地方产业结构调整和转型升级的需要，大力培养高素质、应用型、技术型专业人才，为地方产业发展、科研创新和经济社会发展提供可持续发展的人力、智力资源支撑，不断提升高职院校的社会服务能力和社会影响力，进而实现以混合所有制改革激发高职院校的办学活力。

3.加强协同育人，提升人才供给精准度。企业参与高职院校混合所有制改革的目的是储备优质人才，为自身转型和高质量发展奠定基础。因此，深化产教融合需要校企双方构建协同育人机制，在教学与产业、教师与师傅、课程与岗位、学习与生产、德育与技能、招生与就业等方面从磨合走向融合，全面提升教学质量，形成鲜明专业特色，确保人才培养供需对位，实现教育链和人才链的有机对接。

（五）以推动混改试点为突破点，不断探索多元主体协同机制

1.推进高职院校开展混合所有制改革试点。从全国高职院校数量来看，推进混合所有制改革试点的院校比例不高，很多实践中的矛盾和困难还没有充分显现，需要由政府主导，遴选合适的高职院校推动改革试点，赋予混合所有制高职院校充分的办学自主权，鼓励市场化的激励机制。例如，鼓励专业教师参与混合所有制办学，事业编制和企业编制的教师同等享有参加职称评审、项目申报、岗位竞聘、培训、奖励等权利；建立“能进能出、能上能下”的灵活性用人机制和“多劳多得、优绩优酬”的激励性薪酬分配机制等，为逐步推广高职院校混合所有制改革探索新途径和积累新经验。

2.推进二级机构开展混合所有制先行探索。鉴于高职院校从整体层面开展混合所有制改革难度较大，可以尝试在二级机构层面与社会资本进行混合，组建混合所有制的培训中心、生产性实训基地，或者组建股份制的二级学院。相对而言，二级机构的先行先试更具可操作性，也更易发现问题和解决问题。因此，以二级机构为突破口开展混合所有制办学试点，有助于以小带大、以点带面，为最终学校层面的混合所有制改革積累可复制的实践经验。

［注释］

①苏志刚.治理共同体：类型教育背景下高职教育治理结构的创新探索［J］.中国职业技术教育，2020（7）：61.

②陈俊鹏，朱华兵.基于混合所有制改革的高职产业学院建设：价值、问题及出路［J］.中国职业技术教育，2021（25）：33.

③郭光亮.高职院校混合所有制改革路向：困境与出路［J］.国家教育行政学院学报，2017（2）：43.

［参考文献］

［1］严文清.中国大学治理结构研究［M］.北京：人民出版社，2011.

［2］洪绍青，王行靳.高职院校混合所有制改革的制约因素及其突破［J］.教育与职业，2018（20）：60-63.

［3］任雪园，闫广芬.高职院校混合所有制改革的制度化——基于组织社会学新制度主义视角［J］.教育与职业，2021（18）：19-26.

［4］郑荣奕，陈伟.高职院校混合所有制改革的反思与建构［J］.高教探索，2018（8）：87-91.

［5］方一鸣.产教联盟背景下高职院校混合所有制改革研究［J］.职教论坛，2019（5）：143-148.