投资准入新规则：上海“负面清单”的探索与实践

宋爱萍

[摘要]准入前国民待遇原则加负面清单管理是当今国际盛行的外商投资管理模式。上海自贸区作为我国进一步融入经济全球化的重要载体，正在积极探索负面清单模式。文章首先简要介绍负面清单的内涵，分析现行负面清单的缺陷和突破难点，其次选取日本和韩国的负面清单模式进行对比研究，最后借鉴国际经验，提出完善我国负面清单管理的可行性建议。

[关键词]“负面清单”；外商投资；上海自贸试验区；国际借鉴

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.204

1 负面清单概述

“负面清单”这个名词的来源最早可以追溯到18世纪30年代。1994 年生效的北美自由贸易协议（NAFTA）首次采用了 “负面清单”管理模式，对今后各国的外资管理模式产生了深远的影响。所谓“负面清单”（Negative List），即投资领域的黑名单，是以清单方式明确列出，禁止和限制外商投资的领域和范围，而清单之外的领域统一实行内外资一致的准入管理。正所谓“法无禁止皆可为”，这种以清单列明的方式可以让外国投资者事先对照并调整自己的投资方向，也有助于东道国有效管理资本流向，避免国外资本打击国内与国民经济和国家安全相关的行业和领域。

2 上海负面清单管理实践

2013年9月上海自贸区落成，标志着我国正式开启了对外商投资的负面清单管理实践。尽管最新出炉的2015版负面清单较前两版大大提高了开放程度，并增加了透明度，但是与国际高水准的负面清单还有一定差距。

2.1 清单相对冗长，且透明度较低

一方面，在我国现行的清单中，仍然保留了122项特别管理措施，涉及14个国民经济行业，其中“禁止投资类”就涵盖了10大领域、24条具体规定，这与高标准的开放度要求不相匹配；另一方面，2015版负面清单仍有部分规定模糊且宽泛，即存在无具体限制条件的特别管理措施。例如，清单中多次出现“合资、合作”类字眼，但是并未对此类概念做详细的阐述，缺乏标准和规范，为政府监管带来一系列难点和潜在风险。可见我国负面清单的透明度有待提高，与国际高标准仍有差距。

2.2 对服务业开放的限制性条款仍较多

当前，上海自贸区负面清单关于服务业的开放明显不足，不能满足我国进一步开放市场的要求。一是在通信网络、交通运输和文化娱乐产业方面的限制条款较多。例如提出“对增值电信业务（电子商务除外）的外资比例不超过50%”“通用航空企业法定代表人须由中国籍公民担任”等限制条件。二是对金融服务业的开放也是谨慎、有限的。负面清单中针对外资银行、保险机构、信托公司等机构的资质要求、股权比例、业务范围等方面做了详细的补充和限制。例如证券公司外资比例不超过49%；外资不得申请开立A股等。

2.3 相关的配套政策和法律法规不够完善

国内法律法规是负面清单制定的基础，而《外商投资产业指导目录（2015年修订）》是上海实行负面清单管理的唯一依据。自贸区内外商投资涉及国家安全的，须按照《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》进行安全审查。可见我国负面清单的管理模式缺乏一套强有力的法律法规的支撑，自贸区内的众多配套改革措施也不尽完善，相关规定既不规范也不够透明，这会直接影响到负面清单的法律效力和外资管理的透明度，并且难以与国际投资准入规则接轨，不利于推进国内市场开放。

3 负面清单的国际实践

在亚洲，日本是推行负面清单模式的先行者，管理经验相对丰富。而韩国的外资准入管理是由“正面清单”过渡到“负面清单”。

3.1 从不符措施的内容看

日、韩两国在对外签署的FTA中，其不符措施所涵盖的内容都颇为广泛，且形式灵活。特别是韩国，在负面清单中多次使用“有权采取或维持任何措施”“在相同或类似情况下”等措辞，力争将尽可能多的不符措施涵盖其中。此外，韩国对不符措施的规定也广泛出现在协定正文和附件中。例如在与美国达成的FTA中，正文部分涉及的不符措施就有5个章节，包括对投资、跨境服务贸易、金融服务、电信服务和电子商务等领域的条款规定。附件二中更是存在对“所有部门”的限制，这种限制方式大大提高了韩国政府政策的实施空间。

3.2 从产业选择看

从产业的选择来看，首先，日、韩两国对其重要经济部门和危害国家安全的领域均保留严格的准入监管。韩国除了近海水产业、广播业、金融、电信业等敏感领域之外均允许开放投资，并对外商投资采取“原则申报、例外批准”的制度，可见外商投资的自由程度相当高。而日本则采取有重点、有选择的开放制度，从对国民经济安全影响较小的产业着手，对航天航空业、武器及爆炸物制造业、渔业、能源产业、广播业及公共执法等领域，则保留采取有关措施的权力。其次，两国对其优势产业和竞争力低下的产业均采取了适度保护，避免全部开放。例如日本在农业和渔业方面的国际竞争力较弱，因此在其相关产业方面的投资限制较多。最后，两国现有的不符措施多集中于服务业。例如从韩国与美国签署的美韩FTA来看，现行的负面清单共涵盖了47大领域，而其中有43 个涉及服务贸易领域。

4 借鉴与启发

4.1 进一步精简清单内容，对接国际投资标准

目前，我国现行的负面清单还是过于冗长，为了充分发挥负面清单的积极作用，需要在防范外资潜在风险的基础上，按照循序渐进和动态管理的原则，不断改进和完善清单内容，使负面清单更加科学、完整。例如将对国民经济影响不大的行业从负面清單上移除，此类行业的规定应从行业法律法规进行统一监管。此外，应注意与国际投资标准的衔接问题，保留将来采取不符措施的行业的权力，以保护我国尚未出现的产业。

4.2 有选择地开放行业，并为战略性产业预留发展空间

我国应充分利用好第二类负面清单，为国民经济重要产业部门做出专门的规定，以维护我国产业的核心利益，保障国家经济安全。同时参照韩国经验，慎重把握传统优势产业和弱势产业的开放程度，避免过度开放造成的传统优势产业竞争力下滑或对弱势产业造成冲击。此外，制定负面清单时要对我国尚未出现的产业的发展预留必要、合理的空间，尤其是战略性产业。要立足我国的国情和科技产业基础，关注新能源、新材料、生物产业、高端装备制造等行业的发展，这也是未来我国修订和完善负面清单的突破口。

4.3 修订和完善相关法律及配套制度，增加透明度

一是要对现行的法律法规进行全面的梳理和修订。及时废止严重过时的法律法规，调整与市场开放和经济发展要求不相称的规定，切实加大相关法律对我国国家安全和经济安全的保障。二是加快修订“外资三法”，完善外商投资法律体系建设，健全外商投资准入制度，进而提高外商投资管理模式的严谨性和透明度，增强负面清单的可操作性和实用性。

5 结 论

当前，上海自贸区的负面清单管理模式尚处于探索阶段。随着我国经济的发展，越来越多的行业将会被逐步开放和解禁。要在保证国家安全的前提下，参考借鉴国外丰富的实践经验，并立足于我国的经济发展阶段和开放水平，不断总结自身经验和不足，力争制定出一份高标准、高质量的负面清单。总之，上海自贸区负面清单的先试先行，既是我国投资管理改革的最新探索，又是进一步融入经济全球化的重要载体，作为一项重大的国家战略，它任重而道远。

参考文献：

[1] 荆林波，袁平红.中国（上海）自由贸易试验区发展评价[J].国际贸易，2015（9）.

[2] 罗琮. 中国（上海）自由贸易试验区负面清单管理模式研究[D].石家庄：河北经贸大学，2015.

[3] 孙元欣.外资负面清单管理的国际镜鉴：上海自贸区例证[J].改革，2014（10）.