主辅协作模式下城市社区治理精细化水平提升的实证研究

唐定雄

中共营山县委党校

社区作为联系居民群众的最后一站，是国家治理体系中最基层的部分。新中国成立以来，在长期的社区治理实践中，由行政性力量、市场性力量以及社会性力量等多方协作过程中形成了具有中国特色的城市社区治理体制，即主辅协作的社区治理模式。这种模式是以发挥“纽带”作用的社区基层组织为主导，辅之以社区治理的其他力量的协作，从而推动社区治理形成互联互通、资源共享、优势互补的运行模式。{1}这种模式就目前的社区多元共治的实践样态而言，更好地适应新时代城市化和新型城镇化建设等新形势，适应国家现代化治理和人民对美好生活的期望。

一、主辅协作模式的形成依据及运作逻辑

（一）主辅协作模式的形成依据

我国在新中国成立后逐步建立了城市基层社会管理体制，主要以“单位制”为基础，辅以基层地区管理（“街居制”）。[2]国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。[3-9]但随着我国经济和社会的转型和变革，单位管理模式逐渐趋于无效，街居制也面临着许多现实困难，原有的基层组织一元主导的格局不再存在，城市基层社会亟须一种新的组织形态和管理体制来解决社会中的问题和各种矛盾。

在这种情况下，随着社会组织、业主自治组织等社会性力量逐渐参与到社区治理中，加之城市管理重心下沉的现实需要，公安、城管、市场监督等行政职能部门和街道办事处开始嵌入基层社会治理。街道、社区和行政职能部门是社会治理实践中最重要的组成部分，它们拥有执法权限，是社区中行使国家公权力的合法主体。这些基层组织承担着基础性的社会管理和公共服务职责，涉及到社区居民群众生活的各个方面，因此需要与社区治理体系中的其他主体进行协同配合，共同支持资源、权力和规则的供给，以更好地管理社区。近年来，通过基层党建制度与基层治理机制的有机衔接和良性互动，在加强和优化基层社会治理方面取得了显著成效。基层党组织具备的组织优势，使其在获取社区需求，了解群众诉求方面更及时、更准确、更有效，也能够有效协调主辅之间的协作，从而提高治理体系响应能力。这是提升基层党组织政治领导力的必要要求。

在社区治理实践中，社区居民参加社区治理的积极性不高，不是所有社区居民都能积极参与到社区社会治理中来，只有部分积极参与者才具有参与社区公共事务的意愿和能力，社区居民的利益诉求也往往经常是由这些积极参与者代表而不是由大多数普通民众直接表达的。这些社区治理的积极参与者并不一定是社区中那些文化层次高、有一定社会地位的人，而可能只是社区居民中那些有热情、有时间，但还是有一定社会协调能力、有一定威望的普通人。虽然这部分社区治理的积极参与者不一定是社会的精英，但他们的作用仍然是不可替代的，比起其他社会力量来说更为重要。

社区治理中的另一支力量就是社会组织。虽然社会组织在当前社区治理与服务领域备受政府、居民的期待，对其作用也给予了高度的肯定，但在实践中它们的作用至少目前仍然是辅助性的，不能成为主导性的力量。而随着小区物业管理的普及，市场化的物业公司成为了社区治理中的重要参与者。

（二）主辅协作模式的运作逻辑

在主辅协作的社区治理模式中，主导力量社区基层组织和作为辅助力量的社会组织、社区居民中的积极参与者、物业公司、街道和其他行政职能部门之间的协作的方式和运作的模式是不完全相同的。

一是主导——参与模式。这是社区基层组织与社区居民中积极参与者和社会组织等社会性力量之间的协作治理模式，旨在争取更多的积极力量，增强社区基层组织与社区居民积极参与者、社会组织等社会力量之间的有效合作，共同创造社区的和谐，促进社区的稳定。在这对关系中，社区基层组织处于当然的主导地位，社区居民积极参与者、社会组织围绕基层组织的中心工作和要求辅助社区基层组织进行社区治理，从事一些包括动员群众、教育群众、宣传群众等在内的辅助工作，担任基层组织与普通居民之间的传递员、协调员、沟通员。“主导——参与”这种模式恰好弥补了紧急事件中群众自治失灵的短板，既能够确保群众正常生活秩序不陷入混乱，也可以防止社区事务扩大化，引发社会不稳定。

二是支持——协调模式。这是社区基层组织与街道办和其他行政职能部门等力量之间的协作治理模式，旨在社区中形成一个公平正义的氛围。在基本公共服务方面，主要依靠街道办和其他行政职能部门对社区的支持，实施一些基本公共服务，如社保、医保等项目，建设一些便民、休闲、健身、养老等公共设施，购买一些残疾人服务、医疗服务等社会服务等等。在这里，社区主要承担一些，如材料受理、基础信息甄别等基础性流程，协调全体居民保证服务建设顺利实施，而专业性、规范性、审批性流程则由行政职能部门主导完成。在社会管理方面，通过基层干部入户做思想工作、解决现实困难等方式协调解决行政职能部门在履行职责时所遇到困难和矛盾，特别是因为社区居民对政策不理解、认识不到位而产生的误解和抵触。在促使社区居民使用公共规则进行居民自治的过程中，不仅可以向积极分子提供陌生社会稀缺的正向社会激励，同时约束和制裁消极分子或破坏分子的行为。

三是介入——居间模式。这是基层组织与小区物业公司等经营性力量之间的协作治理新模式，旨在化解社区居民之间、社区居民和小区物业之间的纠纷、矛盾，从而维护社区居民的安居乐业和和谐稳定。在社区治理实践中，基层组织并不愿意介入封闭管理的小区内部与物业公司管理等直接相关的事务。但是，在小区居民之间、物业公司和居民之间矛盾纠纷无法化解时，应小区物业公司和社区居民的要求，基层组织就可介入处理。基层组织这时就可利用其与矛盾双方均无利益牵扯的中立立场，为各方搭建利益沟通和协商平台，居间调解双方的矛盾。[4]

当然，因为社区治理过程具有灵活性和策略性，社区治理实践中各主体行动的边界也不一定是那么明确。换而言之，这并不意味着在社会治理实践中简单粗暴地以弱化辅助性力量的方式壮大主导性力量，而是既要通过发展更多内生型社会组织将分散的居民组织起来，更需要领导力和协调性俱佳的基层组织建设，才能达到主辅协作的长效发展。

二、YS 县城三个社区精细化治理的实践探索

近年来，YS 县创新实施“党建引领小区治理”模式，构建“五级共治”模式：街道党工委、社区党委、网格小区党组织、院落党小组和楼栋党员中心户，实现网格化管理，整合基层服务管理资源，促进基层组织治理新格局的共建、共治和共享。

美国心理学家马斯洛认为，在基本心理需求满足后，人人都有追求自我实现的心理需求，都希望自我的潜能可以得到最大限度地发挥，甚至说自我实现是人生发展的最高境界。要帮助群众挖掘潜能，就必须创造良好的环境，培养广大群众的归属感，让每一名员工感受到家一般的温暖。对于基层员工，特别是新生代员工，他们受教育程度高，思想活跃，对物质和精神的要求都很高，在生活方式和文化诉求方面，都有着全新的追求，各单位就要积极为员工办实事、办好事，创造温馨、舒适的工作和生活环境。

范例一：开展城乡基层治理示范试点建设——支部建在小区内（Y 社区）

在Y 社区，由党员组成的片（小）区党支部有5 个，下设社区服务小分队，对小区进行义务巡逻，收集矛盾纠纷线索，建立矛盾纠纷处理台账，对党支部、业委会、物业公司在小区共治中的矛盾进行调处。近年来，企（事）业单位退休职工实行社会化管理，大量退休党员转入社区，很多社区党员人数达到一两百人，社区党群活动中心用房面积就严重不足，党务工作者也严重不足，从而导致党员的集中学习和“三会一课”等基本的党内活动要举行都还存在一定的困难。

2019 年底，YS 县在全市率先成立城乡基层治理委员会和城乡基层治理工作机构，开展城乡基层治理示范试点建设，共建立片（小）区党支部46 个。同时，积极争取社区共建单位、辖区单位、小区开发商的支持，落实解决小区党支部的活动场所问题，小区党员过上了正常的组织生活。此外，这个县还鼓励党员积极展示身份，选出优秀党员和党员家庭作为党员中心户，发挥他们在党内的模范带头作用。目前，全县实现了党的工作在小区全覆盖。

范例二：组建小区管理服务队伍——“红色管家”贴心服务（B 社区）

据了解，2019 年11 月，B社区党委通过调研和摸底后，在D 小区成立了小区党支部，并指派了1 名社区党委副书记负责指导和督导D 小区支部的各项工作，搭建起了“社区党委+小区党支部+业委会+物业公司+楼栋小组”的“红色管家”组织架构，通过开展党员摸排“亮身份”、管家培训“强素质”、志愿服务“树形象”、疫情防控“当先锋”等行动，充分发挥了红色堡垒作用，提升了支部的凝聚力和示范引领作用。“红色管家”广泛收集小区居民需求，建立“需求清单”，成立了“红色便民服务站”，设置了医药包、针线包、长梯、气枪等生活用品以备业主不时之需，并组建便民服务队，将保姆、家政、水电工、开锁、管道疏通等服务项目人员及联系方式挂上墙，为业主提供方便。同时，利用“四城同建”的契机，组建小区志愿服务队，充分发挥志愿者的先锋作用，利用双休日和节假日免费提供便民理发、磨刀、文艺表演等服务。

范例三：坚持“人民城市人民管”理念——老旧小区实现共建共管共享（H 社区）

位于YS 县城希望巷的F 小区建成于2000 年，共3 栋、36户居民。就是这样一个背街小巷的老旧小区，却在2019 年评为YS 县环境优美示范小区。2016年，F 小区推行新的治理模式：实行“党支部+院管委”一体组建。为做好小区老旧院落改造，社区党委坚持“先建立院管组织，再启动改造实施”的原则，先在F 小区成立党支部和院管委，再通过做好调查摸底、宣传发动、征集意见等前期工作，全程邀请居民代表参与改造项目的选择和制定改造方案，确保工作细致严谨。一个是“地上+地下”一体转型。根据先处理隐蔽工程后处理外观工程的原则，对雨污管网进行了400 米改造和建造了2 座化粪池。在小区内，对4700 平方米的道路进行硬化处理，同时新增650 平方米的绿化面积，并施划出28 个停车位，以达到地上地下通畅无拥堵无混乱的效果，同时营造清爽舒适的环境。二是“院内+院外”一体管理。将小区与周边楼房整体规划设计，完善配套功能，提振风貌特色。把智慧门禁系统连入县公安局综治中心，聘请3 名工作人员提供物业服务，把小区纳入社区网格化管理，推行城管力量进社区，实现院内院外联管联治，日常管理放心；三是“住户+商户”一体融合。大力推进资源共享，小区篮球场、健身设施、充电设备、停车位对外开放，引导住户商户共同参与平安建设、党风廉政建设，实现住户商户共享共融，邻里和谐称心。过去，老旧小区改造管理一直是政府主动、群众被动，久而久之，成了“政府包干、群众不干”，不仅增加政府管理成本，更影响管理效能提升。如今，YS 县秉持“人民城市人民管”的理念，引导群众当好“主人翁”，打好“政府+群众”组合拳，政府从“独唱”变“领唱”，实现了从“靠政府”向“靠大家”的转变，老旧小区治理实现共建共管共享。

三、主辅协作：城市社区治理精细化水平的提升进路

（一）党建引领精细化，精细统筹谋划城市社区治理工作

社区党组织是社区的领导核心，需要负起实实在在的领导责任来，主动谋划，进一步通过党建引领，整合党建资源，巩固党建根基，不断夯实社区治理的基础和能力。第一，构建“党建+服务”模式助推社区治理。基层党组织不但要领导基层社会治理，而且还要参与到具体的基层社会治理中，并通过坚强的领导和全方位的服务，带动社区居民、社会组织积极参与到社区治理中去。[5-10]第二，构建“党建+文化”模式引领社区治理。即在社区治理中，嵌入群众喜闻乐见、健康向上的文化和艺术元素，并与社区治理相融合，引导社区居民走出家门，以文化为载体，积极参与到社区治理中。第三，构建“党建+共建”模式合力治理社区。即激发多元主体活力，盘活社区有效资源，充分整合社区各方面资源，实现合力共建、成果共享。第四，构建“党建+环境”综合式治理模式。在社区党组织的引领下，有效整治社区人居环境，让居民看到党员为民服务的一言一行，将“红色血液”注入社区治理的各个方面。

（二）信息获取精细化，精准对接社区居民的服务需求

当今大数据时代，互联网的作用越来越重要，越来越融入了公众的生产、生活中。如果能将互联网与社区治理有机融合，既可以把社区各种力量汇聚起来形成治理合力，又可以有效整合社区各种资源，还可以高效处理复杂社区治理问题。可见，在社区治理中，引入互联网技术，让社区治理更智能、更专业、更高效是推进基层社会治理的必然选择。[6]一方面，借助互联网技术，搭建网络交流平台，高效汇集民意。居民可以在网上发布“需求”，而有权限的党组织或已注册的党员、志愿者、群众可以主动认领，对收集到的需求进行分析，精准对接，精准施策，协助解决相关问题。另一方面，利用信息技术，搭建网络服务平台，高效服务居民。基层组织通过互联网为民众提供及时、便宜、全面、专业的服务，建立满意度评价系统，畅通热线、窗口受理渠道，实现线上线下高效互动，让居民自己评价对所办事项的满意度，以供社区工作人员参考改进。

（三）民众参与精细化，激发强大的社会协同能动力

调动社区居民、社会组织积极参与社区治理，是社区治理水平提升的重要途径。在社区基层组织作为主导力量的社区治理中，必须将全体居民参与作为社区治理的一项前置条件，并在社区治理中发挥居民的作用。而社会组织的力量在基层社会协同治理中的作用也越来越被人们认识和利用。 党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》就明确指出：“在适合由社会组织提供的公共服务和解决的问题上，应当由社会组织依法提供和管理。”[7]因为在社会治理过程中，各类社会组织、志愿组织通过其专业优势，可以在政府管不了、不好管、管不好的领域，发挥拾遗补阙的协同功能。[8]当前，需要做的就是做好社会组织参与社会治理的顶层设计，强化对社会组织的监督，加强对从业人员的专业化管理，提高他们的社会信任度，努力实现社区基层组织与社会组织力量在社区治理中的协同化。