标准化视角下资历框架的研制与分析

李雪婵

（广东开放大学，广东广州，510091）

一、概念界定及重要意义

标准是为了在一定范围内获得最佳秩序的一种具有基础性、通用性的语言，[1]是公共政策的重要表现形式，是可量化、可监督、可比较的规范，是衡量治理水平、竞争力和工作质量的工具。党中央国务院高度重视标准化工作，党的十九大要求“瞄准国际标准提高水平”，新修订的《中华人民共和国标准化法》强调“结合国情采用国际标准，推进中国标准与国外标准之间的转化运用”。《教育部关于完善教育标准化工作的指导意见》提出进入新时代，我国教育事业步入高质量发展阶段，教育标准的重要性愈益凸显，要强化标准对加快教育现代化、建设教育强国、办好人民满意教育的支撑和引领作用，要加大国际教育标准跟踪、评估和转化力度，注重吸收借鉴国际经验。

资历框架是用于衡量、沟通、衔接社会成员各级各类学历证书及学业证书、职业资格证书、职业技能等级证书等多元化学习成果的等级和通用标准，是形成普通教育、职业教育、培训及业绩之间横向沟通、纵向衔接的终身教育体系，[2]其在推动教育强国、人力资源强国和技能型社会建设等方面的战略意义和现实价值已被广泛接受。据不完全统计，全球已有161 多个国家建立或正在建设国家资历框架，占193 个主权国家的83.4%。[3]我国目前虽然还没有建立国家资历框架，但各地区各领域各界别不断有类似该制度的行业性和区域性的研究与实践，[4]在促进正规学习与非正规学习成果相互融通、改革传统的教育管理与评价体制、促进人才跨境流动等方面已形成了一定的成果。2016 年全国教育科学规划领导小组办公室批准设立国家社科基金教育学重点课题“国家资历框架研究”，2017 年广东省发布资历框架并实施，国家开放大学、上海、江苏、重庆等也在建设或正在探索建设资历框架。党的十八大以来，国家日益重视国家资历框架建设，《中国教育现代化2035》《国家职业教育改革实施方案》等文件先后提出要建立国家资历框架。

综上，我国资历框架建设从宏观层面看，政府部门加强了规划和统筹，组织开展了课题研究和实践探索，理论研究也逐渐丰富，但尚未形成切实可行的体制机制以及建设模式，我国资历框架建设还处于实践探索阶段，[5]体制机制和建设模式等核心问题亟须丰富和完善。另外，根据国际经验，资历框架的表达方式一般包括法律、标准和文件，资历框架是一项创新性的制度设计，涉及众多利益相关方，是一项巨大、复杂的系统工程，需要各方认同并共同遵守方可有序运行。法律、标准和文件都是提高社会治理水平的有效手段，法律具有强制性，效力高，但难度大、耗时长。文件易于实现，但效力有限。标准的效力介于法律和文件之间，是协商一致的结果，易于共同遵守，符合实际。综合考量效力、可行性和国家教育标准化发展战略，资历框架采用标准的表达形式对丰富有中国特色的资历框架的理论基础、建设思路和实践模式具有现实意义和战略价值。

二、资历框架研制主要内容

资历框架一般包括资历类型、资历级别和描述维度。标准化视角下的资历框架，标准化路线是特色，其内容要按照GB/T 1.1-2009《标准化工作导则第1 部分：标准的结构和编写》的要求进行编写，除了资历框架，还要包括前言、范围、规范性文件、术语与定义、参考文献等内容，由于篇幅所限，本文只对术语定义、资历框架等核心内容进行分析。

（一）术语和定义

在一个知识领域中，概念用定义描述，被赋予约定的指称即术语，术语和概念之间应一一对应，对术语工作来说，最重要的是要找出该概念与其它概念区别性的特征。资历框架术语包括终身教育、资历和资历框架等，其定义可参考国家标准GB/T 28913—2012《成人教育培训服务术语》中的定义。如终身教育可以定义为人们在一生当中所接受各种教育的总和，纵向内涵指教育应贯穿人的一生，即包括从出生到老年的所有正规、非正规和正式、非正式的教育；横向内涵指通过各级各类教育资源的整合，形成开放的教育体系。还有一个比较重要术语是资历，关于资历，传统上资历是进入更高一级学校以及进入劳动力市场的经验条件，但是随着资历框架的理念和实践的推进，资历本身的特质正在发生转变，《欧洲地区高等教育资历认可公约》（1997）提出，资历即是任何能够证明成功完成了的一段高等教育项目、由主管部门发行的任何学位、文凭和其他证书，所以资历应该是学位、文凭和其他证书。结合我国实际，笔者认为资历是根据相关规则，评定个人所获得的学习成果，并由政府正式颁发或认可的学历、学位、培训及业绩证书等。关于资历框架，文章开头已给出了普适性的定义，资历框架是用于衡量、沟通、衔接社会成员各级各类资历的等级和通用标准，具体到我国资历框架，与后面讨论的资历类型、资历等级和描述维度等内容结合后其定义会更加丰富和准确。

（二）资历框架

资历框架作为服务全民终身学习的重要制度，在设计资历类型、资历等级、描述维度等内容时要符合国际惯例，体现中国特色和终身教育理念，能够覆盖各级各类教育和全体社会成员。

1.资历类型

资历类型是指资历框架中覆盖的教育类型，各国资历框架资历类型的涵盖面会有一些差异，但绝大多数是覆盖中学后的各级各类教育，根据2013 年的数据，在欧洲国家开发的37 个资历框架中，29 个国家的资历框架覆盖中学后各级各类教育，[6]如欧盟等国家和地区资历类型划分基本是基于普通教育、继续教育、职业教育及培训，普遍关注培训及业绩。故建议我国资历框架资历类型采用国际通行划分方法即划分为普通教育、职业教育和培训及业绩，其中普通教育是以科学文化知识为主要教学内容的学校教育；职业教育是让受教育者获得职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和能力的教育类型。培训是指为满足学习者个人发展和完成工作任务的需要，对其所进行的培养训练活动。业绩是指在工作中取得学术、职业或其他方面的成果，包括但不限于创新创业、科学研究、社会服务。

2.资历等级

要实现各级各类教育之间的衔接和沟通，需要建立统一的资历级别划分，形成统一的参照体系，让学习者的资历和学分能以级别的形式得到认可。根据教育法等法律法规有关规定，学历教育包括以下形式：小学、初中、高中、专科教育、本科教育、研究生教育等，[7]结合我国现行学历教育的实际情况，笔者认为我国资历框架可以分为7 级，1 ～7 级从低到高以学历教育为参照，具体为小学、初中、高中、专科、本科、研究生、博士，需要说明的是，我国资历框架建设将小学纳入资历框架并设为1 级，这是与很多国家资历框架不同的地方。我国资历框架是服务全民终身学习的重要平台，理应覆盖全体社会成员的需求，资历框架资历等级包括小学是应有之义。就广东省而言，根据2020 年广东省第七次人口统计有关数据，广东省小学文化程度人口仍然有20676人。2020 年5 月23 日习近平总书记在看望参加全国政协十三届三次会议的经济界委员，并参加联组会时强调“社会主义道路上一个也不能少”，我国将小学纳入资历框架是重要和必要的，是符合我国国情的创新和特色。

3.描述维度

资历框架中的资历类型、资历等级确定后，需要确立不同类型资历的不同级别的标准，从而为各级各类教育和培训提供统一的质量要求，国际上一般从知识、技能、能力三个维度来描述要求，其中知识一般指与学习或工作中有关的理论、原理、事实和实践，包括理论性、事实性、技术性和实践性知识。技能是指在学习或工作中应用相应的知识和方法，完成任务和解决问题的专项能力，包括认知技能和实践技能。能力则是在学习或工作环境下，在职业和个人发展的过程中，运用知识、技能和方法完成任务和解决问题所体现出来的素质。资历级别不同，知识、技能和能力等具体要求也会不同，它们之间会有非常明晰的区分度，资历级别从低到高，知识、技能和能力的核心要求也会从简单到复杂逐步推进和提升。

笔者对欧盟、新西兰、澳大利亚等国家（地区）资历框架研究发现，国际上虽然没有以标准形式发布资历框架，但欧盟主要国家和地区已协调制定了欧盟资历框架，并形成了范围较大、水平较高的事实标准，欧盟作为世界上具有重要影响力的区域一体化组织，在构建终身学习体系和实现跨国资历与学分互认方面走在了国际前沿，[8]欧盟资历框架采用知识、技能和能力3 大指标描述资历的预期学习成效和要求。笔者建议，我国资历框架描述维度可采用欧盟资历框架知识、技能和能力的划分方法，但具体描述则要结合我国教育界认知习惯和实际情况，相关技术指标需要进行调适、修改和验证，使之符合现行法律法规、现有标准，并融合国家职业资格证书、职业技能等级证书等相关要求。

三、资历框架研制程序

“获得最佳秩序、促进共同效益”是标准制修订的根本目的，而“协商一致”是实现“建立最佳秩序，实现共同利益”的根本途径，为了充分协商一致，最大限度地实现共同利益，《国家标准管理办法》规定，标准研制包括准备、立项、起草、征求意见和验证、审查、批准、备案和出版等主要阶段，[9]本文资历框架采用了标准的表达形式，因此，基于标准化的视角，资历框架研制路径要严格遵循标准的研制程序，即也要按照准备、立项、起草、征求意见和验证、审查、批准、备案和出版等程序开展资历框架的研制工作。

（一）准备、立项与起草

本阶段核心任务包括4 项，一是组建起草小组。根据《中华人民共和国标准化法》规定，标准起草和技术审查工作由标准化技术委员会负责，未组成标准化技术委员会的应当成立专家组，专家组的组成应当具有广泛代表性。目前我国没有国家资历框架，没有成立该项工作的标准化技术委员会，因而资历框架的起草工作可以通过成立起草小组开展，为了确保资历框架的科学性、合理性、先进性、适用性和可操作性，起草小组成员一定要有代表性，要由涵盖普通教育、职业教育、培训、研究、职业技能、标准化、行业企业、社会团体等领域的代表组成；二是申请立项建设。资历框架是一项涉及众多领域的巨大的复杂的社会工程，必须形成由政府管理部门、教育培训机构、行业企业、社会团体协同建设的体制机制，资历框架正式研制前必须征得教育主管部门同意并向标准化管理部门申请立项，形成政府主导、行业参与和社会支持的良性互动机制。另外标准产生的客观基础是科学、技术和实践的综合，资历框架申请立项前必须有充足的基础，包括研究国际主流资历框架发展的经验和教训，分析国内资历框架建设的难点与痛点并组织研制资历框架（草案）等。三是形成资历框架征求意见稿（以下简称“征求意见稿”）。征求意见稿是对资历框架（草案）进行分析、比较、综合和规范化结果，征求意见稿主要包括前言、范围、规范性文件、术语与定义、资历框架、描述维度和参考文献等要素；四是编写编制说明。研制征求意见稿同时需要编写编制说明，[10]编制说明是记录标准制定过程中的研讨情况、论证情况或者是针对相关问题的解释说明，它在推动利益相关方理解标准的内容和认同标准的价值具有非常重要的作用，编制说明主要包括背景和意义、任务来源、工作过程、起草工作组成员、编制原则、技术指标、验证方法等。

（二）征求意见和验证

标准的本质属性是一种统一规定，这种统一规定是作为有关各方共同遵守的准则和依据，征求意见和验证是标准研制的重要环节，是推动有关各方认可和共同遵守的重要举措，是标准科学性和适用性的重要保证。

第一，广泛征求意见。资历框架涉及的利益相关方众多，需要以多种形式征求意见以确保共同利益的实现，征求意见对象一要涵盖资历框架各级各类资历的代表，如小学、初中、高中、专科、本科、研究生教育等教育培训机构的代表，二要包括教育部门、人社部门、行业企业、社会团体等单位的代表。起草小组对收集到的意见要进行分类汇总并逐条分析，明确处理意见和不采纳理由，从而确保标准的科学性、合理性、适用性、先进性和可操作性。第二，深入开展验证。验证是标准制定工作的重要内容之一，对于提高标准化工作水平具有重要作用。开展验证工作，特别是采用国际标准的情况，通过对技术内容进行验证可以确保符合我国国情，提高标准的编制质量。目前标准验证并没有明确的定义和要求，一般指在标准正式颁布之前，采用试验、模拟法，演示、试用法或对比、经验法对标准技术内容进行确认的过程。[11]资历框架验证工作可采用专家会议和问卷调查的方式分级进行，将资历框架主要技术内容与已经颁布的技术成熟的标准条款、相关法律法规进行对比，通过专家的经验进行判断加以验证。

在征求意见和验证的基础上，起草小组要系统研究分析征集意见的处理办法，形成征求意见汇总处理表，并在此基础上修改形成资历框架送审稿（以下简称“送审稿”）。

（三）审查、报批与备案

资历框架形成送审稿后进入审查和报批阶段。审查主要对资历框架的必要性、完整性、协调性、正确性等进行核查和评价。该阶段要关注几个问题，一是审查的方式。审查方式主要有函审、会审和走访，具体由标准化管理部门确定和组织。二是审查的主体。审查一般由标准化主管部门组织，参加审查的专家与审查内容有关，具体到资历框架，就要涵盖终身教育、资历框架建设、标准化建设等方面的专家代表。三是形成报批稿。起草小组根据审查专家审定意见进行如实修改，修改形成报批稿报请标准化管理部门审批并发布为正式文本，并报国务院标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案[12]后出版。

四、结语

“获得最佳秩序、促进共同效益”是标准制修订的根本目的，只有协商一致，标准才具有科学性、合理性、适用性、先进性和可操作性。资历框架作为实现各级各类教育沟通衔接、融通育人标准和用人标准、促进人才有序流动的一项重要制度，只有充分照顾各方利益，充分吸纳各行各业不同的技术思想和意见，做到协商一致，最大限度地实现共同利益和共同价值追求，资历框架才能突显其服务全民终身学习的核心价值，才会逐步获得公众、社会和国际的认可。本文基于标准化的视角，对资历框架建设的主要内容、研制程序及关键问题进行了分析，并提出如下建议。一是资历框架研制可采用标准化路线，遵循教育规律和标准化规定。遵循教育规律是指要符合现行国家教育体制，要覆盖全体社会成员终身学习需求和体现终身教育属性；遵循标准研制规定是指编写格式要严格遵循标准的有关条款，研制过程要充分发扬技术民主，严格遵循标准化工作的基本规律，遵守标准化工作的基本原理、方法和程序。二是资历框架建设应参考采用国际先进标准。全球已有161 多个国家和地区建立了资历框架，国际资历框架发展已相对成熟，采用国际先进标准是标准制修订的基本原则，也是推进我国教育标准化的重要举措，我国资历框架建设在符合国情的前提下，应当尽量参考采用国际标准，资历类型、描述维度方面可采用《欧盟资历框架等级描述》的划分方法和描述，即资历类型分为普通教育、职业教育、培训及业绩，从知识、技能和能力三维度分级分类进行描述。资历等级划分为7 级，1 ～7 级从低到高具体为小学、初中、高中、专科、本科、研究生、博士，从而实现中国标准和国际标准的对接，中国标准与本土需求匹配，中国创新和国际发展结合，并通过持续不断的创新实践，逐步建成与国际接轨、具有中国特色的资历框架。[13]三是做好体制机制方面的顶层设计。资历框架建设是一项系统工程，体制机制是资历框架建设能否成功的关键。资历框架建设，高度聚焦发展人力资源、增强综合竞争力，需要整合全社会力量统筹推进，需要完善的领导体制、投入机制、决策机制、咨询机制、执行机制、质量保证机制等方面的支撑，需要形成政府主办，教育部、人社部、民政部、发展改革委、工业和信息化部、财政部等多部门协同推进的建设模式，从而高起点、高水平和高质量推动我国资历框架建设，助力人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会建设、学习型大国建设。