实施自贸试验区提升战略的六大任务

[摘要] 党的二十大报告首次提出“实施自由贸易试验区提升战略”，是在新时代新征程上对自贸试验区高质量发展作出的新的战略部署。自贸试验区作为我国自主开放的伟大实践，是我国自主开放模式的重大突破，是“六个必须坚持”的重要体现，也是引领高质量发展的重要载体。为深入贯彻落实党的二十大精神，更好地实施自由贸易试验区提升战略，需要在提升上下功夫，围绕服务构建高水平社会主义市场经济体制、推动建设现代化产业体系、促进区域协调发展、引领高水平对外开放、发挥自贸试验区辐射带动作用、统筹开放与安全等重点，进一步提升制度创新能级、服务产业能级、区域协调能级、开放发展能级、联动发展能级和安全发展能级。

[关键词] 自由贸易试验区   提升战略   自主开放   伟大实践   高水平对外开放   主要任务

[中图分类号]  F752.8  [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2023）04-0023-10

[作者简介] 崔卫杰，商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员、博士生导师，研究方向：对外开放、自贸（试验）区等。

党的二十大报告首次明确提出“实施自由贸易试验区提升战略”，这是在新时代新征程上对自由贸易试验区（简称“自贸试验区”）高质量发展作出的新的战略部署。今年是自贸试验区建设十周年，我国已先后部署设立了21个自贸试验区，各自贸试验区改革试验任务已基本完成，如何进一步推动自贸试验区深化改革开放探索、发挥好改革开放综合试验平台作用，是摆在当前的首要问题。为此，需要在更高层面系統总结和准确把握自贸试验区建设在开放模式上的重大突破、在推进方式上的重大创新和在具体成效上的重大成绩，并以此为基础，贯彻落实党的二十大精神，特别是按照党的二十大报告关于推动高质量发展的总体要求，进一步明确实施自贸试验区提升战略的重大任务。

一、自贸试验区是中国自主开放的伟大实践

自贸试验区建设十年以来，我国先后六轮在全国范围内部署设立了21个自贸试验区，形成了覆盖东西南北中、辐射全国、面向全球的改革开放创新格局，推动形成了一大批高质量制度创新成果，建成了一批世界领先的产业集群，为我国高质量发展作出了重要贡献。回顾过去十年，自贸试验区是我国自主开放模式的重大突破，是“六个必须坚持”的重要体现，也是引领高质量发展的重要载体，已成为引领全球各国自主开放的伟大实践。

（一）从开放模式上看，自贸试验区是自主开放模式的重大突破

2013年9月29日，我国第一个自贸试验区中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌运行，面积达28.78平方千米，全部位于海关特殊监管区域内。2015年4月，广东、天津、福建自贸试验区挂牌运行，上海自贸试验区扩区，面积均达120平方千米左右。由此开始，为适应改革开放创新试验的需要，我国设立的自贸试验区不再局限于海关特殊监管区域范围内。自贸试验区从主要适应制造业和货物贸易发展的海关特殊监管区域向区外拓展，由围网内向围网外拓展，适应了我国改革开放与经济发展的总体要求，可以说是一国自主开放模式的重大突破。

我国海关特殊监管区域和自贸试验区都属于世界海关组织定义的自由贸易园区（Free Trade Zone，简称FTZ，中文一般简称“自贸区”）。但国际上其他国家的自由贸易园区多以集散“货物贸易”相关要素资源为主，而我国自贸试验区向集散“服务贸易”相关要素资源拓展，明确以制度创新为核心任务，并强调以可复制可推广为根本要求，突破了国际上传统FTZ的围网或区域范围限制，探索了原本局限于园区的政策制度、拓展到区外乃至全国的新路径新模式，适应了全球以服务业和服务贸易扩大开放为主的新要求，满足了服务业开放的无边界性、差异性等主要特点，也适应了国际经贸规则的新趋势，可以说是在世界FTZ发展史上的重大突破，这是习近平新时代中国特色社会主义思想推动中国改革开放事业发展的重大创举，具有鲜明的时代特征和中国特色。我国对自贸试验区的改革探索与发展实践，是在多边贸易体制受阻、区域一体化受政治集团化冲击等复杂国际背景下推进自主开放的伟大实践，必将为逆全球化背景下各个国家如何推进自主开放提供可资借鉴的先进经验，为与世界各国一起通过扩大自主开放推动构建开放型世界经济作出中国贡献，提供中国方案。

（二）从推进方式上看，自贸试验区是“六个必须坚持”的重要体现

从推进方式或方法论上看，自贸试验区是“六个必须坚持”在开放发展中的重要体现。党的二十大报告明确提出的“六个必须坚持”，这是习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论。自贸试验区作为中国特色社会主义建设的伟大实践，在其建设和推进过程，充分体现了“六个必须坚持”的世界观和方法论。

第一，必须坚持人民至上。自贸试验区在跨境电商、教育、医疗、文化等领域的改革开放试点，为广大人民群众消费升级提供了重要支撑；海南自贸港建设过程中，本岛居民免税消费政策、离岛免税政策、基于本地人充分就业情况下的外籍人士就业制度等，都是站稳人民立场，把握人民愿望，为人民所喜爱、所认同、所拥有的重要体现。

第二，必须坚持自信自立。自贸试验区坚持中国的问题必须从中国基本国情出发，不盲目对标所谓的国际高标准经贸规则，把规则对标同中国国情、同中国发展阶段紧密结合，创造性地提出不同于全球其他国家的传统自由贸易园区，而是以制度创新为核心任务、以可复制可推广为根本要求的自贸试验区，是更加积极的历史担当和创造精神的重要体现。

第三，必须坚持守正创新。自贸试验区以制度创新为核心任务，制度创新本身就是守正创新的重要体现。自贸试验区在开放模式上的重大突破，更体现了我国紧跟时代步伐，顺应服务业和服务贸易开放发展需要，以满腔热忱对待服务业和服务贸易开放发展面临的新形势新问题，不断拓展对高水平对外开放认识的广度和深度，敢于突破国际上一般的自由贸易园区围网或区域范围的限制，敢于针对服务业和服务贸易开放发展面临的新问题开展制度创新，以新的实践引领新一轮高水平对外开放。

第四，必须坚持问题导向。自贸试验区的制度创新，都是聚焦改革开放实践中遇到的新问题、深层次问题，包括国际变局中的重大问题，坚持问题导向，不断推进改革开放探索，不断提出真正解决高水平开放发展问题的新理念、新思路、新办法。

第五，必须坚持系统观念。自贸试验区强调系统集成创新，是坚持系统观念的重要体现。自贸试验区的系统集成创新是以战略思维创新开放模式、以历史思维适应开放需求、以辩证思维解决开放问题、以系统思维谋划开放策略、以创新思维开拓开放路径、以法治思维推进开放进程、以底线思维维护开放安全的综合体现，为前瞻性思考、全局性谋划、系统性设计、整体性推进党和国家的对外开放事业提供了科学思想方法、有效理论探索和最佳实践经验。

第六，必须坚持胸怀天下。中国对自贸试验区的改革探索与发展实践，必将为逆全球化背景下各个国家推进自主开放提供可资借鉴的先进经验，为与世界各国一起通过扩大自主开放推动构建开放型世界经济作出中国贡献，提供中国方案。这是坚持胸怀天下的重要体现，是深刻洞察人类开放发展进步潮流，解决全球开放发展难题的重要体现，也是推动建设更加美好世界的积极探索。

（三）从具体成效上看，自贸试验区是引领高质量发展的重要载体

党的二十大报告明确，全面建设社会主义现代化国家的首要任务是高质量发展，强调这是中国式现代化的本质要求，并从社会主义市场经济体制、现代化产业体系、乡村振兴、区域协调发展和高水平开放五个方面对高质量发展这一首要任务作出了具体部署。从自贸试验区改革探索和建设成效看，自贸试验区与高质量发展的五大部署高度契合，在全方位服务和引领高质量发展中作出了重大贡献。

构建高水平社会主义市场经济体制方面。深化简政放权，推动政府职能转变。深化国资国企改革，完善公平竞争环境，提升国有企业市场竞争力。优化民营企业发展环境，促进民营经济发展。支持中小微企业发展。深化要素市场化改革，提升要素自由流动和高效配置水平。完善产权保护，强化知识产权保护和运用。压缩外资准入和市场准入负面清单，完善市场准入制度。完善社会信用等市场经济基础制度，不断优化国际化、市场化、法治化营商环境。深化金融体制改革，推进金融领域开放创新。完善反垄断和反不正当竞争制度，破除地方保护和行政性垄断，助力全国统一大市场建设。上述内容既是党的二十大报告对我国构建高水平社会主义市场经济体制的具体要求，也是自贸试验区改革开放探索的重要内容。截至2023年7月，自贸试验区在全国层面形成了302项制度创新成果，既有准入前国民待遇加负面清单管理模式、跨境服务贸易负面清单、国际贸易“单一窗口”等根本性的制度变革，也有围绕海关通关一体化等领域的系统性制度创新，还有工程建设项目审批等领域的全流程制度优化。而地方层面形成的制度创新成果更多，据不完全统计，在省级层面复制推广的制度创新成果至少4000余项。上述制度创新成果，都是助力我国构建高水平社会主义市场经济体制的重要体现。

建设现代化产业体系方面。自贸试验区开展基于产业的政策制度设计，产业是政策制度设计的基础，也是政策制度效果的集中体现，推动产业高质量发展一直是自贸试验区改革开放探索的重要目标。自贸试验区把制度创新与各地特色优势产业紧密结合，加速集聚优质要素，提高资源配置效率，逐步成为产业和经济高质量发展的引领者和示范者。例如，上海新能源和智能网联汽车、电子信息、生物医药等世界级产业集群加快形成；天津飞机融资租赁跃居全球第二位；浙江舟山万亿级油气全产业链格局形成，已成为全国最大油气储备基地；湖北新一代信息技术产业年收入突破5000亿元，聚集了1.6万家光电子信息企业；山东医疗康养和海洋经济、河南航空物流、湖南高端装备制造、河北生物医药、四川电子信息、福建飞机维修、黑龙江跨境加工制造、江苏生物医药等均已形成一定规模等。下一步，自贸试验区在产业高质量发展方面的深入探索，将在我国建设现代化产业体系过程中发挥更大作用。

促进区域协调发展方面。服务区域协调发展战略、区域重大战略是每一个自贸试验区差异化探索的重要内容。21个自贸试验区突出区位资源优势，按照国家赋予的战略定位，特别是围绕区域重大战略、区域协调发展战略大力开展差异化探索，在促进区域协调发展中的功能和作用不断增强。例如，长三角自贸试验区联盟共同推动资本市场服务平台等各类功能性平台资源共建共享，深化沪苏浙皖等自贸试验区联动和协调发展，以高水平制度创新协同有效服务长三角区域一体化发展。广东自贸试验区推动粤港澳三地规则对接，积极打造粤港澳大湾区重大合作平台，深化金融、法律、旅游、建筑等服务业领域扩大开放，打造粤港澳大湾区融合发展示范区。京津冀三地自贸试验区加强协同创新，搭建协同新平台，联合推出三地“同事同标”事项179项，助力京津冀协同发展、高质量发展。山东自贸试验区牵头黄河流域沿黄9省（区）组建自贸试验区联盟，在政府服务、平台合作、市场合作、产业合作、项目合作等方面建立常态化工作机制，发挥自贸试验区高水平开放优势，促进沿黄河流域区域协同发展。自贸试验区在促进区域协调发展上的重要成绩，与党的二十大报告关于促进区域协调发展的要求高度契合，为下一步更好地服务区域协调发展奠定了良好基础。

全面推进乡村振兴方面。我国专设了具有农业特色的自贸片区——陕西自贸试验区杨凌片区。浙江、河南、黑龙江、湖南、海南等自贸区（港）也都有涉农领域的改革试点任务，在相关片区的功能定位中都有直接体现。与此同时，关于贸易便利化（含农产品贸易）、投资自由化便利化、金融开放创新、转变政府职能等非产业指向型的改革开放探索，都在一定程度上促进了农业领域的开放发展，服务了乡村振兴战略。下一步，高水平对外开放的自贸试验区必将为农业开放发展、服务乡村振兴作出更大贡献。

推进高水平对开放方面。自贸试验区作为高水平开放的最前沿平台载体，既在放宽准入限制、推进高水平制度型開放方面发挥了重要作用，也在开放型经济发展中发挥了更大主导作用。2022年，21个自贸试验区以不到全国千分之四的国土面积，实现了占全国17.8%的进出口贸易和18.1%的外商直接投资，为稳住外贸外资基本盘作出了重大贡献，发挥了重要的压舱石和主阵地作用。下一步，自贸试验区作为改革开放综合试验平台，必将在推进高水平对外开放特别是高水平制度型开放方面发挥更大的引领、示范和带动作用。

自贸试验区除了与高质量发展的五大部署高度契合之外，与党的二十大报告关于科教兴国战略、强化现代化人才支撑、绿色发展等方面的要求也高度契合，并作出了重要贡献，为下一步更好地贯彻落实党的二十大精神的有关要求奠定了良好基础。

综上所述，自贸试验区建设十年，是不断创新、不断突破的十年，不论是在开放模式上，还是在推进方式和具体成效上，都取得了令人瞩目的重大成绩。但与此同时，也存在一些亟待解决或克服的问题和难题。例如，因制度创新获得感不强而带来的推进动力不足、甚至搁置某些改革创新事项的问题；因对系统集成创新理解不足而带来的忽视特定领域、忽视受益主体范围较小的改革事项的问题；因对风险防控把握不准而带来的暂缓甚至停止改革创新试验，导致风险测试和压力测试不足的问题等。上述问题，是发展中的问题，也是以制度创新为核心任务、引领高水平制度型开放的自贸试验区必须要解决的问题。实施自贸试验区提升战略，既要在前期各项重大突破的基础上，根据国家有关要求在重点领域制度创新上进一步提升，又要有针对性地解决自贸试验区建设面临的各种问题和难题，推动自贸试验区在国家高水平对外开放中的地位进一步提升。

二、实施自贸试验区提升战略的主要任务

按照党的二十大报告关于我国加快构建新发展格局、推动高质量发展的总体要求，结合各自贸试验区提升发展以及未设立自贸试验区省份推进高水平对外开放的实际诉求，坚持需求导向和问题导向，明确实施自贸试验区提升战略的六大主要任务，更好地发挥改革开放综合试验平台作用。

（一）提升制度创新能级，更好服务构建高水平社会主义市场经济体制

服务构建高水平社会主义市场经济体制是自贸试验区制度创新的主要内容，也是实施自贸试验区提升战略的必然要求。实施自贸试验区提升战略，要继续坚持制度创新这一核心任务，采取多种方式在重点领域和关键环节实质性赋予各自贸试验区更大改革自主权，进一步提升制度创新能级，对标国际经贸新规则，深入推进重点领域制度创新，更好服务构建高水平社会主义市场经济体制。

1. 提高政治站位，坚持以制度创新为核心任务

自贸试验区建设以来，一直强调以制度创新为核心任务，具有鲜明的时代特征，满足了我国开放发展的实际诉求。尽管自贸试验区开展制度创新具有历史必然性，但很多改革创新事项却面临获得感不强、受益面小、见效慢等问题，能否提高政治站位，正确认识、妥善应对这一问题，是实施自贸试验区提升战略的关键所在。因此，实施自贸试验区提升战略，首先要在制度创新这一核心任务上进一步提升。要按照国家对自贸试验区作为改革开放综合试验平台的最新定位，推动各部门改革开放事项优先在自贸试验区先行先试，推动开展系统集成创新，避免碎片化赋权。针对制度创新获得感不强的本质特征，要避免唯获得感作为是否推进某项改革开放试验的依据，获得感强的改革事项要推进，获得感不强但符合改革开放方向的同样也要推进，特别是要加大力度推进一批自我承压式的改革创新事项。同时，加快建立和完善鼓励制度创新的激励约束机制，加快自贸试验区改革试点经验的复制推广工作，及时总结，及时复制推广。

2. 按照国家对构建高水平社会主义市场经济体制的总体要求，深入推进重点领域制度创新

党的二十大报告对构建高水平社会主义市场经济体制的具体要求为自贸试验区推进相关领域制度创新指明了方向，明确了重点。在自贸试验区前期改革探索基础上，以投资贸易自由化便利化为核心，深入推进社会主义市场经济体制重点领域改革创新。进一步扩大外商投资市场准入，合理压缩外商投资准入负面清單，推进医疗、教育、养老、电信等重点服务业领域改革开放。建立并完善外资准入负面清单与市场准入负面清单衔接机制，努力清除清单外的各种隐性壁垒。在海南自贸港跨境服务贸易负面清单改革探索的基础上，尽快出台自贸试验区跨境服贸负面清单，并不断优化跨境服贸负面清单形式和管理方式。在辽宁等地的自贸试验区探索国资国企改革的基础上，推动更多自贸试验区深入开展国资国企市场化改革。进一步优化民营企业发展环境，在市场准入、要素获取等领域给予民营企业更多机会。给予中小微企业更多融资支持，搭建有助于中小微企业发展的平台载体，出台更多有针对性的支持措施。采取多种方式进一步深化简政放权，推动政府职能加快转变。进一步深化要素市场化改革，提高人才、技术、数据等高端要素资源配置效率。进一步推进知识产权领域对标国际经贸规则水平，完善产权保护、公平竞争制度。推出更多社会信用应用场景，助力社会信用制度进一步完善。进一步提升金融领域开放创新水平，更好地服务贸易投资和实体经济发展；进一步加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断。

3. 对标国际经贸新规则，引领高水平制度型开放

对标国际经贸新规则既是自贸试验区的建设初衷和内在要求，也是实施自贸试验区提升战略、深入推进制度创新的重要路径和方式。准确把握当前国际经贸规则重构和演变的新动向新趋势，适应我国构建面向全球的高标准自由贸易区网络的实际需要，聚焦贸易投资自由化便利化、数据安全有序流动、知识产权保护、环境保护、政府采购、透明度等重要议题，推动RCEP的170项软约束条款及CPTPP和DEPA等规则条款加快在自贸试验区先行先试，充分开展风险和压力测试，为中国申请加入CPTPP和DEPA做好试验。深刻分析国际经贸规则变化带来的全球资源要素流向和产业布局的重大变化，提前谋划布局，推动具备条件的自贸试验区和自由贸易港在政策制度体系、监管模式等领域率先与国际高标准经贸规则相衔接，推动国内相关领域深化改革，在重点领域深入推进高水平制度型开放，引领我国高水平对外开放。

4. 创新赋权方式，实质性提升自贸试验区改革开放创新权限

改革开放创新权限不足，一直是制约自贸试验区建设的重要问题之一。实施自贸试验区提升战略，要大胆创新、大胆赋权，实质性提升自贸试验区改革开放创新权限。要推动以保税维修目录为代表的“目录式”放权向综合性赋权转变，国家不设目录，只定原则和方向，具体实施方案由地方在国家相关部门指导下制定，避免因“目录式”放权带来的放权不足、企业难以开展有效经营、目录更新预期不确定等问题。同时，推动更大力度赋权，避免“挤牙膏式”赋权、“留一手式”赋权等方式，把赋予自贸试验区更大改革自主权真正落到实处。

（二）提升服务产业能级，更好推动建设现代化产业体系

服务建设现代化产业体系，推动产业高质量发展是自贸试验区建设的主要目标，也是自贸试验区建设效果的集中体现。实施自贸试验区提升战略，要满足建设现代化产业体系的需要，进一步强化基于产业的政策制度设计，推动重点产业开展全产业链制度创新。

1. 基于重点产业开展全产业链系统集成创新

基于全产业链开展系统集成创新、推动产业和经济高质量发展，已成为我国自贸试验区建设的成功经验之一。实施自贸试验区提升战略，要推广浙江自贸试验区基于油气全产业链开展制度创新的经验，在国家或地方层面，结合建设现代化产业体系的实际需要，选取再制造、医养健康、智能制造、集成电路、量子信息、文化旅游等更多重点或特色产业，基于全产业链开展制度创新，量身定制一揽子政策制度，着力破解制约当地产业高质量发展的各种体制机制障碍，构建覆盖全产业链的制度创新工作机制和系统性政策制度体系。

2. 针对新产业、新业态、新模式开展前瞻性制度创新

自贸试验区是我国高水平对外开放领域最前沿的平台载体，其制度创新需要与新产业、新业态、新模式发展紧密结合。新产业、新业态、新模式往往会伴随着管理和监管空白，也有可能跟现有的政策制度冲突，自贸试验区为填补管理和监管空白、推动相关领域制度改革提供了很好的压力测试和风险测试场所。因此，实施自贸试验区提升战略，要在保税维修、再制造、新型易货贸易、离岸贸易、平台经济、数字经济和数字贸易等领域开展前瞻性政策制度设计，加快系统集成创新，推动相关领域高质量发展。例如，新型易货贸易是自贸试验区鼓励发展的重点领域，需要从法律依据、产品范围、国别范围、申报模式、平台建设、结汇方式、出口退税等全环节系统考虑，打破制约新型易货贸易发展的所有难点和堵点。

3. 继续聚焦服务业领域推进制度创新

自贸试验区的设立，强调以制度创新为核心，突破物理围网的限制，在一定程度上是为了满足服务业开放发展的实际需要。当前，全球服务业和服务贸易仍处于快速发展时期，全球跨境服务贸易增速快于货物贸易增速，服务业领域的跨国直接投资占到了2/3，特别是服务业领域的跨国直接投资增速明显快于跨境服务贸易增速。因此，实施自贸试验区提升战略，在重视制造业和货物贸易开放发展的同时，要进一步扩大服务业和服务贸易开放水平，着眼于“服务”要素开展系统集成创新，创新跨境服务贸易管理模式，促进服务业和服务贸易高质量发展。

（三）提升区域协调能级，更好促进区域协调发展

服务区域协调发展战略、区域重大战略是自贸试验区差异化探索的重要内容。实施自贸试验区提升战略，要在促进区域协调发展上有更大作为。进一步优化自贸试验区发展布局，在内陆地区建设具有开创性的高能级自贸试验区，实施有助于推进区域协调发展的政策制度，鼓励不同自贸试验区联动发展等方式，进一步提升区域协调能级，更好服务区域协调发展。

1. 进一步优化自贸试验区发展布局

根据商务部《“十四五”商务发展规划》，为进一步拓展自贸试验区发展空间和改革试点承载能力，未来自贸试验区发展布局将进一步优化和完善，会纳入更多重要开放设施或功能区域。实施自贸试验区提升战略，进一步完善区域布局、丰富和强化发展功能是其应有之义。根据区域协调发展战略、区域重大战略等国家重大战略要求，对没有自贸试验区的省（自治区、直辖市），可以考虑通过增设自贸试验区实施提升战略。新设自贸试验区，在政策制度、区域范围等方面可不拘泥于过去的形式，以能否满足国家战略需要、是否符合地方发展实际为准。同时，可研究设立实体化的新型自贸试验区。

2. 在内陆地区建设具有开创性的高能级自贸试验区

过去，中西部和东北等内陆地区一般是跟随型开放，即所有首创性的开放园区、开放区域或开放举措基本始于东部沿海地区，然后内陆地区再行跟进，在政策制度设计上，也往往是内陆地区跟随沿海地区，鲜有首创性的开放举措。这种开放推进模式与改革开放以来我国推进以制造业和货物贸易开放发展为主的阶段性特征密切相关，在这一阶段，是否处于沿海地区、是否有海运港口是制约开放发展的关键因素。但随着对外开放进程的不断推进，我国逐步过渡到了以服务业和服务贸易开放发展为主的新阶段，海港对服务业和服务贸易开放发展的制约作用有限，内陆地区对外开放的区位劣势在一定程度上得到了缓解。而且，随着数字经济和数字贸易发展阶段的到来，内陆地区的区位劣势会得到进一步缓解。因此，中西部和东北等内陆地区迎来了后发赶超的重要机遇，不能再简单地跟随东部沿海地区推进改革开放进程，而是应该转变观念，结合各地工业化发展阶段及产业特色，重点聚焦“服务”“数字”等相关要素资源，开展超常规政策制度设计，加快开展有别于东部沿海地区、适应内陆地区的首创性改革开放探索，争取为内陆地区后发赶超探索新路径。因此，在内陆地区建设超常规的高能级自贸试验区，推动内陆地区由過去的跟随型开放向开创性、引领型开放转变，是实施自贸试验区提升战略的重要方向之一。具体来看，可通过提升现有自贸试验区能级、增设新片区或新增自贸试验区等形式建设高能级的自贸试验区，研究赋予聚焦“服务”“数字”等要素资源的超常规政策制度，引领内陆地区以高水平对外开放实现跨越式、高质量发展。需要说明的是，尽管内陆地区后发赶超的机会在“服务”“数字”等相关要素资源，但也不能忽视“货物”相关要素资源，在推进以制造业为主的工业化进程、发展加工制造和货物贸易过程中同样需要有超常规政策制度支持。例如，在综合保税区内实施加工增值30%进口免关税政策，既契合中西部和东北等内陆地区工业化发展阶段的实际诉求，也有利于充分发挥我国超大规模市场优势，进一步推动内陆地区高水平对外开放。

3. 实施有助于促进区域协调发展的政策制度

缩小区域经济发展差距、促进区域之间经济更加均衡，是区域协调发展的重要内容之一。为此，在不同区域自贸试验区政策制度设计上，东部沿海地区可以适当偏向于吸引国际增量资源的政策制度，中西部和东北等地区既可以着眼于吸引国际增量资源，也可以吸引国内存量资源。中西部和东北地区自贸试验区要通过更大力度、更深层次的改革开放，在承接东部地区产业转移、吸引全球资源要素方面，开展更有针对性的政策制度设计。与此同时，打破地方保护和市场分割，建立全国统一的市场制度规则，也是促进区域协调发展的重要支撑。各自贸试验区要在打通制约经济循环的关键堵点等方面开展制度创新，促进商品、资金、运输、人员、数据等各类要素资源在更大范围内自由便捷畅通流动，为加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，充分发挥国内强大市场优势作出贡献，全面推动我国市场由大到强转变，为建设高标准市场体系、促进区域协调发展提供坚强支撑。

4. 鼓励不同自贸试验区联动发展

近年来，不同自贸试验区联动发展势头良好，并且取得了明显成效，特别是在促进区域协调发展上发挥了重要的引领和示范作用。实施自贸试验区提升战略，要鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域等区域自贸试验区联动发展，深化沪苏浙皖自贸试验区联动发展，推动长三角自贸试验区联盟、黄河流域自贸试验区联盟以及新亚欧陆海联运通道自贸试验区联盟创新发展，促进川渝两地自贸试验区协同开放。在促进全国统一大市场建设的总体要求下，依托不同区域自贸试验区现有工作机制，优先开展区域市场一体化建设工作。坚持问题导向，着眼于解决突出矛盾和问题，在自贸试验区加快破除制约全国统一大市场建设的体制机制障碍，率先清理废除妨碍公平竞争和统一大市场建设的各种不合理做法和规定，突破自我小循环，破除各种封闭小市场。鼓励和支持自贸试验区开展跨区域合作，建立健全跨区域合作机制，开展制度创新协同，积极总结并复制推广典型经验和做法。

（四）提升开放发展能级，引领高水平对外开放

引领高水平对外开放，是对自贸试验区建设的最基本要求。自贸试验区作为我国改革开放的最前沿，实施自贸试验区提升战略需要在提升开放能级、引领高水平对外开放上进一步提升。

1. 统筹解决各自贸试验区提升发展的实际诉求

对于现有自贸试验区，通过制定和落实深化改革方案实施提升战略。各自贸试验区试验任务一般是3—5年，试验任务完成了，需要统筹考虑深化方案的制定与实施问题，明确是国家层面还是省级层面制定和发布深化方案，明确是综合性深化改革方案还是特定产业或专项领域的深化改革方案。自贸试验区作为自主开放的平台，深化改革探索在形式上可不拘一格，但要坚持需求导向和问题导向，以切合国家高质量发展要求和各地实际为导向，统筹考虑现有自贸试验区是否扩区、调区、功能区外拓展、机构实体化等一系列问题。

2. 统筹解决各自贸试验区管理体制和工作机制问题

我国21个自贸试验区主要依托发展基础较好的国家级新区、园区设立，每个自贸试验区（海南除外）一般不超过三个片区，总面积在120平方千米以内。各自贸试验区的管理体制和工作机制都不尽相同，与所在国家级新区、园区的区域范围有重叠，但又不完全相同，管理体制和工作机制既存在交叉重叠，又各不相同。各自贸试验区所在地的省直部门和市直部門的职责也因各地的管理体制不同而不同，缺乏固定的长效工作机制。因此，能否进一步完善工作机制，构建更加精简高效、权责清晰的自贸试验区管理体制，是实施自贸试验区提升战略需要考虑的重要问题，要统筹考虑和解决各自贸试验区管理体制和工作机制问题，明确不同层级、不同部门、不同主体的职责，以更大力度推进自贸试验区提升发展。

3. 考虑升级设立数字经济自由区

党的二十大报告明确提出，“推动货物贸易优化升级，创新服务贸易发展机制，发展数字贸易，加快建设贸易强国”。除了货物贸易和服务贸易，数字贸易也是加快建设贸易强国的重要内容。在推动货物贸易优化升级方面，我国有改革开放以来设立的各类海关特殊监管区域，主要围绕“货物”相关要素资源开展政策制度设计，在推动我国制造业和货物贸易开放发展中发挥了重要作用。在创新服务贸易发展机制方面，我国有强调以制度创新为核心任务、以可复制可推广为根本要求、适应服务业和服务贸易发展需要的自贸试验区，主要围绕“服务”要素资源开展改革开放创新探索。发展数字贸易，特别是在数字经济和数字贸易快速发展的新阶段，我国亟须设立适应数字经济开放发展需要的数字经济自由区，主要围绕集聚和配置数字要素开展改革开放探索，为带动全国数字经济和数字贸易发展探索新路径，积累新经验。因此，从服务加快建设贸易强国的总体要求出发，未来既需要服务货物贸易优化升级的海关特殊监管区域，也需要服务创新服务贸易发展机制的自贸试验区，更需要服务发展数字贸易的数字经济自由区，三种区域可以并行发展，各有侧重。为此，推动具备条件的自贸试验区升级为数字经济自由区，是落实实施自贸试验区提升战略的重要方向之一。当然，数字经济自由区可以依托自贸试验区设立，也可以单独设立。在具体区域范围、政策制度设计上也要结合数字经济和数字贸易发展特点量身定制。

4. 进一步提升自贸试验区集散和配置高端要素资源的能级

引领集散和配置全球要素资源是世界所有自由贸易园区的主要任务和基本特征。自贸试验区作为国内国际双循环相互促进的重要枢纽，要把构建新发展格局和自贸试验区建设衔接起来，特别是在高效集散和配置高端要素资源上发挥引领和示范作用。因此，实施自贸试验区提升战略，要进一步提升自贸试验区集散和配置技术、人才、信息等高端要素资源的能级，通过更加开放的政策制度，有效集聚全球高端要素资源，并通过国内政策制度的系统性改革创新，进一步提高配置高端要素资源的能力和水平，推动高端要素资源在区域间实现自由流动，在产业上发挥重大作用，为产业和经济高质量发展提供要素资源保障。为此，要紧密结合高端要素资源特点，有针对性地设计有助于高端要素资源集聚的政策制度设计，特别是针对吸引国际增量高端要素资源，采取更具有针对性的政策制度。

（五）提升联动发展能级，充分发挥自贸试验区辐射带动作用

提升联动发展能级，是充分发挥自贸试验区辐射带动作用的重要途径。实施自贸试验区提升战略，要在联动发展上进一步提升，充分发挥自贸试验区辐射带动作用。

1. 进一步发挥自贸试验区与所在国家级新区、园区等开放平台和载体的叠加效应

自贸试验区建设所依托的国家级新区、园区等都是我国改革开放以来的重要平台载体，对改善投资环境、促进重点领域体制改革、引导产业集聚发展、提升开放型经济发展水平发挥了不可替代的作用，园区已成为推动中国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。自贸试验区作为改革开放新高地，需要与所依托的国家新区、园区等现有开放平台和载体进一步发挥政策制度叠加效应，争取形成更多系统集成制度创新成果。因此，实施自贸试验区提升战略，要在自贸试验区同国家级新区、经开区、高新区、综保区等开放平台联动发展上进一步提升。例如，通过制度创新赋能国家级新区在服务国家重大发展和改革开放战略任务上发挥更大作用，通过制度创新提升国家级经开区在吸引外资、促进产业高质量发展上发挥更大作用，通过制度创新进一步赋能高新区创新驱动发展功能，通过制度创新进一步提升和拓展综保区“保税+”功能。

2. 进一步强化自贸试验区的区内外联动发展

自贸试验区面积一般为120平方千米，通过与区外在制度创新、产业发展等方面的联动发展，可以更大力度发挥自贸试验区作用。通过制度创新联动，某些改革创新事项可以在区内区外同步推进，不用等试验成熟再复制推广，可以使区外同步享受自贸试验区改革开放红利；对某些牵扯到国家事权的改革创新事项，也可以把区外的问题在区内试验，试验成熟通过复制推广使区外受益。通过区内外产业联动发展，可以在更大区域范围统筹考虑解决制约产业高质量发展的体制机制障碍，推动区域产业高质量发展。

3. 通过申建“两国双园”等新平台进一步赋能自贸试验区联动发展能级

“两国双园”是中国园区建设的重要实践之一。不同于一般的产业园区，也不同于其他国别合作产业园，“两国双园”是中国与特定国家在各自境内分别设立一个园区开展深入的国际经贸合作，是中国国内园区建设开展国际合作的重要探索之一，也是中国与特定国家开展产业合作的重要平台和载体。通过“两国双园”建设，可以实现两国园区层面的深化合作，合作针对性更强，效果更明显。继2012年3月国务院批复设立中马钦州产业园、2017年12月批复设立中韩产业园之后，2023年1月，我国又先后批复了中国—印尼“两国双园”（中国—印度尼西亚经贸创新发展示范园区）和中国—菲律宾“两国双园”（中国—菲律宾经贸创新发展示范园区）。“两国双园”作为协议开放下的重要平台载体，在争取园区层面“点对点”的政策制度上有进一步作为空间，通过与自贸试验区这一自主开放的平台联动发展，可以更好地发挥政策制度集成效应，取得更大效果。因此，实施自贸试验区提升战略，可以在争取申建“两国双园”等新的开放平台和载体上进一步发力。与此同时，申建跨境电子商务零售进口药品试点、跨境贸易投资便利化试点等，也都是各自贸试验区落实提升战略的重要着力点。

（六）提升安全发展能级，统筹开放与安全

统筹开放和安全，是习近平总书记对建设自贸试验区提出的明确要求。当前，国际环境更趋复杂，国内任务更加艰巨繁重，要着力解决风险防控意识不足和风险压力测试不足并存的问题，进一步增强风险防控意识，加大风险压力测试力度。

1. 解決风险防控意识不足和风险压力测试不足并存的问题

风险防控意识不足，是指存在风险意识不强、缺乏风险识别能力、没有制定有效风险防控措施的现象。主要表现为在争取国家开放政策过程中，存在不考虑风险，为了开放而开放的问题；或在国家相关领域的试点试验任务落实过程中，存在缺乏风险防控意识，没有建立有效风险防控体系的问题。风险压力测试不足是指部分部门或地区在改革开放创新试验试点过程中，存在风险测试和压力测试不足的问题。例如，在自贸试验区开展改革开放综合试验时，既存在部分国家已批复的改革创新事项尚未开展试点即被暂缓实施的情况，也存在部分见效不明显或没有承载主体的改革创新事项，被相关部门收回授权、停止试验的情况。但按照自贸试验区推进和引领高水平对外开放的要求来看，需要在自贸试验区开展充分的风险压力测试，如果缺少或没有承载主体，那说明该项试验没有风险压力，不但不应停止试验，收回授权，还应该在更大范围或以更大力度进一步开展风险测试和压力测试。因此，自贸试验区作为新一轮全面深化改革的重要平台，既要进一步增强风险防控意识，解决风险防控意识不足问题，又要进一步加大风险压力测试力度，解决风险压力测试不足的问题。

2. 进一步提升风险防控意识

对重大敏感事项、重要改革开放事项，在开展试验试点之前，要充分进行风险识别，开展风险评估，并据此提出切实有效的风险防控措施。在推进自贸试验区“大胆闯”“大胆试”的同时，各相关方面要牢固树立总体国家安全观，强化底线思维、法治思维，切实维护国家利益和社会公共利益。在试验任务落实过程中，也要充分评估其风险，出台有针对性的风险防控措施。面对美西方采取的各种“规锁”“打压”，自贸试验区既要发挥产业、科技、人才优势，积极探索破除体制机制障碍，推动高水平科技自立自强，又要本着互利共赢原则，加强与其他国家的国际科技合作，特别是吸引国际高水平科技人才、技术、数据信息等高端要素资源在自贸试验区集聚，形成国际国内高端资源要素集散和配置的重要枢纽。同时，探索有利于防范风险的产业开放发展模式，加强对外资安全审查的灵活性，运用信息技术手段加强风险管理。

3. 进一步加大风险压力测试力度

对金融、教育、文化、数字等敏感领域，加快在自贸试验区开展更大力度、更深层次、更大范围的风险压力测试。对某些获得感不强，但必须要推进的改革创新事项，要加快在自贸试验区先行先试，避免因获得感不强而搁置某些改革创新事项。对缺乏承载主体的改革创新事项，要进一步加大改革开放力度或在更大范围内开展改革创新探索，避免随意收回，停止试验。要尽快健全改革开放安全保障体系，加快敏感领域改革试点经验的梳理总结和复制推广工作，形成更多可在全国复制推广的风险压力测试经验，为全国更高水平对外开放探索路径，积累经验。

[参考文献]

[1] 崔卫杰.制度型开放的特点及推进策略[J].开放导报，2020（2）：36-43．

[2] 崔卫杰.自贸区高质量发展的多维度思考[J].开放导报，2022（2）：46-55 ．

[3] 江小涓.新中国对外开放70年：赋能增长与改革[J].管理世界，2019，35（12）：1-16+103+214．

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[5] 王受文.推进自由贸易试验区建设 彰显改革开放试验田作用[J].时事报告（党委中心组学习），2017（5）：66-81．

The Tasks for Implementing the Strategy of Upgrading Pilot Free Trade Zone

Cui Weijie

（Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation， Beijing 100710）

Abstract： The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China first put forward the "implementation of the strategy of upgrading pilot free trade zone"， which is a new strategic deployment for the high-quality development of the pilot free trade zone in the new era and on the new journey. As a great practice of China's independent opening up， the free trade pilot zone is a breakthrough in China's independent opening up mode， an important embodiment of the "six must adhere to"， and an important carrier to lead high-quality development. In order to fully implement the spirit of the Party's 20 National Congress and better implement the strategy of upgrading pilot free trade zones， efforts need to be made to build a high-level socialist market economic system around services， promote the construction of a modern industrial system， promote coordinated regional development， lead a high-level opening up to the outside world， give play to the radiating leading role of pilot free trade zones， and coordinate openness and security. We will further raise the level of institutional innovation， service industries， regional coordination， open development， interconnected development， and safe development.

Key words： Pilot Free Trade Zone; Promotion Strategy; Independent Opening Up; Great Practice; Opening to the Outside World at a High Level; Main Tasks

（收稿日期：2023-07-15  責任编辑：罗建邦）