农村土地确权与流转中的新动向及解决途径

叶晓玲

安徽省安庆市太湖县自然资源和规划局

一、农村土地确权与流转概述

在集体土地的流转中首先是要产权明晰，也就是先需要对集体土地进行确权登记。农村集体土地的确权发证就是要明确农村集体土地所有权、房地一体宅基地使用权、集体建设用地使用权，并登记发证，只有经过确权登记的集体土地才能合法流转。

具体在农村当中进行土地资源的确权至关重要，有效的确权能够保障土地资源的归属，以及影响群众使用方面的稳定性。若是确权工作未能有效实施，土地资源的归属也就模糊不清，因此也就会出现相关土地确权不明的问题，这样不仅会对国家的发展产生不好的影响，也更是会直接影响农民群体的切身利益。所以有效进行相关土地资源的确权，落实农村集体土地所有权确权，以及农村宅基地使用和集体建设用地使用权确权管理工作，将推动农村地区获得发展。

二、农村土地确权与流转的现状

（一）农村土地的“确权悬崖”趋向

宅基地流转必须建立在宅基地产权明晰、物权保障的基础上。而我国宅基地使用权流转受限的主要原因是房地一体原则，即土地使用权和土地上的房屋等建筑物和附着物的所有权归属于同一主体，在房地产转让或抵押时，房屋所有权和土地使用权必须同时转让、抵押。村集体当中对未被利用的土地所有权处于悬空状态，也就是根据国家相关法规要求和规定，需要对农村当中所有的集体土地进行全面的确权，具体覆盖到所有集体用地，包含建设用地、农用地，以及未利用地，不能出现遗漏。在这样的要求下，各地区农村也都在积极推进相关的土地确权，但由于一些历史遗留问题，导致相关确权工作无法顺利实施。

（二）农村内部的“小产权房”现象

在农村地区的发展过程当中，改变土地使用用途的情况时有发生，具体根据相关法律法规的要求和规定，农村当中土地的使用用途包含建设用地、农用地、未利用地三种，农村宅基地属于建设用地的范畴。但由于近年来农村地区获得了明显的发展，一些农民群众为了方便进行生产，或者为了进行养殖业的发展，会在未经批准的基础上对农用地进行建房，这样一来，原本农用地的性质被改变，严重影响了农用地的价值发挥，对国家发展造成了较大的影响，实际上也更是阻碍了农村地区自身的发展。

（三）乡镇政府的“保人”倾向

对于农村地区当中的集体建设用地资源流转情况，常见的形式仍是出租，因此在进行大面积出租的过程当中，无论流转大户还是农业公司，实际需要承担的租金巨大，加上融资方面的能力有限，并且难以获得银行贷款。其主要是农村地区当中可抵押的财产有限，也更是不能将住房和土地等作为抵押财产，因此也就限制了土地的流转。在这样的情况下，乡镇政府为了推进农村地区的发展，以及为了保障相关土地流转的效益产生，往往会担任担保人，向银行寻求贷款，实际上，根据相关法律规定，政府作为机关不能作为担保人。因此，尽管在主观方面乡镇政府的行为是在帮助农村地区的发展，但实际的操作具有违法之嫌。

（四）新村建设中的“一户多宅”倾向

当前我国为合理引导土地资源的合理利用，在农村地区推行“一户一宅”原则，指向每户只能申请一块宅基地，之后在该土地上建房居住。其中“一户”指一个户口本上登记的所有人，“一宅”指一块地，而非分布在不同区域的两块地，其面积不得超过当地、省、自治区、直辖市规定的标准，因此各地标准也不相同。

在社会发展过程当中，较多的农民进入城市，以作为新市民的形象生活在城市，这部分群体会在城市购置房产，但同时农村方面作为农民身份，仍有相应的户口与土地使用权，因此这部分群众也就会将自身具有使用权的土地进行出租，以获得相应的租金，所以其他的租户实际上也就一户多宅，这样的情况较为多见。

三、造成农村土地确权与流转中违规倾向的原因

（一）法律法规缺陷

对于农村地区的产权制度实施，一定程度上影响了土地的确权与有效的流转，主要在于有关土地产权制度当中一些土地归属问题不够清晰和具体，导致集体建设用地相关土地资源的使用和流转面临一定的工作困境，因此无法实现对土地资源的有效流转和管理，影响农村地区的发展。

（二）集体建设用地使用不规范

在农村当中关于一些土地资源的实际流转和使用管理，村集体实际的权利实施需要体现在服务和引导，也就是关于土地资源的使用与流转等，村集体没有相关的权利来控制土地资源的流转，但由于集体用地当中较多的土地资源流转所能够带来较大的利益，因此一些村集体的行政行为出现了不规范的情况，严重干涉和影响了土地资源的流转与使用，也更是表现了对权利的滥用。

（三）农村社会保障制度不健全

对于农村地区的发展而言，不可忽视的问题在于农村地区的社会保障制度不够健全，因此使得农民群体实际对于土地有着特殊的感情，并且在进城务工的过程当中，也不愿舍弃土地，在这样的条件下，也就会影响土地的有效流转，影响农村地区的发展。所以在社会保障制度方面给予农民群体一定的保障，这样才能促进农村地区土地资源的流转。

（四）土地价值标准二元化

在进行土地资源的征收过程当中，所使用的价值评价标准指向补偿费用不得超过土地被征收前的价值，这样的价值评定使得土地实际的价值产生了二元化，也就是与国家土地征收标准产生了较大的差异。不可否认的是，目前农村地区的经济发展正在提升，因此相关土地的生产价值也获得提升，但使用受征收前的价值来提供补偿，也必然会对农民群体造成一定的损失。所以也正是这样的实际情况，造成了土地资源流转方面的困难。

（五）有效执法手段的缺失

对于农村地区的土地资源使用，需要在一定的范围内进行合法的使用，无故占用土地的行为属于违法的行为，但由于实际执法实施当中，缺乏有效的手段，导致相关土地占用等的违法行为难以有效遏制。主要就在于一些农民违规用地，随意搭建等的行为，造成了土地资源的使用效益下降，但由于无法进行相关的执法管理，因此加剧了确权的难度。

（六）依法对农村土地加强确权登记制度

要根据相关法律法规内容和要求来依法加强农村土地的确权登记，要在相关的工作原则要求当中进行，使得工作实施当中权利有效落实。并且结合《不动产登记操作规范（试行）》等的规章要求，根据宅基地一户一宅来进行确权登记。这当中会存在缺少土地权属来源材料的情况，那么也就需要查清土地原来的使用情况和目前的使用现状，在这样的基础上，经过农村集体经济组织确认并且进行公示，之后依法报所在乡镇人民政府确认其使用权。

四、农村土地确权与流转中问题的解决途径

（一）明确土地确权的时间依据

对于农村地区的土地确权登记，需要在时间依据方面进行明确，也就是根据土地实际的变动时间，来进行相应的确权登记，这当中可能存在时间点方面的问题。所以需要对辖区内房地一体农村宅基地和集体建设用地的使用权确权登记颁证工作进行有效组织，并落实协调矛盾纠纷的调处工作。在这样的基础上，确定全面实施和登记颁证的阶段与具体时间，还有检查验收资料，进行整理归档，至此以相应的时间规划为依据，展开土地确权登记工作。

一般情况下，对于土地的权属关系的界定，实际需要根据土地是否发生二轮承包为界限，若是有二轮承包，即意味着发生了土地承包方面的变化，在这样的情况下，也就需要借助必要的承包合同和乡镇政府的备案，以证明承包关系的变化。对于未能取得规范合同，私下进行的流转，则不能认可其效力。

（二）规范土地流转行为

规范土地流转行为可以保障相关土地资源的合理利用，以往出现的一些农用地的建房行为，实际影响了土地资源的使用效益，也更是影响了相关的确权和流转，因此需要在土地资源管理当中规范实施相关的土地流转行为，建设用地就是建设用地，农用地就是农用地，不得作为他用。

在这当中，稳定土地流转关系，首先需要引导和规范相关流转行为，主要在于流转活动的实施主要就是由相关流转需求和行为造成，但相关行为是否符合要求和规范也就至关重要。因此各地区需要根据自身实际情况进行流转行为的规范与引导，例如制定规范的流转合同范本，这样可以引导相关流转行为在规范合同要求当中进行，规避随意流转行为的实施。

（三）明确土地流转目的

对于集体建设用地在进行流转的过程当中，一些流转大户需要明确使用目的，同时要使用融资方式来解决流转所需租金问题，但由于融资困难，影响了集体建设用地的流转。因此需要有效明确具体的使用目的，这样可以获得可靠的融资支持，以促进流转的进行，也促进土地的确权。

其中，流转相关目的主要包含经营活动、现代化农业产业的建设，以及城镇化的建设、工业化的建设等。不同的流转使用目的会带来不同的效益和影响，因此合理对相关流转目的进行明确至关重要。这样一是可以使政府方面的流转要求和规定发挥作用，二是可以据此进行流转备案，三是可以明确其中的利益关系，以避免出现土地资源流转方面的利益纠纷。

（四）加强确权后的农村用地行为监管

由于农村地区一直以来的土地使用问题，导致更多的土地确权工作实施难度较大，以及也更是会影响土地的合法使用，阻碍农村地区的发展。因此需要在目前确权工作实施之后，进一步加强相关用地管理与监督，杜绝出现滥用土地的行为。

加强监管是促进农村土地使用效益的关键所在。由于在流转过程当中实际存在一些特殊的需求，这些需求与农村的发展背道而驰，例如租赁给别人改变用途的，这些行为需要进行严格的制止。所以需要从加强监管方面入手，引导土地确权之后的使用行为，确保土地使用要求符合确权规定，这样可以发挥土地资源的价值和使用优势，杜绝土地资源浪费。

（五）改革户籍管理制度

改革户籍管理制度当中，实施相关的资源合理配置，打破城乡地区二元化格局，使得相关福利资源可以共享，这样也就能够促进农村地区的土地资源有效确权，消除一些不必要的阻碍和限制。以往农村和城市属于不同的户籍性质，在社会福利待遇方面也有较大的差距，随着社会的发展和农村的建设，城市与农村之间的差距越来越小，但户籍制度仍然存在，这样导致较多的农民不愿放弃农村户口，主要在于放弃即意味着失去了原本的土地使用权，但这样也势必会影响农村地区的建设和发展。所以需要重视改革户籍制度，从制度上消除城市与农村户籍的差异，引导在城市当中生活，拥有农村土地资源的农民积极参与到土地流转当中，减少土地资源的浪费。提高农村土地资源的流转效率，促进农村地区发展的同时，也可以促进社会整体的发展与建设。这样也可以为其他地区农村土地确权工作提供参考和借鉴，以提升土地流转效益。

结论

农村地区的发展过程当中，土地资源是关键所在，直接影响农民群体的生产和生活，因此在进行相关土地资源的确权工作实施当中，需要重视对土地资源的有效管理，对农民群体进行积极的引导，也完善相关工作制度。逐步在流转过程当中，重视进行引导和规范，也提供更多的保障和支持，以促进流转工作的顺利进行，这样可以为农村地区的发展提供一定的推动力，也提升土地资源的使用价值。