数字政府建设能提升政府治理能力吗?——来自发展中国家(地区)的证据

戴为民, 冯马旭

(安徽财经大学 经济学院,安徽 蚌埠 223030)

一、引 言

随着全面深化改革的不断进行,中国的国家治理取得了举世瞩目的成绩。根据华东政法大学政治学研究院发布的《国家治理指数2020》显示,中国国家治理指数稳步提升,在全球参与调查的192个国家(地区)中,中国是唯一一个排名在前20的发展中国家(1)华东政法大学政治学研究院.国家治理指数2020.(2022-11-16).https://psi.ecupl.edu.cn/2021/1124/c10367a184583/page. htm.。然而,国内外复杂多变的现实环境要求进一步推进国家治理体系与治理能力现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化的重要载体与实现形式是政府治理体系。政府治理体系作为国家治理体系的重要组成部分,使得政府治理能力成为影响国家治理现代化的最关键因素之一。政府治理能力是指政府治理行为的水平和质量,是对政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量[1]。政府治理能力的强弱是一个国家能否实现高效治理的关键,因此如何提升政府治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化过程中急需研究与解决的重要课题。

在新兴技术特别是数字技术的驱动下,世界各国相继开始公共部门尤其是政府部门的转型。发达国家与发展中国家纷纷开启数字化战略来助推政府转型。2019年,党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,首次提出数字政府概念,明确将推进数字政府建设作为国家治理能力现代化的重要抓手(2)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定.(2022-11-16).http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.。数字政府是指政府应用数字技术,为了政府组织转型,转变政府内外部关系,进行跨部门协作、促进政府信息公开以及实现更多的公民参与,形式为一种线上线下结合的新的政府形态。在《2020年联合国电子政务调查报告》中,我国数字政府指数为0.795,位列全球第45位,而在线服务指数为0.906,更是进入全球前十行列(3)联合国.2020电子政务调查报告.(2022-11-16).https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data-Center.(4)国内外有关学者及机构普遍认为数字政府与电子政务没有本质区别,本文对二者不加以区分,下文统一使用数字政府。。数字政府在重构政府形态的同时也提高了政府的治理效能。尽管我国已经取得了卓越的治理成就,但技术进步以及随之而来的更加复杂多样的治理现实仍然要求政府不断应用新技术实现机制体制转型,以更好地发挥政府的作用。然而,以数字技术为本质的数字政府水平能否提高政府治理能力?它“提高”还是“减弱”了政府治理能力?这是当前进一步推进国家治理体系与治理能力现代化需要回答的问题。

为了回答这一问题,在借鉴现有成果的基础上,本文在理论分析中采用新制度经济学视角,并结合政治学、管理学来分析数字政府水平对政府治理能力的影响,并进一步研究了制度因素的调节作用。与以往的研究仅采用单一的维度来衡量政府治理能力不同,本文通过构建综合政府治理能力指标来分析数字政府对政府治理能力的作用,利用发展中国家(地区)样本进行实证检验,研究结果支持了数字化有利于政府治理能力提升的假说,研究为数字政府领域的研究提供了文献补充。

二、文献综述

对于政府治理能力的概念与内涵,虽然不同的学者对政府治理能力的定义各有不同,但基本的共识认为政府治理能力是对政府治理行为与水平的度量[2]。在研究政府治理能力的概念与内涵的基础上,部分学者进一步研究了政府治理能力的构成要素,他们认为政府治理能力的构成要素主要有政府的合法性能力、透明能力、承担责任能力、法治能力、回应能力和高效管理能力[3]。也有一些学者转向对政府治理能力进行评价,他们选取具有可操作性、可测量的指标体系对其进行量化评估[4-5]。还有一些学者关注的是如何提升政府治理能力,他们认为可以从改革政府体制、加强公民参与、强调契约精神以及提高公务员的技能等方面提高政府治理能力[6]。随着技术、组织与制度的协同进化,政府逐渐开始转型,学者们开始研究数字政府及其对政府治理的作用。

数字政府是一个阶段性发展的概念,它可以分为“数字化(政府技术)、转型(电子政府)、参与(电子治理)和情境化(政策驱动的电子治理)阶段”[7]。国内学者结合我国政府数字化转型的政策及实践,认为我国数字政府建设经历了早期注重政府内部事务处理的政府信息化,到转变政府职能,促进公民参与的电子政务,再到当前以人民为中心的数字政府阶段[8-9]。现阶段学者们对于数字政府的概念并未形成一致的观点,但究其本质可概括为,政府应用数字技术,促进政府组织转型,转变政府内外部关系,特征是跨部门协作、政府信息公开以及更多的公民参与,形式为一种线上线下相结合的新的政府形态[10-12]。

有关数字政府水平对政府治理的作用,有的学者认为数字政府的相互操作性允许政府内部跨部门、跨地域以及跨层级的业务协同,以及信息共享更好地提高政府效率[13]。但也有观点认为数字政府导致的传统政府内部组织整合可能带来组织内部不协调,以及需要对公务员进行数字技能培训可能会到来效率损失[14]。数字政府建设导致的公民参与,以及对公职人员基于技术的监管与控制能有效遏制腐败[15-16]。但也有人认为数字政府的反腐败作用受到许多因素的制约,并且数字技术可能会为腐败带来新的手段与机会[17-18]。

综上所述,对政府治理能力的研究已经相当全面,国内外学者对数字政府的内涵也基本达成共识。然而,作为一种新的政府形态,数字政府对政府治理能力的影响,现有研究得出的结论各有不同。基于此,本文从新制度经济学的视角出发,阐明了数字政府对政府治理能力的作用机制以及制度因素的调节功能,并利用发展中国家(地区)的数据,实证检验了上述影响和机制。本文可能的贡献主要有:其一,在理论上采用新制度经济学视角,并综合政治学、管理学等跨学科理论分析了数字政府建设对政府治理能力的影响及作用机制。其二,通过构建综合政府治理能力指标体系,以发展中国家(地区)样本实证检验了数字政府水平对政府治理能力的作用,丰富和弥补了数字政府的经验研究。

三、研究假说

政治活动与经济活动类似,由于各主体间的信息不对称以及机会主义行为从而产生交易成本。交易成本的存在阻碍了政府治理作用的有效发挥,在内部表现为交易成本的存在阻碍了政府不同部门之间的跨区域、跨层级和跨部门的协作治理,在外部表现为政府与其他社会主体互动过程中的低效率。而数字政府基于技术与组织变革的政府转型能够降低政府活动中的交易成本,并最终提高政府内外部的治理效率。

1.数字政府建设对政府治理能力的影响机制

(1)交易成本影响政府治理效率 政治活动与经济活动在很多方面相似,其中之一就是受到了信息不对称和机会主义行为所导致的交易成本的影响。交易成本作为新制度经济学的核心概念,最初由科斯(Coase)提出,用来解释企业的存在这一社会现象。科斯认为企业成立并实现组织化的目的是为了有效降低交易成本[19]。随着理论的不断发展,交易成本分析框架也不断扩展,被学者们用来研究政府,企业等多种组织问题。威廉姆森(Williamson)用交易成本分析来分析政府和市场两种组织的边界[20]。组织中交易成本的存在,意味着可以将交易成本作为核心来分析政府治理这一组织活动过程。政府治理过程中交易成本的存在主要有两方面的原因;一是政府与其他主体间信息获取的不完全、信息不对称、交往和协调的困难。传统政府治理过程中信息获取、交换共享的困难造成政府治理中大量的交易成本。二是政府以及公务人员的机会主义行为。地方政府的双重身份会带来机会主义行为,而政府公务人员的机会主义行为又会造成交易成本的产生[21]。

交易成本的存在对政府治理的有效性产生了阻碍,这种阻碍在内部表现为政府部门之间在跨区域、跨层级和跨部门的协作治理方面受到交易成本的制约;在外部则体现为政府与其他社会主体互动过程中的效率降低交易成本的存在阻碍了跨区域、跨层级和跨部门的政府协调治理。比如公共危机治理中地方政府合作困境的产生,是多重因素综合作用下导致交易成本过高的结果[22]。交易成本进一步降低了政府外部治理的效率。由于政治活动中的交易成本会影响政府行为。政府行为存在于政府政治过程的始终,交易成本的大小会影响政府的政治选择[22]。政府外部治理行为主要表现为政府制定、执行政策的一系列活动,在政策资源分配过程中由于政府内部公务人员以及部门政府的自利行为导致腐败发生。腐败很容易导致政府治理过程中资源的错配从而造成政府失灵,并最终降低政府治理过程的效率。交易成本对经济活动与政治活动带来严重的负面效果,但信息通信技术可以通过影响信息交流、传递等来降低交易成本从而减轻交易成本的影响[23]。

(2)数字政府建设降低交易成本从而提高政府治理能力 数字政府是政府治理过程中控制交易成本的基础。数字技术改变了传统信息交换的时间与空间限制,降低了各主体间的信息不对称程度。一定程度上,无论是政府内部各部门之间在职能、信息等互相协调过程中的交易成本,还是政府外部治理过程中的腐败以及大量的行政成本,都可以通过数字政府建设的实施得到有效的控制。平台型数字政府正是以大数据、云计算、互联网等技术为支撑,从而能显著降低政府活动中的交易成本。交易成本的降低提高了政府治理能力。政府治理能力体现了政府治理行为的水平和质量,政府治理行为可以进一步分为政府内部治理与外部治理,交易成本的降低不但提高了政府内部治理能力,而且也提高了政府外部治理能力。

在政府内部治理层面,其一,交易成本的降低有利于提高政府内部的行政效率。首先,交易成本降低使政府组织层级扁平化,从而提高行政效率。网络社会交易成本的降低,意味着信息传递、交往和协调的便捷,能够增加管理的范围,减少管理的层级,促使组织趋于扁平化,有利于信息更加准确地上下传导,增强管理的效率和有效性[23]。其次,交易成本的降低有利于增加政府内部跨层级、跨部门、跨地域的协作治理效率。政府间的相互操作性促进政府部门之间以及政府部门与其他社会行为主体之间的信息流动和分享共治,消除“各自为政”的现象,进而提升政府治理效能[24]。其二,交易成本的降低可减少政府内部腐败。政府内部腐败的一个重要来源是公职人员,其作为信息中介从而产生机会主义行为。而反腐败成本是政府交易成本的一种,其高低则会影响政府内部的腐败程度。防止、抑止以及打击腐败所花费的成本降低能减少政府的腐败行为。

在政府外部治理层面,首先,交易成本的降低可提高政府公共服务的供给效率。数字政府利用互联网技术搭建以公众为中心的公共服务平台,集成化的公共服务平台能及时高效的匹配政务服务的供需双方,从而降低交易成本。交易成本的降低简化了办事流程,节约了时间,并且可以提供多样化、个性化的服务,有助于政府实现精准治理[25]。其次,交易成本的降低可促进了跨区域的公共危机管理。一般而言,地方政府合作的交易成本越低,取得的跨区域性公共利益就越大,各方合作意愿就会越强,合作风险就会越低[22]。最后,交易成本的降低有助于增强政府治理过程中的公众参与度。交易成本的降低促进了政府组织的开放,促使政府与市场、社会、公众等多元主体之间实现良性互动并且相互协作共同应对和解决公共事务,从而不断促进政府职能转变和增进政府治理绩效及效能[24]。综上所述,提出第一个假说H1:

H1:数字政府建设能有效提升政府治理效能。

2.制度的调节作用

数字政府作为政府应用技术从而实现组织转型并最终应用于实践这一过程受到特定的政治、经济、社会和文化等制度因素的制约,因此数字政府促进政府治理能力提升这一过程不可避免地受到制度因素的调节。新制度经济学同样重视制度在人们政治经济生活中的作用,并且将制度作为经济理论的另一大支柱。对于制度的定义,制度学派与新制度经济学的学者均有自己的见解,但究其本质制度是约束和规范个人行为的规则以及执行和实现,其以执行力为保障,并指导交易中主体间利益分配与交易费用分摊[26]。数字政府作为一种政府在技术层面与组织层面的重构[27],它必须在一定的制度安排下才能发生。“新技术的应用是在制度框定的范围内进行的,制度往往限制了新技术的应用及其作用的发挥”[28],制度安排与组织安排作为一种中介因素干预了人们对技术的运用。而组织变革也在一定程度上与制度变迁联系在一起,制度变迁意味着组织面临的内外制度环境及规则要求、制度文化的变化,由此不可避免地引发各个层面的组织变革[29]。技术的执行与运用是由组织中的微观主体来决定的,在政府中则是由政府雇员决定,其行为自然会受到制度的约束。组织是在一定的制度下设立,并通过一定的制度进行运作的,而制度则通过组织这一载体得以实施。从技术与组织的两方面来看,制度对数字政府的运行有着调节作用。综上,本文提出第二个假说H2:

H2:数字政府建设提升政府治理能力受到制度因素的调节。

四、研究设计

1.实证策略

为了检验数字政府水平对政府治理能力的影响,本文构建以下实证模型:

govit=α0+β1egdiit+β2X+γi+δt+εit

(1)

其中:i、t表示国家个体、年份;被解释变量govit代表政府治理能力; egdiit为核心解释变量,表示数字政府指数;X代表一系列控制变量,包括人均GDP对数值(ln gdp)、受教育水平(se)、国土面积(ag)、城镇人口(sp)、收入分配(gn)和外国直接投资占比(fdi);γi代表国家固定效应;δt代表时间固定效应,εit是随机扰动项。β1是为本文的核心系数,如果β1显著大于0,则表示数字政府建设能提升政府治理能力;如果β1显著小于0,则表示数字政府建设抑制了政府治理能力。

2.变量描述与数据来源

(1)被解释变量 本文的被解释变量为各个国家的政府治理能力指数。政府治理能力是指政府治理行为的水平和质量,是对政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量[1]。根据这一定义,结合他人的研究[30],本文采用世界治理指标来衡量政府治理能力。世界治理指标采用多个维度衡量不同国家和地区的治理水平,包括反馈与问责、政治稳定与减少暴力、政府效力、规制质量、法律规则和腐败控制,本文结合这六个维度通过熵值法来构建出综合政府治理能力指标。

(2)核心解释变量 本文核心解释变量为数字政府指数。数字政府指数来源于联合国的电子政务调查报告,该报告提供了2003-2020年的世界各国的数字政府指数(每两年一次)(5)联合国电子政务调查报告调查的对象为联合国192个会员国,不包括地区及非国家实体,我们根据人均收入水平筛选出发展中国家(地区),在删除变量缺失的国家后,最终确定样本为135个发展中国家(地区)。。数字政府指数由在线服务指数(osi)、电信基础设施指数(tii)和人力资本指数(hci)三个指标构成,具体公式为(6)来源于联合国《2020电子政务调查报告》,电子政务发展指数是电子政务的三个最重要的标准化得分的加权平均,这三个方面分别是:在线服务的范围和质量,量化为在线服务指数(osi)、电信基础设施的发展状况或电信基础设施指数(tii)和人力资本指数(hci)。这些指数中的每一个指数都是可以独立提取和分析的综合指数。:

(2)

(3)控制变量 为更加准确的衡量数字政府对政府治理能力的影响,本文确定以下变量作为控制变量:经济发展水平,用人均GDP(美元)的自然对数表示。受教育水平,采用小学入学率来表示(%)。国土面积(平方千米),进行自然对数化处理。城镇化水平,用城镇人口占总人口的比重来衡量(%)。收入分配水平,用不同国家的基尼系数来表示。对外开放水平,用外国直接投资净流入占GDP的百分比表示。人口结构,用不同国家的年龄抚养比表示。

(4)其他变量 制度指数,为了分析制度因素的调节作用,本文选择税收占比、政府支出占比、商品贸易占比、外汇储备占比、私人的固定资本投资占比和服务业就业人员占比等指标,利用熵值法构建出制度指数。工具变量,本文选择固定电话用户(每百人)作为工具变量。以上数据均来自于联合国和世界银行数据库。各变量的描述性统计见表1所列。

表1 变量描述性统计

五、实证结果分析

1.基准回归

本文首先进行Hausman检验,结果拒绝了随机效应,因此使用固定效应模型进行实证回归,以检验数字政府水平对政府治理能力的影响,回归结果见表2所列。表2列(1)为不加入控制变量的回归结果,结果显示数字政府的系数为0.113,通过5%概率水平的显著性检验。列(2)～(7)采用逐步加入控制变量的做法,结果表明数字政府系数均显著为正,从列(7)来看,数字政府系数为0.135,系数值最大,且在1%的显著性水平下显著为正,表明选择控制变量的合理性,否则遗漏变量会低估数字政府水平提升政府治理能力的作用。显然,假说H1得到了验证,即融合了互联网、云计算、大数据等技术的数字政府能够显著降低政府治理过程的交易成本,从而提高政府的治理效能。从控制变量的结果来看,人均GDP(ln gdp)与政府治理能力在10%的概率水平下显著为负,表明当国家的经济发展水平越高时,市场调节手段占主导地位,从而政府对社会事务的干预可能起到相反的效果,即发生政府失灵的现象。人均受教育水平(se)越高,国民整体教育素质提升增强了政府治理能力,但在统计上不显著。国土面积(ln ag)越大,对政府治理能力起正向促进作用,这与我们的预测相反,一般说来国土面积越大会提高政府的治理难度,从而降低政府治理能力。其原因可能是拥有更大国土面积的国家更倾向于放权于地方政府,让地方政府更多地参与到治理过程中,而分权能促使地方政府提升本地社会事务的治理效能。越高的城镇化(sp)程度表明城市人口的增加,因此,相较于农村,政府对于城市治理会更有效。收入分配(gn)水平对政府政治能力起抑制作用,并且在统计上显著。对外开放水平(fdi)对政府治理能力起到抑制作用,但抑制作用在统计上并不显著。

2.稳健性检验

在基准回归的基础上,本文进一步进行了稳健性检验。首先,通过更换解释变量的做法进行稳健性检验。数字政府是为了实现政府内部的高效协作以及与社会公众的沟通参与,政府的在线服务更能显示数字政府的效果,因此本文选择在线服务指数(7)在线服务指数由研究人员用该国的语言对该国的国内网站进行评估,包括国内门户、电子服务门户及电子参与门户,同时还对教育、劳动、社会服务、健康、金融和环境等有关部门的网站进行评估得出。(osi)进行稳健性检验。其次,更换政府治理能力指标的计算办法,采用主成分分析法计算出的政府治理能力指标进行稳健性检验。最后,由于在基准回归中并未考虑到人口因素对政府治理能力的影响,因此,本文加入了人口结构这一变量进行稳健性检验。回归结果见表3所列(8)控制变量与表2一致,限于篇幅,不在此列出,下同。。结果表明,在经过一系列稳健性检验之后,假说H1的结果仍然是稳健的。

表3 稳健性检验

3.内生性分析

考虑到遗漏变量以及双向因果关系带来的内生性问题,本文通过使用工具变量法来缓解内生性。数字政府发挥作用的前提是互联网技术,而互联网的快速扩散始于1990年之后[31],并且由于固定电话线路与宽带服务具有技术上的联系[32],因此本文选择1990年之前的固定电话用户(每百人)(tel)作为工具变量。此外,数字政府水平以前期的发展为基础,前一期的数字政府水平为前定变量[32],所以本文选择数字政府的滞后一期(L.egdi)作为另一工具变量,表4为工具变量的回归结果(9)工具变量检验的P值为0.004,则拒绝“所有变量均外生的原假设”,即认为存在内生性问题。LM统计量的值为116.419,C-D Wald F统计量为72.154,均大于10%偏误的临界值(19.93),则拒绝“工具变量是弱工具变量”的原假设,认为不存在弱工具变量问题;Sargan统计量的值为1.630,P值为0.201,不拒绝“不存在过度识别”的原假设,即认为工具变量不存在过度识别问题。限于篇幅,内生性检验及工具变量有效性检验结果未列出。。结果显示,在考虑到内生性的情况下,egdi的系数为0.265,并且在1%的水平上显著,表明选取的工具是有效的。此外,两阶段最小二乘法(2SLS)的回归系数大于固定效应(FE)的回归系数,说明在缓解了内生性的情况下,数字政府水平对政府治理效能仍然有显著正向促进作用。

表4 内生性分析

4.异质性分析

(1)收入异质性 经济因素对政府治理能力的提升至关重要。在发达经济体,政府的治理能力有着雄厚的物质条件支撑。在经济发展较为落后的国家,政府的主要任务是推动经济增长,这可能会导致其在治理和管理活动以及提供公共服务方面的能力受到限制。本文按照世界银行的划分标准(10)世界银行把全世界经济体划分为四个收入组别,即高收入、中等偏上收入、中等偏下收入和低收入组别。这些类别每年7月进行更新,依据是采用阿特拉斯方法(Atlas method)计算出的人均国民总收入(GNI)。通常中、低收入国家被称为发展中国家,高收入国家被称为发达国家。,按人均收入水平的高低,将发展中国家(地区)分为三组,分别为低收入组、中等偏下收入组和中等偏上收入组进行异质性检验,检验结果见表5所列。结果表明,在低收入、中等偏下收入组,数字政府水平的系数显著为正,在中等偏上收入组,数字政府水平的系数为正,但不显著。由于各收入组egdi的系数显著性不同且各组样本量不一致,无法直接比较,因此本文进一步进行了组间系数差异检验,检验结果见表5下部所列。结果表明,低收入组egdi 的系数与中等偏下、中等偏上收入组的系数存在显著性差异,而中等偏下收入与中等偏上收入组egdi的系数无显著差异。中等偏下组的egdi系数大于中等偏上收入组,这与我们的预期相反,原因可能为在中等偏下收入国家面临更多的政策不确定性,而数字政府建设能有效缓解政策不确定性带来的负面影响,从而更有助于政府治理能力的提升。在中等偏上收入组,完善的官僚组织给数字化变革带来了阻力,并且中等偏上收入国家本身的政府治理能力较高,从而导致数字政府建设对政府治理能力的提升作用较弱。已有研究通过分析数字化建设与政府治理能力的分项指标之间的关系表明,数字化建设对政府治理能力的影响根据经济发展水平呈“U”型关系[30],而本文的研究表明数字政府建设对政府治理能力的影响随经济发展水平提高呈现出向右下方倾斜的趋势。

表5 收入异质性检验

(2)区域异质性 根据不同国家所处的地理位置,本文将发展中国家(地区)划分为三组,即非洲国家,拉丁美洲国家以及亚洲国家来进行异质性检验,具体的检验结果见表5所列。结果表明,在三组不同的国家(地区)中,解释变量数字政府水平的系数均为正,说明在不同的发展中国家数字政府对政府治理能力均呈现正向的促进作用,但拉丁美洲洲国家的系数虽然为正,但在统计上不显著。而在非洲与亚洲国家,其系数显著为正。由于按照地域分组的国家(地区)样本量差异无法直接比较系数,我们同样对其进行分组差异检验。检验结果见表6下部分所列。结果表明,非洲国家与拉丁美洲国家egdi系数在10%水平拒绝无差异的原假设,非洲与亚洲国家egdi系数没有显著差异,拉丁美洲国家与亚洲国家在1%水平拒绝无差异的原假设。亚洲国家的系数大于非洲国家,表明亚洲国家数字政府促进政府治理能力的作用大于非洲国家。这可能是由于亚洲发展中国家整体上国内政治局势稳定,有利于数字政府发挥作用。整体结果表明,并非在所有的发展中国家中数字政府都能显著提高政府治理效能,由于不同国家其政治经济形势、文化背景、社会条件均有差异,从而使得在不同地区的发展中国家(地区)数字政府促进政府治理的作用存在较大差异。

表6 区域异质性检验

六、进一步分析

为了验证假说H2,本文在基准方程的基础上引入数字政府与制度因素的交互项。其中α2为关注的核心系数,如果α2显著不为0,那么代表制度对数字政府提高政府治理能力有着调节作用。

govit=α0+β1egdiit+α1insit+α2egdiit*insit+β2X+γi+δt+εit

(3)

回归结果见表5所列。表5列(3)表明,数字政府水平与制度的交互项显著为负,说明制度因素的确起到了调节作用。考虑到政府在治理社会事务的过程是在一系列制度约束下进行的,而数字政府变革也处在政府内部制度与外部制度的交互影响中。数字政府的运用与否以及如何运用都是由具体个人执行。制度因素会对数字政府的技术选择和创新产生重要影响。在不同的制度环境下,对技术的需求、供应、扩散和应用会有不同的影响,这进一步导致数字政府的技术水平和创新能力存在差异[33]。同时,制度因素也会对数字政府的组织变革和协作产生影响。例如,它可以规范和激励政府员工的行为,促进不同部门和层级之间的沟通和协调,为公民和社会组织提供参与数字政府的机会,从而影响数字政府的组织变革和协作。此外,制度因素还可以通过影响政府员工对数字政府的认知、态度和能力,进而影响他们对数字政府项目的支持和执行,从而影响数字政府的服务质量和效果[34]。最后,制度因素还可以通过影响数字政府服务是否满足公民的需求、权益和期待,进而影响公民对数字政府服务的满意度和反馈[35]。已有的研究表明,以权力分配不平等和避免不确定性的国家文化会调节数字政府的反腐败效果[16],而本文的结果表明,制度因素同样会遏制数字政府建设促进政府治理能力的效果。

表7 制度调节作用

六、 结论与建议

本文以新制度经济学视角详细研究了数字政府建设能否建设促进政府治理能力的提升及作用机制,进一步探讨了制度因素在其中的调节作用。研究采用2008-2020年135个发展中国家(地区)的样本数据,构建综合政府治理能力指数与制度指数,利用联合国电子政务调查数据,以双向固定效应检验数字政府建设对政府治理能力的影响、异质性特征以及制度因素的调节效应。研究认为,数字政府建设对政府治理能力有正向促进作用,经过一系列稳健性检验后结论依然成立。不同收入分组的异质性分析表明,在低收入与中低收入组,数字政府建设对政府治理能力的促进作用更强,在中高收入组,数字政府建设对政府治理能力的促进作用相对较弱。区域异质性结果显示,在亚洲与拉丁美洲国家,数字政府促进政府治理能力的作用更强,在非洲国家则较弱。调节效应检验表明,制度因素对数字政府建设提升政府治理能力的影响起到了明显的调节作用。

本文研究结论对我国的数字政府建设有着重要的启示:首先,我国应该更进一步推进数字政府建设,加快政府数字化转型,构建开放共享的服务型政府。其次,数字政府的重要依托是数字技术以及与此相配套的数字基础设施,其完善程度对数字政府建议具有重要价值,因此应加大数字基础设施建设投入力度,推进数字政府资源整合和共享进度。最后,应逐步提升公职人员的数字素养。数字政府基于大数据、物联网、人工智能等数字技术,这要求公职人员熟练掌握这些技术来助推政府的数字化转型。从制度的调节作用来看,要坚持制度创新、组织创新、技术创新的有机结合,建立新型的政府形式,实现制度建设、技术发展与组织变革紧密结合,不断完善政府体制机制,发挥数字技术的优势。此外,还应创建政府、企业与个人良性互动的制度环境。在数字政府转型过程中,不断促进公民参与,尝试政企合作来治理社会事务,进一步发挥数字技术支撑下的多方协作优势。