从增长竞合到统筹协调的城市-区域发展——基于广深联动的政策分析

周 寒

(中山大学 马克思主义学院, 广州 510275)

一、连接国家战略与地方发展:区域治理的核心思路

党的二十大报告强调以城市、都市圈为依托来构建城市协调发展格局,转变超大特大城市发展方式,并指出:“推进粤港澳大湾区建设,支持香港、澳门更好融入国家发展大局,为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用”。这明确了城市-区域协调发展的整体思路,突显了粤港澳大湾区的历史使命和战略地位,昭示了广深联动在国家战略层面的重要意义。广州和深圳作为粤港澳大湾区的核心城市,在国家和区域发展中发挥着引领作用,由此也决定了其联动具有特殊性。

广深联动的特殊意义在于,其构成了空间治理规模相当的两个超大城市的联动,并且这一联动是在同一省级行政辖区内实现的。广深联动的基础是两个城市既有的战略地位,包括通过重大特殊区域和发展平台的搭建构筑起广深联动的制度基础和现实支撑。区域发展背景下的广深联动,不仅因产业合作而形成了更大更紧密的市场网络,更是通过优化都市圈、城市群的发展布局,促进了区域协调发展。国家区域发展战略中的广深联动还承担着重大改革任务的先行先试,对于推动香港、澳门融入国家发展大局起着不可替代的作用,区域与国家之间关系的重要性由此突显,使得广深联动具备了多重政策意涵,释放着更大的治理效能。

现有研究多围绕增长与协调、合作与竞争、控制与自主等方面来探讨区域发展的张力,但广深联动下的区域发展并不是非此即彼的划分,而是有着更为复杂的权衡。一般意义上的区域协调发展意味着发达地区带动欠发达地区的发展,以缩小区域发展差距;但广深联动下的区域协调发展则是同一区域内的核心城市先“强强联合”,继而辐射带动全区域发展。这意味着核心城市在区域协调发展中的重要作用需要被深入分析,如何理解广深联动的政策转向及其背后的治理逻辑尤为重要,其本质是关注政策驱动下的城市-区域关系如何塑造区域发展逻辑。因为,无论是国家战略的区域转向还是治理尺度的上移,都无法离开以城市为轴心的发展策略支撑。区域协调发展下的超大特大城市治理并非独善其身地发展,而是需要考虑城市间关系并回应国家战略。“城市—区域—国家”不仅在治理尺度层面形成纵向关联,而且是回归到治理过程层面的政策连接。“城市—区域—国家”已经超出治理尺度本身的空间意涵,而成为政策设计中的关键场景。这也为重新理解城市、区域、国家间的关系提供了一种新的可能。

二、城市-区域关系:理解区域发展的重要维度

广深联动本质上是城市-区域关系以及政府间关系的映射,且央地关系内嵌其中。现有研究关注到了城市治理的区域转向,城市-区域主义(city-regionalism)成为现有研究在区域尺度层面理解城市或者特定地区参与全球竞争、追求经济发展的重要概念[1]。由此形成理解城市-区域主义的两个面向,一是全球治理体系中的城市-区域主义,即强调城市-区域成为跨越领土边界的全球资本积累的重要场域;二是国家治理体系下的城市-区域主义,其一方面强调国家在城市-区域中的重要角色,另一方面强调在国土空间范围内政治、经济、社会等因素对于城市-区域关系的影响[2]。当然,已经有研究者指出这两种面向都需要予以关注,特别是城市-区域的复杂政治建构过程及其作用[3]。在此基础上,无论何种体系下的城市-区域主义研究,都离不开对于经济增长的讨论,这也成为理解区域竞争或者区域合作的核心内容。

(一)城市-区域主义的治理意涵

全球体系下城市-区域主义的兴起意味着城市-区域因其在要素集聚、资本循环上的优势而成为重要场域。城市群作为一种新型的空间区域组织逐渐兴起,基于城市群而形成的经济单元成为推动世界经济增长的真正引擎。因此,相互关联的城市-区域网络成为超越主权国家的治理架构[4]。尽管有研究者认为城市-区域主义的兴起削弱了国家在经济发展中的作用,但资本积累所引发的区域发展不均衡以及经济危机使得国家的调节和规制作用得以突显[5]。城市-区域主义被视为国家在区域治理层面发挥影响力的重要体现[6]。特别是在中国的治理场景中,国家成为推动城市-区域形成以重塑国家空间的重要力量。这种国家空间的产生体现为各类区域规划的出台,且离不开地方的严格执行[7]。经营城市本身也成为地方政府竞争的关键。地方政府竞争与科层体系下的激励机制紧密相关,为晋升而竞争和为增长而竞争成为理解地方政府竞争的一般逻辑[8]。但以竞争为导向的城市-区域发展方式产生了失序竞争、不协调发展等城市治理问题[9]。 因此,为增长而竞争的区域发展逻辑也在不断被调适,直接体现为地方政府对于空间政策的调整以及府际关系的演变。随着高质量发展、区域协调发展等理念的提出以及地方政府面临的约束与激励机制的调整,广深从“冲突式竞争”走向“协调式合作”[10]。

并不只是城市竞争才会带来增长,合作同样可以推动城市增长。具体来说,推动市场、制度、空间、创新的一体化是区域一体化进程的重要内容[11]。同时,以土地为核心的利益分配成为区域合作的重要动力,特别是对于高速城市化之后土地资源稀缺的超大城市来说,基于土地使用权的调配成为区域内城市间合作的重点[12]。以粤港澳大湾区为例,广深等核心城市的辐射带动虽有提高但尚未达到最优水平,因此需要持续推动区域一体化进程[13]。

以国家为中心视角分析城市-区域关系也受到一定的批评。因为,城市-区域发展并不只是简单的国家尺度重构,其背后涉及多重治理尺度上移、下沉、重组的复杂调整,城市-区域主义并不一定能够促成区域一体化,反而可能异化成为特定城市扩大自身经济利益的工具[14]。除自上而下、以国家为轴心推动区域合作之外,地方政府间自发形成的合作同样值得关注。地方政府自发性合作包括创新、人才、基础设施等关键性要素的交流,并逐渐形成了多中心区域合作网络[15]。当然,自下而上的城市间合作需要建立在灵活的制度结构、城市间功能整合以及核心城市强大的治理能力等基础之上[16]。需要指出的是,尽管国家中心视角受到一定的挑战,但自下而上的城市间合作依然受到国家政策以及政治过程的影响。对于城市-区域主义的讨论需要延伸到社会领域,在社会公平、环境保护、地区利益分配等不同维度分析城市-区域可能发挥的重要作用[17]。这也将城市-区域主义研究由经济增长扩展到消解其所产生的意外结果层面,为城市-区域主义在更多治理领域发挥作用提供了可探讨的空间。

(二)回归基于政策关联的城市-区域主义

现有研究充分关注到了各种场景下不同治理尺度、多层次治理主体对于城市-区域主义的影响,由此形成了关于城市-区域主义在不同治理体系中的作用及其多重逻辑的讨论。城市-区域主义对于经济增长的作用呈现为多重动力,既不完全依靠高层推动,也不仅由地方增长联盟控制,而是在多层尺度上基于特定地点互动以达成一致行动[18]。这使得在空间发展策略上存在分歧或差异的治理行动者,也能够在特定尺度寻找到可以达成合作的可能。特别是在国家体系内,关于城市-区域主义的现有研究仍有可推进之处。

城市-区域主义更强调都市圈、城市群等区域层面的空间单元,也被视为尺度上移的体现。这使得城市-区域主义的研究主要以区域为分析单元。但尺度上移并不总是意味着治理单元或者治理层级上移,由此相对弱化了对于特定城市间关系的关注。此外,在我国的行政体制下,治理尺度的上移还使得省级政府的作用得到进一步强化,省级政府对于城市-区域的塑造作用被突显,城市间合作关系的形成更多被视为一种结果而非过程。换言之,区域发展依然离不开区域内城市的支撑,区域间的竞争与合作相互依存。因此,回归城市本身来理解城市-区域主义同样重要。也正是因为对于区域这一空间尺度的强调,使得现有研究更倾向于从实现区域一体化出发,关注整体性的制度安排而相对弱化城市间联动的具体运行机制;关注跨域具体事务的治理以及基于具体要素(土地)的合作,使政策本身的特征与转变成为制度背景或者合作前提。然而,对于城市-区域的理解不能只局限于对以资本、技术、人口为核心的要素流动的关注,必须认识到其更是由区域发展规划转向政策落地的关键场景。因此,需要将城市间的合作政策纳入城市-区域的分析中。

需要指出的是,广深联动带动区域发展的内涵已经发生了转变,更强调区域协调发展,而非一般意义上城市间的经济利益交换与分配。如果说协调发展侧重于强调缩小区域发展差距,均衡发展则更强调通过合理的体制机制安排以实现区域治理能力与区域治理规模的匹配。由此,均衡发展也是区域协调发展的应有之义,这也成为理解广深联动特别是治理规模和治理能力相当的城市间合作不可忽视的重要维度。因此,城市-区域主义的研究应该关注城市特别是中心城市间的合作对于区域发展的塑造,同时回归到真实政策转变中理解区域治理逻辑。

三、动态调适:广深联动的政策转向

广深联动的关键政策节点可串联成其政策变迁的历史脉络,并为理解广深联动的政策转向提供了线索。广深联动政策转向缘于不同发展时期区域发展被赋予了新内涵,城市间关系被重新界定,并呈现出新特征。

(一)因时而变:广深联动的主要政策变迁

广深联动的起点为1989年广东省建设委员会出台《珠三角城镇体系规划》,强调加强广深等城市在区域性重大基础设施建设方面的安排。这是首次在区域层面对广深作用进行的论证,但由于当时高速的城市化进程尚未启动,更多仍停留在城市建设特别是基础设施建设层面来进行部署。随着改革开放进程的不断推进,1995年广东省编制《珠江三角洲经济区城市群规划(1996—2010)》,这是全国第一个以城市群为专题的规划。该规划指出,要以广深为核心来驱动城市群发展。2004年,珠江三角洲已经成为全国最具活力且城市化水平较高的区域之一,建设部和广东省政府首次联合编制《珠江三角洲城镇群协调发展规划》,提出通过空间规划和管治,引导广深等区域城市公平发展,解决高速化城市进程中的治理问题,特别是因广深竞争而产生的重复建设、无序发展等矛盾。2008年,为了消解国际金融危机的负面影响、加快经济增长方式转型,国务院批复《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》,强调以广深为中心推动经济一体化进程。虽然这一时期已经开始强调区域协调发展,但主要是以优化资源配置、发挥地区优势为主要目标,主要任务是推动经济增长。

党的十八大以来,广东被赋予新的历史使命,需要为全国实施创新驱动发展战略提供支撑。以信息技术为代表的科技创新成为新一轮全球竞争的关键。2017年,广东省印发《广深科技创新走廊规划》,科技协同创新成为区域合作特别是广深合作的重要内容。在粤港澳大湾区建设的推动下,2019年9月,广深两地签署《广州市深圳市深化战略合作框架协议》,主要从共建国际科技创新中心、现代产业体系、优质生活圈,加强前海与南沙合作等方面进行了规划。这也意味着广深联动成为落实国家重大发展战略的新机制,同时也进一步扩宽了广深联动的深度和广度。2019年11月,广东省十二届八次全会明确提出,“推动广州实现老城市新活力,与深圳‘双核联动、比翼双飞’”。2021年2月,《广东省国土空间规划(2020—2035年)》再度强调广深双城联动带动全省发展,并在空间格局上予以明确。与此同时,广东省“十四五”《规划纲要》强调,广深双城联动发展形成重大改革开放举措,辐射带动周边城市一体化发展。

总体来说,广深联动政策伴随着国家治理目标和治理任务的调整而发生变化,从最初加快城市化进程到推动区域经济增长再到消解市场竞争偏差,转向优化空间功能与布局、促进区域协调发展。

(二) 创新驱动:广深联动的政策导向

城市与区域共同成为国家治理体系的重要单元,拓展着多层级治理的边界,并成为连接全球体系的重要机制。因此,区域协调发展背景下的广深联动既是国家与地方在治理尺度上的直接体现,又是打通区域、国家与全球联系的关键节点。具体来说,以城市间合作为轴心、以政策为驱动的区域发展不只是以产业合作、土地开发为基础的经济联盟,也不只是以突破行政壁垒为目标的行政流程优化,更是以制度创新为基本框架、以平台联动为重要动力、以体制机制创新为支撑、以基础设施互联互通为保障的协调发展过程,这些构成了广深联动的特殊性以及新的治理形态。

1.制度创新与平台联动扩展了广深联动的发展空间

制度创新设定了城市-区域关系的基本框架,特别是城市间合作的核心思路。广深联动下的制度创新本质是以突破区域合作壁垒为特征的制度调整。这一制度调整不是简单的政府内部行政过程的调整,比如简化区域合作的行政流程,而是推动规则体系的一体化。具体来说,广深联动强调超越行政区划的市场规则统一以促进资本、技术、人才等关键要素流动。更为重要的是,市场一体化进程旨在形成更加开放的制度安排,即实现制度层面的开放,直接体现为以广深联动来推动粤港澳的要素自由流通,进而将城市-区域与全球要素的自由流动连接起来。与此同时,与市场一体化相匹配的是公共服务标准的一体化,即以区域为基本单元搭建公共服务供给体系,为要素自由流通以及区域内的人口流动消除行政障碍。

当然,规则体系的一体化进程离不开中央政府的简政放权和政策试点。广深联动下的制度创新更是要充分利用中央放权赋能带来的政策红利,在发挥地方自主性的同时,推动区域性政策协同。在粤港澳大湾区建设的背景下,中央面向特定地区的政策支持并非仅针对某一特定地区的政策,而是强调政策体系在区域层面的联动。不难发现,从中央到地方出台了一系列的区域性发展规划、指导意见、专项政策和行动方案,由此形成了区域性政策体系。区域性政策体系在为广深带来发展机遇的同时,还为区域内其他城市融入国家战略创造了机会。一方面,区域性政策体系建立在区域统筹考虑的基础上,不同城市在区域发展中的功能有所区分同时又相互配合。区域性政策红利的释放依赖于城市间合作的有效推进。因此,区域性政策体系为城市间合作提供了整体性的制度依据。从这个意义上来说,广深联动是通过政策联动以实现政策协同的过程。另一方面,区域性政策体系的运行也是城市间政策学习与政策扩散的过程。这既包括了广深之间的政策学习,也包括了以前海、南沙、横琴为代表的特殊功能区发挥着为其他城市创造可复制的治理经验、共享政策红利的作用。

在制度创新的前提下,以平台联动来回应国家重大战略需求、全面提升区域国际竞争力成为区域合作的关键。平台联动本质上是以特定功能为导向、实现特定治理目标的创新机制,也成为城市-区域合作新的组织形态。平台联动因平台性质不同而呈现差异化的合作方式。首先,科技创新平台的共建共享是城市间科技合作的主要机制。在广深科技创新走廊建设的推动下,广深开始在人工智能、生物医药等重大攻坚领域布局共建联合实验室,共同开展科研活动和成果转化。省级层面已经建立统一的公共服务平台来实现科技设施的共享。这同样延伸到广深两地科研院所在实验室共建、大科学装置的合作中。其次,以特殊功能区为支撑的重要区域发展平台合作是推动城市间合作的动力。国家级特殊功能区在广深的集聚使两地能有更多改革试验的机会。两地政策机会的共享既是地方政府自主融入国家战略的抓手,又是地方治理能力的体现。最后,新兴产业平台是推动广深发展方式转变的重要动力。广州期货交易所与香港联合交易所、深圳证券交易所联动市场体系的建立为经济高质量发展提供了新的可能。总体来说,平台联动旨在整合资源,打通以资本(特别是跨境资本)、技术、数据等为代表的关键生产要素的流动,实现创新资源和发展机遇的共享。

2.体制机制创新和基础设施互联互通细化了广深联动的制度安排

无论是政策协同还是平台联动,都需要体制机制的支撑。广深联动的体制机制创新意味着通过创设新的治理架构和机制来推动城市间的合作。一是,建立跨区域合作与协调机制以推动大湾区的联动,实现制度与政策的对接,如支持发展大湾区航运联盟。二是,设立特殊区域或合作机构以深化合作,如设立联动示范区、两地互设风投创投机构。这使得城市间的合作更为实体化和组织化。三是,政府间合作扩展到重点企业间的合作交流,动员社会力量参与到广深联动中。也即,以头部企业为合作纽带,带动广深新兴产业的合作。四是,推动重点领域的产业链合作,共建世界级的产业基地。更为重要的是,广深的产业合作已经由传统产业转向人工智能等新兴产业,合作的重点领域扩展到医疗、教育、文化等公共服务领域。

基础设施的互联互通始终是保障城市合作或者区域一体化进程持续推进的前提。广深联动背景下的基础设施建设呈现多样性。一方面,区域性交通基础设施建设依然是重点,旨在构建涵盖海、陆、空的立体化交通网络,从而进一步提升区域辐射力,扩展与周边国家的联系。由交通基础设施建设带动运输产业及其相关业务走向深度合作,如两地港口业务的整合。另一方面,区域性基础设施建设强调以公共服务合作提升区域发展品质为导向。

以广深联动带动区域协调发展对于城市-区域关系的重要意义在于扩展核心城市的发展红利。核心城市发展红利扩展的动力,一方面来自国家层面的规划引导,如建设国际科技创新中心、世界级城市群,这使得仅依靠双城联动无法提升整个区域的治理效能;另一方面来自以城市为核心的区域网络搭建,这使得城市间的合作更能契合地方特有的治理需要,促进地方自主性的发挥和区域发展的良性运行。这些都推动着城市-区域治理逻辑发生转变。

四、从增长竞合到统筹协调:理解城市-区域治理逻辑

为增长而竞争或者合作是解释城市-区域关系的重要因素。但在统一的重大区域发展战略影响下,在同一省级行政边界内,城市-区域关系及其治理逻辑呈现出更为丰富的内容。具体来说,区域内核心城市的合作动力或者说区域协调的发展动力,已然不是只追求土地等具体资源的再分配,或者是基于特定产业的有限分工,而是以统筹协调为核心逻辑来推动城市-区域发展方式的转变。统筹协调的前提在于,广深两地既要在全球局势充满不确定性、面临外部技术封锁且需要畅通经济循环的情况下统筹推动各项国家战略、区域性政策落地,先行先试,确保全球竞争力;又要发挥辐射带动作用,为区域内其他城市创造发展机遇,实现共同发展。统筹协调逻辑的本质在于,以城市间合作带动区域发展,在国家体系与全球体系的连接中、在发展战略和治理策略之间作出恰当选择和安排,协调多重治理尺度和治理关系,以匹配城市-区域治理所需的空间格局、治理框架和治理能力。

(一)统筹逻辑:城市-区域治理的多重选择

国家治理体系下的城市-区域是彰显国家意图、实现国家目标的重要治理单元,使得从中央到地方基于国家发展实际来使用治理工具成为可能[19]。城市-区域特别是区域发展得到中央和地方的共同关注,从而成为国家治理体系中的重要一环,并因其在空间尺度上具有特有优势,使中央得以灵活设计和规划发展空间的布局;其特殊的尺度优势在于可以跨越既有的行政区划安排、在更大空间范围内进行战略布局,以体现国家空间选择的偏好。因此,统筹的起点来自区域发展空间规划的顶层确认,也是城市-区域治理国家选择逻辑在空间层面的映射。

1.基于发展策略的选择是国家体系下统筹逻辑的轴心

在国家重大区域发展战略的指引下,特定城市或者地区成为各类政策汇集的关键场域。以《粤港澳大湾区发展规划纲要》《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》等为代表的发展规划和改革方案,为广深联动的范围提供了基本框架,而在多重发展规划与治理任务的牵引下,如何确定城市以及城市间合作的中心任务成为关键。无论是制度创新还是平台联动,抑或是体制机制改革,都是对广深联动的实现路径和治理策略的探索。因此,国家层面对于区域发展的想象需要地方的有效对接和落地,其本质是将区域性政策体系中的发展目标、发展任务等战略要求转变为具体政策的过程,这必然涉及政策工具等方面的选择与权衡。

统筹逻辑还意味着城市-区域治理需要将区域内的不同城市纳入区域发展格局。在以行政区划为前提的管理权限之外,城市-区域更强调通过以功能定位为基础的区域分工来实现区域协调发展。这必然包括以央地的职权划分与调整、与区域分工相匹配的治理结构,来应对区域协调发展过程中所面临的问题。因此,广深联动并不只是强强联合或者说强者更强,更重要的是共享治理经验、扩展政策红利,探索区域协调发展的新模式。一方面,广深联动必然会伴随政策试点的展开,成为治理经验扩散的重要机制;另一方面,广深因承接国家战略而享有的政策红利将为其所在的都市圈、城市群以及区域内其他城市带来更多政策机遇,即区域协调发展下的广深联动也是共享政策红利的过程。

2.基于规则统一的制度设计是全球体系下统筹逻辑的关键

国家治理体系与全球治理体系并不完全分割,同样需要确保国家利益和国家安全,因此,建立统一的规则体系及其相关的治理体制不能完全脱离国内的制度环境、政策导向和治理实践。全球治理体系下城市-区域治理的统筹逻辑由此呈现。全球治理体系下的城市-区域是与全球市场、全球事务、全球网络直接发生关联的重要空间单元。这也使得城市-区域在参与全球生产、对接和制定国际市场规则和标准、在特定事务中发挥国际影响力等方面有着重要作用。同时,粤港澳大湾区已然成为我国对外开放最具标识度的重大区域,区域影响力逐渐显现,并直接参与全球竞争。在此背景下,广深在金融、科技创新、新兴产业等重大领域的合作都为其在全球网络中发挥节点作用进行了布局。

城市-区域这一尺度在治理(政策)过程中的特殊意涵在于:一方面,其始终与国家、地方治理转型紧密关联;另一方面,其可以与国际体系产生关联,参与生产要素的跨境流动、与国际规则体系对接。双重体系下的城市-区域治理涉及特定空间选择、政策红利共享、职权划分,但都离不开有效的制度设计和运行机制,也必然会涉及多层级治理网络的参与、管理权限的分配,如何实现各治理要素的均衡显得尤为关键,协调逻辑由此突显。

(二)协调逻辑:城市-区域治理的均衡

城市-区域治理的协调逻辑在于实现各类治理要素和治理关系的均衡以体现城市-区域治理的特有优势。具体来说,治理要素的均衡意味着实现治理任务与治理能力的契合、治理规模与治理资源的匹配、管辖范围与治理权限的对称。

1.治理任务与治理能力的契合是城市-区域实现有效治理的重要前提

广深两地始终承担着重大改革任务,这使得其与区域内其他城市以及区域外城市相比,有着差异化的发展使命。这既是广深联动的直接动力,同时也是其能够引领区域发展的重要原因,并成为广深两地治理能力的直接体现。不同于单一城市的发展,广深联动已经开始转向重大制度调整、关键产业布局、创新平台实体化等改革创新领域,政策试验持续推进。从治理任务到治理效能,以城市间合作带动区域发展必然依赖于地方政府在重大决策、关系协调和政策执行中的能力发挥。

2. 治理规模与治理资源的匹配是城市-区域治理走向均衡的保障

在区域内部城市间存在发展差距的前提下,治理资源的配置更需要符合以人口结构、经济体量、财政收入为基础的治理规模的需要。治理资源与治理规模的匹配需要在既有行政区划之外探索以区域为基本单位的要素配置和协调机制。广深联动下的公共服务一体化进程、交通设施的互联互通、都市圈联动等,打破了区域内的行政区隔,缓解了区域内其他城市的治理压力,成为区域协调发展的应有之义。

3. 城市-区域治理重构着既有的行政边界和管理权限,并影响着区域内城市间的联系

管辖范围与治理权限的对称是保障重大改革事项真正落地的关键。因管理结构的创新,特殊功能区和重大发展平台的设立,在既有的行政管理架构之外形成了新的空间边界。更为重要的是,这些特殊区域和平台的建设与发展享受着特殊权限和特殊政策的倾斜。同时,基于特殊权限和政策而形成的治理经验会有选择地向区域内部以及其他区域扩散,这也进一步实现了城市-区域治理权限的扩展。

就治理关系的均衡来说,区域治理需要协调多元治理行动者的治理目标和治理策略,既要保证特定区域内行动者的一致行动,也要保证区域性政策体系的可持续。区域已然成为实现国家战略的重要单元,“条条”管理下的职能部门与“块块”负责下的各级政府都在积极参与区域发展的战略构思、规划设计以及政策制定过程,这必然会涉及不同层级政府间的互动与博弈。可以看出,从提出改革构想到搭建治理框架,再到构建治理机制,最后到设计和执行行动方案,是多层级治理行动者权衡协调的结果。同时,城市-区域创新的实现离不开企业、科研机构等多元行动主体的协作,并成为激发区域发展活力不可替代的力量。头部企业、重要科研院所、金融机构等行动主体在广深联动中的角色更为明确。此外,广深联动不再局限于双城自身的联动,还在于城市间、都市圈、跨境等不同尺度的联动,即基于治理尺度差异而形成细致的行动方案。

在统筹协调逻辑下,区域中心城市之间的互动效应逐渐显现,共同推动区域一体化进程。广深联动旨在发挥示范作用,而不仅是开展政策试点;广深联动下的政策试点旨在为区域内其他城市的发展探索道路,形成经验,强化区域政策红利,而不仅为形成独占性的政策优势。广深联动是以双城联动带动都市圈联动、区域内其他城市间的联动。广深联动本身旨在为区域合作提供治理样本,统筹协调国家战略与地方发展,并深度参与全球治理进程。从这个意义上来说,广深联动不仅是单向度、自上而下实现国家战略的治理机制,更是推动国家战略落地的积极主体。广深联动受落实国家重大发展改革任务的驱动,而这些改革任务将成为塑造城市发展方式的新动力。总体来说,广深联动面临的是国家战略的更迭、政策红利的叠加、多元合作领域下的资源链接与市场统一、制度体系多样下的治理方案选择,这些构成了广深联动统筹协调逻辑的直接体现。

五、开放与自主:走向全球与国家体系中的区域治理

国家治理体系下的城市-区域和全球治理下的城市-区域并非割裂,而是相互关联。国家治理体系下的城市-区域政策为城市-区域在要素流通、生产链条、规则对接等方面参与全球治理体系的运作提供了制度基础和路径支撑,并为可能产生的治理风险提供兜底。而全球治理体系下的城市-区域扩展了国家发展的空间,进而影响着国家层面的对外政策和地方层面的全球联系。由此,城市-区域成为解决国内问题、回应全球问题的关键纽带,成为连接国家与全球体系的桥梁。这些共同塑造着中央与地方、政府与市场、城市与区域政策制定的过程和治理策略的选择。

更为重要的是,广深联动为构建走向全球与国家体系中的区域治理提供了现实方案,这与其不可替代的地缘优势、政策优势和地方发展的自主性紧密关联。一般来说,区域一体化进程中城市间制度层面的合作与创新目的是突破因行政区划而形成的制度壁垒。而粤港澳大湾区建设背景下的广深联动则在区域内治理体制存在差异的前提下探索治理体系的衔接与统一,不仅涉及经济领域市场规则与标准的统一,还涉及多层级治理关系的理顺,并关系不同治理体制下充分激发多元治理主体尤其是港澳主体能动性的制度安排。可以预见的是,随着合作领域的不断深化,社会治理层面的民生事务、基层事务同样会被纳入制度衔接。这将使得特定城市特别是超大、特大城市的发展边界和任务属性被重构,即在行政区划意义上的治理任务之外,其发展边界扩展到了区域层面,而任务属性的重构意味着区域发展任务被内化于城市自身发展以及城市合作中。因此,广深联动在重大区域战略层面的意义在于,其为粤港澳合作或者说制度创新提供了支点。基于此,区域发展特别是粤港澳大湾区的发展动力依然离不开更开放的制度设计和体制机制支撑。更开放的制度设计意味着在差异化的治理体系中突破区域合作以及区域发展层面的制度约束,消解因体制机制差异而产生的改革成本,进而释放改革红利。更开放的制度设计还意味着在风险可控的前提下深度参与全球体系的规则制定与国际分工,从而激发更强的改革动力。

同时,无论是广深联动还是粤港澳大湾区的发展都因在国家治理体系中所承担的发展任务而拥有着更广泛的改革授权和政策红利。从这个意义上来说,国家与全球的互动在城市-区域治理中有着更为直接的显现。但如何将政策优势转变为改革红利仍然需要中央和地方持续的治理努力。一方面,中央持续放权是区域重大战略转化为具体政策并得以落地的重要前提。直接体现为,以广深联动推动粤港澳大湾区建设更依靠中央事权的下放与调整。中央政策支持力度塑造了区域发展特别是城市合作的广度和深度。另一方面,改革动力不仅来自顶层设计下自上而下的红利释放,同时更需要基于中央充分授权的地方自主性的发挥。而地方自主性的发挥,一是将中央授权转化为地方性政策以提升效率;二是在更为复杂的治理情境下开展先行先试并形成治理经验的探索;三是区域内的城市发展定位与治理分工的再确认与共识的达成。由此,以“强强联合”为特征的城市间合作为理解中国城市-区域治理的特殊性与实现路径提供了可能。

也正因如此,统筹协调逻辑的重要意义得以彰显。以广深联动为代表的城市-区域治理在国家体系和全球体系中的衔接与调适需要更坚定的改革决心、更开放的制度环境、更切实可行的行动方案以及更持续稳定的政策支持。