利益平衡视角下行政诉讼确认违法判决研究

马赵兴

摘 要：行政诉讼确认违法判决承载着权利救济和监督行政机关依法行政的使命，从诉讼程序末端影响诉讼制度的运作。随着司法实践不断发展，行政诉讼确认违法判决制度无论是在立法上还是司法上，均存在一些不能使判决达到一种利益平衡状态的问题。我们必须在将国家利益与社会公共利益的含义明确的同时，将个人利益纳入行政确认违法判决的利益衡量之中，真正达到解决行政行为违法引起的利益冲突问题。

关键词：行政诉讼；确认违法判决；利益平衡

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.18.069

0 引言

行政诉讼确认违法判决是法官在多种利益冲突之下，运用利益衡量之解释方法所获得的一种解决行政争议的判决，该种争议解决方式是结合实际后衡量各项利益下的具有可行性的解决方式。但是，由于法律本身具有滞后性，且行政争议具有复杂性，我国司法实践中适用行政诉讼确认违法判决时暴露了诸多问题。因此，在当今社会利益多元化的格局下，将利益衡量作为司法判决行政行为违法的重要依据，可以解决多方利益冲突问题。

1 问题的提出

1989年我国《行政诉讼法》没有确认判决的规定。在这部法实施后不久，法院便“参照民事诉讼法有关规定”，根据现实需要在实践中发展出了确认违法判决。2014年，我国将确认违法判决规定于《行政诉讼法》第74条是理论界重大发展。确认违法判决不但可以解决行政争议，而且兼顾了法律效果与社会效果，为既存权利提供了特有的保障。在其他诉讼不能为行政相对人提供救济时，确认违法判决通过对行政行为是否违法予以确认，为行政相对人申请国家赔偿提供依據，保护其合法权益。

但是，司法实践不断发展以及法律自身的滞后性，使行政诉讼确认违法判决制度也存在一些问题。第一，确认违法判决中“社会公共利益”与“国家利益”的含义不够明确，极有可能导致个人利益过度让步，从而受到损害。第二，对“不具有可撤销内容”的认定，需要明确其能否适用于“撤销会给公共利益造成重大损害”等条款。第三，司法实践中，对我国行政诉讼法第76条规定的关于“补救措施”的条款的适用，多为笼统表述，并不明晰具体的补救措施，这使得行政机关在一定程度上将行政相对人利益置于行政机关的自由裁量之下，不利于达到利益平衡，维护“个人利益”。因此，为了完善我国行政诉讼确认违法判决制度，既需要对规范本身含义进行明晰，又需要有相应的制度适应司法实践。

2 行政诉讼确认违法判决问题的成因分析

2.1 立法目的与法律适用

首先，法律作为上层建筑，体现统治阶级的意志，而立法目的则可以表现出一种价值趋向，从行政行为与行政诉讼确认违法判决自身性质上看，国家利益与社会公共利益仍然是行政机关达到行政管理目标的首要目的。这会使法官在具体案件中，更侧重于对社会公益的保护，间接地让个人利益成为牺牲品。这不利于维持人们对法律的尊重，也不利于保持公众对司法权威的信任，而且，与民事诉讼不同，行政诉讼所要解决的问题是被诉行政行为的合法性，而不是行政相对人与行政机关之间存在或者不存在某种行政法律关系。其次，该项规定所保护的是国家以及社会的公共利益，对于是否能因为私人利益而确认某一项判决违法没有规定。再次，对国家、社会公共利益规定的武断性，间接体现出对个人利益遭受重大损失的可能性的忽视。比如，公共利益与国家利益本身的概念就不确定，这就使司法实践中自由裁量空间有所扩大，在二者面前，个人利益就极易成为牺牲品。例如，在黄继文案中，法院认为行政机关的征收补偿决定书并未明确告知黄继文享有产权调换的权利，侵害了黄继文的补偿选择权，但因涉案征收项目为旧城改造区改造项目符合公共利益的需要，判决撤销涉案补偿决定，必将影响涉案征收项目的拆迁进度，增加国家的建设成本和资金占用成本，损害社会公共利益，且在诉讼过程中，行政机关进行了自我纠错，弥补了补偿决定书的瑕疵，因此确认判决违法但不撤销。但是旧城区改建征收个人住宅，行政相对人是希望获得合理、公正补偿的，对行政相对人的补偿选择权之侵害应是对其权利产生了实际影响，而法院认为判决撤销会导致整个项目受到影响，有损公共利益，显然是社会公共利益的扩大解释。如果诉讼过程中行政机关采取了弥补行为以后，法院仅判决确认违法，对行政机关的督促力度显然不足，一定程度上弱化了对行政相对人利益的保护，忽视了个人利益。最后，法院在适用“补救措施”条款时，存在仅引用76条的情况，使得该判决在没有其他的法律依据下作出，缺乏说服力，且并不判决明确的补救方案，也不限定补救期限，不利于对处于弱势的行政相对人的保护，甚至间接地维护了行政机关的违法行政行为，不利于达到一种多元化的利益平衡的局面。一般来讲，在价值观层面上个人利益与国家利益、社会利益之间是趋同的，不存在相悖的情况。若过分强调公共利益，忽视个人利益，则不利于我国行政诉讼制度的运行。因此，解决以上问题，是完善确认违法判决制度的当务之急。

2.2 司法权在行政权下的弱势呈现

法院如何行使司法审判权，在行政诉讼中是一个重要的问题，因为，在现代行政诉讼本质上是国家机关间的权力制约机制，因此法院发挥其司法审判权之能动性时，必须充分顾及行政相对人的诉求。审判独立必须得到尊重与保障。但是，在现有社会环境下，司法权的行使很难完全排除行政机关的影响，这不利于司法机关维持自身的中立与审判独立。然而，司法机关与行政机关并不是领导与被领导的关系，而是分别在各自领域独立行使职权，在我国历史长期发展中，国家主义、公权力之上的主流思想，使社会公共利益优先于个人利益，行政权的强大，就是其突出表现之一。相比而言，司法权则处于相对弱势的地位，确认违法判决的兜底适用，也使得其对行政机关之行政行为的惩罚性较弱。

3 完善我国行政诉讼确认违法判决制度的建议及设想

行政诉讼确认违法判决制度是法官在衡量多种利益下根据比例原则所做出的一种解决行政争议的方式，在审判过程中，要严格遵循比例原则，将受损方合法利益的损害降到最小，也就是说要在保护优位利益的前提下，尽量减少对让位利益的损害。只有这样，才能获得一个比较合理的利益衡量决策。因此，完善确认违法判决制度，必须立足于达到一种利益平衡状态，据此，笔者提出如下建议与设想。

3.1 明确“国家利益”与“社会公共利益”的界限

我国立法中多次出现维护国家利益、社会公共利益等话术，为了不造成法律适用的模糊性，要对何为国家利益和社会公共利益作明确的规定。只有明确行政诉讼法中“国家利益”和“社会公共利益”的含义，才能限制司法审判中的自由裁量权。笔者认为，国家利益应是立足于全国性的利益，其具有整体性。公共利益应当指不特定多数公众名义所代表的地方的、局部的利益。此外，“个人利益”也是客观存在的，必须是他人基于个人合法需要而提出的利益主张。通过对国家利益和社会公共利益进行准确界定，有力地保护了个人权益，避免了法院不合理地扩大其使用范围，造成滥用自由裁量权的现象，降低司法公信力。在明确了个人利益、社会公共利益和国家利益的界限之后，三者之间的利益冲突顺序问题仍然是学术界需要广泛讨论的问题。

3.2 明晰“不具有可撤销内容”的含义

只有当行政相对人的合理权益确实遭到了行政机关的侵害，才能通过诉讼的手段保护自己的权益。当行政机关所做的具体行政行为是合法的，然而却损害了相对人的利益时，法院可以做出撤销该行政行为的判决；当行政机关所做的具体行政行为是违法的且损害相对人的合法权益，然而该违法行为已经不具有可撤销的内容时，此时法院判决撤销该行政行为已经没有意义，因此法院会做出确认违法判决。在明确适用前提的同时，也要从法律与事实两个层面划分“不具有可撤销内容”，从客观角度分析，不存在可撤销内容可以理解为“不能撤销”，即在违法行政行为没有实际撤销的可能性。典型的情况为行政机关的被诉行政行为确实给行政相对人的合法权益造成了无法挽回的损害，如果行政行为对相对人造成的损害不能恢复正常，则客观上没有必要取消其法律效力。此时即为撤销不能，同样，如果违法行为已经消灭，同样属于撤销不能的情形，比如被诉行政机关改变原行政行为。

3.3 将个人利益纳入确认违法判决的利益衡量之中

我国现行行政诉讼法中关于确认违法判决的法律条款并未将个人利益纳入法官裁判案件的考量因素之中，在笔者看来这是不合理的，如果法院撤销某具体行政行为后会对个人利益造成严重损害时，国家应对该损失进行一定的补偿，当补偿金额过于庞大时，可以将其认定为损害了国家利益，要实现权益的平衡，就要兼顾个人利益。在保护个人利益时，虽然可能与国家主权和社会集体利益发生冲突，但也极有可能在一定程度上促进国家利益和社会公共利益的发展，这与国家保护公民的合法权益的立法原意相符。

3.4 增加确认违法判决的事前预防措施

行政诉讼是行政相对人的合法权益受到行政机关的确实侵害后所提起的，是一种事后救济的方式。给付判决、履行判决以及撤销判决等，对原告提供了直接救济方式，但是主要承担补充功能的行政确认违法判决却在司法实践中被广泛应用，这就导致对权利救济不足。而增加确认违法判决事前救济则可以有效弥补不足。在行政主体作出行政行为前，行政利益相关人员可以提起预防性停止作为诉讼，请求法院判决禁止行政机关作出该行为，即预防性判决。主要表现为停止作为判决，即要求行政机关不得作出某行政行为，这会有效预防行政争议的产生，有效化解纠纷，充分发挥司法权的能动性，提升司法权的地位，且具有前瞻性与遇见性。但该种判决是司法权对行政活动的提前介入，因此必须严格适用条件。综上，增加确认违法判决的事前救济，既可以更好地监督行政主体依法行政，又可以更好地维护行政相对人的合法权益，拓宽了个人利益救济途径。

4 结语

我国将行政确认违法判决规定到行政诉讼法中，是进步之处，但是同时我们也要认识到法律的滞后性与司法实践活动的复杂性使得行政诉讼确认违法判决制度存在這亟须解决的诸多问题。本文以利益平衡为视角，对确认违法判决制度存在的问题进行探析，并提出一些合理化建议与设想，力求达到国家利益、社会公共利益与个人利益在现代法治下共同和谐发展。

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