新时代职业教育项目化治理的实践困境与优化策略

2023-08-23殷文杰

教育与职业(下) 2023年8期

［摘要］职业教育是提高劳动力素质、改善民生、助力全民实现共同富裕的重要教育类型。在技能型社会背景下，接受优质公平的职业教育是满足个人生存权、发展权的基本需要。目前职业教育的项目化治理，一方面，推动了我国职业教育人才培养模式变革，树立了一批标杆院校；另一方面，影响了职业教育的价值取向，扩大了职业院校的两极分化趋势，不利于职业教育全面可持续发展。而以公平公正为基础的时代精神和实现全民共同富裕的社会理想，为优化职业教育项目化治理提供了方向和目标。

［关键词］职业教育；项目化治理；实践困境；优化策略

［作者简介］殷文杰（1979- ），男，河南安阳人，河南医学高等专科学校，副教授，博士。（河南郑州 451191）

［基金项目］本文系2021年度河南省重点研发与推广专项（软科学）项目“创新驱动发展战略背景下河南省高校科技创新人才培养模式研究”（项目编号：212400410122，项目主持人：殷文杰）、2021年度河南省高等教育教学改革研究与实践项目“基于‘双高建设背景下高职院校内部质量保障体系构建研究与实践”（项目编号：2021SJGLX907，项目主持人：高凤兰）和2020年度河南省高等学校重点科研项目“高质量发展视角下高职院校质量文化培育研究” （项目编号：21B880010，项目主持人：殷文杰）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G717 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）16-0043-07

新时代，全体人民对美好生活的向往、对共同富裕生活的期盼已使职业教育的主要矛盾转化为人民日益增长的技术技能学习需要和职业教育不平衡不充分发展之间的矛盾。通过职业教育提高人的行动能力和就业创业增收能力，不仅是满足个人生存权、发展权的需要，也是提高弱势群体社会地位，促进社会公平的基础。党的二十大报告强调“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”，然而在实践机制的作用下，以项目为依托的职业教育资源配置方式进一步扩大了职业院校间的资源投入差距，也加大了城鄉、东西部地区之间发展的不平衡性。只有结合时代发展趋势，对职业教育项目化治理方式的不虞效应进行深刻反思，才能扬长避短，充分发挥职业教育的社会价值和个体价值。

一、职业教育项目化治理机制的形成与演进

20世纪90年代中期开始的分税制改革，有效推动了财政资源向上聚集。在此基础上，中央在常规分配渠道之外以“项目”或“专项”为载体所拨付的专项资金，在国家资源配置中的权重日益增加。这种被政府部门指定专门用途的专项资金，不仅有助于贯彻资金拨付部门的意图，而且有利于项目承接主体获取更多的发展资源。随着项目资金影响和规模的不断扩大，此类源于财政领域自上而下的资金配置渠道和方式正演变为一种新的行政管理机制，进而成为众多领域自上而下推动任务部署的重要形式。于是，以项目资源为依托，推动工作部署和任务实施的项目化治理方式，在实践中已成为一种发挥着资源获取、利益分配、学术评价、地位区隔、符号意义等多重功能的制度实体，其功能和影响也被无限放大。

为规范职业院校办学，引导职业教育高质量发展，推动职业院校专业、课程、人才培养模式等方面的改革与创新，从2006年开始，教育部、财政部联合实施了“国家示范性高等职业院校建设计划”，由此拉开了高等职业教育领域项目化治理的序幕。随后，国家又陆续推出了骨干校建设、优质校建设、“双高计划”建设等综合性项目。此外，还有国家示范（骨干）高职学校支持的重点专业、专业教学资源库、虚拟仿真实训基地等专门化项目，以及试点类项目（现代学徒制试点、“三全育人”综合改革试点、教学诊改工作试点、定向培养士官试点）、荣誉类项目（职业教育教师教学创新团队、全国高校黄大年式团队）、竞赛类项目（全国职业院校技能大赛）等，涉及职业教育办学的各主要领域。与此同时，中央政府转移支付专项财政资金的规模也在不断扩大，地方政府也要按约定配套相应数量的项目资金。2006年中央投入高职示范校建设项目的资金为20亿元，2010年投入高职骨干校建设项目的资金为30亿元。2019年的“双高计划”建设项目中，中央和地方计划总投入约650亿元。在中央政策的贯彻落实中，地方政府通常要推出缩小版的类似项目，如省级优质校建设、省级“双高计划”建设、省级精品课程、省级实训基地等项目，这也在很大程度上扩大了相关项目的影响范围。从近年来的项目数量、涉及范围、资金规模来看，职业教育领域中的项目化治理方式正日益形成强大的社会动员力和制度影响力。

二、职业教育项目化治理的实践困境

国家治理资源的贫弱是决定国家治理方式与治理能力的重要因素。在我国，相对稀缺的社会资源总量长期以来与庞大的社会需求存在一定的紧张关系，为抓住主要矛盾，解决关键性问题，以项目为抓手的“重点建设”思维深刻影响着我国经济、科技、教育等领域。自上而下的项目化治理手段凭借强大的动员力和财政激励措施，在短时间内有效地改善了我国职业院校的基本办学条件，推动了职业院校人才培养模式变革，涌现了一批高水平的标杆院校。与此同时，在工具理性的影响下，项目化治理逻辑容易带来的惰性依赖、院校同质失衡、人才培养中心地位被动摇等意外效应，与社会主义新时代强调以立德树人为教育根本任务、防止两极分化、促进基本公共服务均等化、实现全体人民共同富裕等目标存在较大差距，不利于在更大范围内发挥职业教育关注弱势群体、助力“扩中提低”、促进社会公平正义的职能。

（一）项目化治理引发的“功利性”追求容易弱化职业教育的本体价值

为适应市场经济发展的需要，我国社会治理已开始从计划经济时代的“总体支配”模式转向以宏观调控为主的“技术治理”模式。项目化治理作为一种典型的技术化治理方式，也被称为“项目制”，是自上而下由行政权威主导并外在于项目实施主体的外源性制度安排。来自政府部门的各级各类项目不仅是职业院校表明自身地位和社会价值的重要标识，而且是其进一步争取发展机遇、获取更多项目资源的资本。在项目化治理体制下，项目决定了职业院校的前途与命运，形成了大项目大发展、小项目小发展、没项目不发展的“项目化生存”逻辑。出于对政府资源的依赖，职业院校已习惯面向政府办学、接受政府问责，然而职业教育项目的指令性、外源性特点往往体现的是“发包者”的意愿，未必能真正契合项目承包者的实际需要。在临时性、外源性评价标准的影响下，职业教育变得刚性有余而弹性不足，部分职业院校的工作重心也从促进人的发展与社会进步这一本体价值转向以获取项目资源为目的的功利性角逐。

组织目标对个人的思想行为有较强的导向、激励和约束功能。根据发展的需要，项目化治理机制使各职业院校纷纷构建以获取项目为目标的压力型绩效考核体系，项目也由此成为二级教学单位年度考核、专业建设绩效考核、教师岗位聘期考核、专业技术职称评审等环节的核心评价指标。职业院校围绕项目“锦标赛”而建立起来的考核体系，虽在一定程度上适应了外部竞争的需要，却容易动摇人才培养工作的中心地位。韩炳哲指出，在绩效和能力统治的社会，个人作为绩效主体普遍将可量化的数据与自我存在感相捆绑，以量化自我（Quantified Self）的方式彰显个人的价值与尊严。这种自我生成的绩效主义将不断驱动个人追求绩效。项目作为教师安身立命的基础，与教师的切身利益紧密相连，其更愿意将主要时间和精力投入到项目建设中，从而影响到人才培养工作的战略地位。还有学者指出，重视教育的工具价值，就会忽视教育在培养个性、促进个人潜能最大限度发挥等方面的本体价值。目前，项目资源的稀缺性和竞争的激烈性将严重挤压部分教师在教学工作上的精力投入，如果缺乏足够的内驱力，仅靠教师个人的道德良心与思想觉悟则很难保证教书育人的成效。总之，在实践机制的作用下，项目化治理方式容易淡化职业教育在促进个体生命成长、推动经济社会发展方面的本体价值，而谋求项目竞争的成功、最大限度地获取项目资源，则将演变为职业院校和教师个人的工作重心。这也在很大程度上偏离了职业教育的基本价值取向和项目设置的初衷。

（二）项目化治理的“竞优”策略容易扩大职业院校的两极分化趋势

职业教育作为国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，增加人民收入，使人们走向美好生活的重要途径。研究显示，增加职业教育投入，可显著增加贫困学生的教育机会并有效改善学校教育教学环境，提高贫困家庭的人力资本积累，缩小收入差距。然而，在项目竞争中，“竞优式”选拔规则、职业院校的先赋性结构因素最终决定着竞争的样态与格局。受经济发展水平和地方政策因素的影响，我国各省区市之间的职业教育经费投入悬殊。根据《2022中国教育经费统计年鉴》的统计，2021年中部、西部省份高职院校生均教育经费支出与东部省份存在较大差距，其中，北京市高职生均教育经费支出为78824.89元，东部的上海为46207.98元，而西部的贵州省为21392.87元，中部的河南省仅为18702.27元。

在我国职业院校实力不等、发展不平衡的“差序格局”中，项目制的嵌入又将进一步拉大院校之间的差距，从而使职业院校出现强者恒强、弱者恒弱的极化现象。通过对197个“双高计划”名单的整理计算可以看出，目前“双高计划”院校主要集中在苏浙鲁粤等东部沿海发达地区，其中江苏省共有20个建设单位被列入国家“双高计划”，占总数的1/10以上，浙江省、山东省各占15个建设单位，而青海省、西藏自治区的数量为0。从区域来看，东、中、西部省份获得“双高计划”的建设单位分别为101所、50所、46所，东部地区的数量已超过了中、西部地区的数量之和。整体上看，“双高计划”建设项目从东到西依次呈现递减趋势，形成了“东部强、中西部弱”的发展态势。

目前，沿海经济发达地区的职业教育在优势产业基础和经济条件的支持下已获得了独特的先发优势。在项目化治理规则的影响下，部分办学条件好、水平高的职业院校率先占据项目竞争的优势地位，更容易将先发优势转化为吸引更多項目资源和发展机会的持久优势。国家“双高计划”的申请条件曾明确要求申报院校具有一定的项目基础，并列举了优质高职学校建设单位、国家级示范校、现代学徒制试点等标志性项目。2021年，国家发展改革委、教育部等推出的《“十四五”时期教育强国推进工程实施方案》在遴选职业教育资助对象的条件中明确提出，“优先考虑国家产教融合试点城市的院校，优先考虑纳入‘双高计划的高等职业院校和专业，学校应具备良好的办学基础能力、人才培养质量和社会认可度”。类似的项目遴选标准普遍将之前获得的标志性项目成果作为后续项目申报的基本条件。吴学辉、苏小丽、吴儒练通过对比发现，在197个“双高计划”建设单位中，有145所来自之前的国家示范（骨干）高职院校，占总数的73.6%。刘云波、杨钋的研究显示，高职院校每增加一个中央财政支持的项目，进入国家级优质校计划的概率会增加6.9倍，进入“双高计划”的概率会增加8.4倍。可见，获取国家财政支持的项目越早、数量越多，后期获得国家重点项目的概率就越高。如果前期缺乏一定的项目积累，后期很难晋身于头部优势院校圈层。部分优势院校在扶优扶强的“竞优式”规则下将斩获更多项目资源，弱势学校获得项目的机会则很少。随着项目轮次的增加，头部院校办学优势的累积效应不断放大，职业院校间两极分化的趋势就更加明显。

（三）项目化治理的“重点”理路不利于职业教育可持续发展生态的营造

为加快现代化建设步伐，我国经济、科技、教育等领域曾纷纷以项目、工程为抓手，以“重点建设”为核心，对标西方先进模式。该发展模式超越了常规发展思路，强调发展的效率和速度，然而通常以事物的表面现象或部分显性因素为追求目标，并侧重事物间的横向对比，容易忽略内在关系的复杂性、系统性、历史继承性和不同因素的自洽性，缺少对约束性情境条件的关注，难免会出现单方面卓越出众、其他方面却比较普通甚至落后的局面。社会是一个错综复杂、相互依存的整体，改革创新的过程往往需要器物技能、制度和思想行为等方面的协同发展，若得不到相关领域的配合，单方面的发展必然造成“脱序”的问题。

项目化治理也是一种以抓主要矛盾、解决关键问题为主导的重点化发展理路。虽然在“示范校”“优质校”“双高计划”等重大项目的带动下，我国职业院校的办学条件迅速改善，人才培养模式不断优化，职业教育的面貌已焕然一新。但也应该看到，项目化治理的重点理路并不利于职业院校的持续健康发展。项目化治理作为一种事本主义的动员或组织方式，主要从事情本身的内在逻辑出发，由特定组织在限定时间和资源的约束性条件下完成具有明确预期目标的一次性任务，集间断性的资源输入与分散化的执行于一体。受管理职能和权限的制约，一次性或专项性的项目通常是针对具体任务的临时性、阶段性设计，缺乏可持续性、统筹性和整体性。现实中，职业教育领域中的项目通常具有较强的问题针对性，遵循“一事一议”的原则，随着申报、委托、验收等过程的结束而完成自己的短暂使命，难以发挥持久的影响力。另外，教育管理上的条块分割使项目来源缺乏统一的设计与规划，每个项目自成一体，相互之间缺乏必要的关联性。由于项目的点状分布和非连续性出现无法形成整体合力，也就难以解决职业教育领域的系统性、全局性问题。有研究者指出，如果缺乏整体性的观念，无论研究者所强调的发展因素是什么，其理论结论都将是片面的；实践操作者欲谋求某种孤立的行动，其结果的有效性也都是值得怀疑的。

三、职业教育项目化治理的优化策略

自上而下的项目化治理方式虽然增强了政府对职业教育事务的宏观调控能力，在短时间内有效提升了职业院校的办学条件，打造了一批新时代职业教育现代化的样板和标杆，但也在一定程度上强化了职业院校对政府的高度依赖，改变了职业教育的基本价值取向，弱化了职业教育的社会职能和育人使命。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，职业教育不仅肩负着技术技能传承、助力经济高质量发展的基本使命，而且还担负着提高劳动者素质、改善民生、促进社会公平等重要责任。因此，只有立足新时代发展需求，回归职业教育的初心与使命，才能扬长避短，使职业教育项目化治理方式更加合理有效。

（一）以公平正义为原则，合理引导职业教育资源优质均衡配置

正义是社会制度建构的重要价值与原则，实现教育行动和教育分配的正义是教育的道德性义务，也是消除社会不公平的重要手段。约翰·罗尔斯（John Bordley Rawls）对社会弱势群体的生存状态比较关注。在他看来，正义优先于效率，应通过补偿原则改变社会的不公平状态。他认为，不平等应有利于弱势群体的最大利益，社会需关注那些天赋较低和出生于不利社会地位的人。教育正义的重要标准是个人在追求他所珍视的价值时能得到某些权利和保护，每个人理所应得的权利和保护能够得到尊重，并有强有力的制度作为保证。所以，有研究者指出，实践理性中的教育正义是要消除教育中显而易见的非正义以及通过教育消除社会中显而易见的非正义。

缩小职业教育发展的不平衡性、提升职业教育发展的整体水平已成为知识经济时代和技能型社会个人生存与发展的基本需要，也是我国实现共同富裕目标的重要保障。只有满足更多人的教育需求才能最大限度地实现职业教育的公共价值。鉴于当前的职业教育财政专项主要致力于扶优扶强，而缺乏对普通职业院校“强基础”“补短板”的关注和资金投入，政府应该以满足个人的基本生存与发展需要为原则，从经费资助层面致力于推进职业教育的公平公正。首先，要制定合理的职业院校生均经费标准和强制性的保底标准，强化对教育资源投入的绩效评估与管理。在此过程中，既要避免因项目资源投入过密而造成的资源浪费与产出效率低下，又要为欠发达地区建立职业教育投入长效机制，从而形成重点支持与补偿机制相结合的发展机制。其次，在财政资金受限的情况下，欠发达地区应进一步解放思想补短板、创新机制谋发展。地方政府可以在法律允许的范围内制定引导性、激励性政策，拓宽融资渠道，广纳教育资金，如发行教育债券、建立教育基金、倡导教育捐赠等。同时，鼓励社会力量以土地、资金、技术、管理等要素参与举办混合所有制职业院校、创办特色专业或者独立兴办职业教育，以便扩大职业教育资金投入，使每个人都有平等的教育权利，可以共同享受公共教育资源，同等享有取得学业成就和就业前景的机会。

（二）构建以市场为导向的竞争策略，重塑职业教育发展新动能

项目化治理是一种计划与市场相结合的制度安排。该制度设计所引入的竞争机制被认为是围绕项目资源而展开的非完全化自由竞争，虽然有利于政府意志的贯彻，但容易造成职业教育结构等级化、同质化等“意外后果”。同时，对项目资源的过度依赖容易使职业院校习惯于对标政府的项目要求，缺少真正的市场意识，对市场需求和变化也缺乏足够的敏感性和应对能力。有研究显示，随着职业教育財政投入的高速增长，各种项目建设的出现，一部分曾深度嵌入区域产业中的职业院校正在弱化其与区域产业的联系。实际上，市场是激发职业教育活力的源泉，也是检验职业教育质量的根本标准。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调，要“增强职业技术教育适应”。教育部职成司职业院校发展处处长任占营指出，职业教育发展的关键在于“长入”经济、“汇入”生活、“融入”文化、“渗入”人心，强调了职业教育与市场的紧密联系，以及职业教育发展的动力来源。

通常情况下，市场的作用越大，职业教育的质量就越高。只有以市场竞争机制为主导，形成有效市场和有为政府相结合的职业教育治理模式，才能有效激活职业院校的办学动力和创新能力。在西方国家，教育投资主体的多元化以及社会中介组织在财政拨款和行政管理中的“缓冲器”作用有效避免了行政权力对教育的直接干预，使高校能够拥有与政府、社会组织机构在高等教育治理中的平等地位，也为高校面向市场办学提供了保障。同时，来自民间的教育基金、工会、企业、商会、媒体、家长团体，以及学校内部的教师和学生组织，借助经济、政治、法律和舆论等不同手段参与学校治理。由此，多元化的治理主体拉近了高校与市场的距离，为学校教育与市场接轨提供了基础。对我国而言，需要将以政府为中心的项目资源配置模式转变为以市场为导向的资源配置模式，同时将以外源性政府驱动为主的发展模式转化为政府推动、社会参与、市场竞争相结合的职业教育发展模式，并进一步落实职业院校与市场经济体制相适应的办学自主权，引导职业院校面向市场办学，充分激发职业院校的内生动力和办学活力，使项目建设能够同时经得起政府考核和市场检验。

（三）以整体统驭局部，营造促进职业教育高质量发展的系统生态环境

职业教育领域中的很多教育项目是以“应激式”“点穴式”“问题解决式”方式呈现的，缺乏整体性、系统性以及与社会生态系统的协同共振。共同富裕作为社会主义本质的要求，亟待职业教育为全体民众提供普遍的发展机会，然而依托分散性、临时性的项目建设，在教育领域划出特区、靠特事特办的发展方式不仅缺乏普适性，难以起到以点带面、以强促弱的作用，而且还容易扩大区域、院校间发展的不平衡性。事实上，职业教育的全面可持续发展和质量稳步提升有赖于教育生态环境的整体改善，而实践中的众多项目设置往往缺乏改革的整体性和持续性设计。我国职业教育的高质量发展不能仅依托个别地区、个别学校、个别专业、个别教师的突出表现，而需要各区域职业院校在基本办学标准的基础上均衡发展。只有依靠职业教育的整体发展，才能真正满足国家、社会和个人的发展需要。从项目创设的初衷来看，“提质培优”“双高计划”等项目是国家立足职业教育整体发展而做出的引领性制度设计，目的是要集中有限力量打造一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的标杆院校，然而，头部院校示范引领效应的发挥还缺乏有力的制度设计。鉴于当前各区域、职业院校之间发展的不平衡性，国家还需在制度设计上进一步推动职业院校之间相互合作，鼓励发展条件比较好的职业院校通过“手拉手”“结对子”等形式与欠发达地区的职业院校建立对口帮扶关系；同时，还要鼓励院校间开展人才交流和经验分享、提供相关教学资源和技术支持，进而形成常态化、深层次的紧密合作交流机制，切实发挥高水平职业院校对其他学校的示范引领作用。

职业教育水平的提升是一项整体性、系统性工程，离不开质量生态的营造和质量文化的培育。有研究显示，部分职业院校瞄准上级部门所设定的项目目标而谋求发展的功利性追求并没有真正激发其改革发展的自主性和内生动力。一些职业院校通常以“纸上谈兵”的项目建设代替实实在在的教育教学改革实践，项目上的成功却在一定程度上掩盖了组织制度、文化、管理等方面存在的问题。事实上，职业教育的高质量发展既不是外部问责、技术管控的结果，也不是单纯的资源投入的结果，更不是单一力量孤军奋战的结果，而是要唤醒学校的主体意识和教师内在的质量诉求，将外源性的質量要求转化为内源性的卓越品质追求，更要树立整体性治理理念，形成以信任为基础、多方力量相互协作的治理机制。具体而言，推动我国职业教育的全面持续健康发展需要充分发挥中央政府的规划引导作用、地方政府的统筹协调作用、职业院校的主体能动作用、行业企业的参与协作作用、第三方教育评估机构的评价监督作用，逐步形成有效的多元利益诉求表达机制和“自觉、自省、自律、自查、自纠”的质量文化。这也将推动职业教育项目化治理过程中技术理性与价值理性的有机融合，为职业教育发展赋予持久的动力和活力。

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