新时期建设项目环境监理现状及必要性分析

罗臣

贵州省环境工程评估中心

引言：建设项目环境监理制度在政策层面的转变，导致新时期建设项目环境监理工作面临很大的挑战，第三方环境监理丰富了建设项目环境保护工作服务模式，环境监理能够从设计、施工、竣工全过程一直服务于建设项目，能够深入每一个环境保护设施的施工现场，与参建各方形成良好的联动关系，使各项环境保护设施及措施能够真正落实到实处，并能够让环境保护设施的质量得到保障。因为环境监理具备其他环保咨询服务工作不具备的特有功能，在新时期的建设项目环境保护工作中仍然能够发挥应有的作用。

一、建设项目环境监理发展概况

我国的建设项目环境监理工作起步较晚，从环境保护行政主管部门层面明确提出环境监理的是2002 年原国家环境保护总局与其他部门联合下发《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》，决定在生态环境影响突出的国家十三个重点建设项目中开展工程环境监理试点，由此拉开了我国建设项目开展施工期环境监理工作的帷幕。其后，环境监理试点工作在全国各省市犹如雨后春笋一般涌现，而当初各地开展环境监理的模式可以说是百花齐放、各具特色。建设项目环境监理制度适应了那一时期的发展需求得到了各部门的高度认可。而为了进一步探索环境监理制度，使其能够规范化、科学化开展，原环境保护部分别在2010 年、2011 年下文将辽宁省、江苏省等列为环境监理试点省，充分体现那一时期管理部门对建设项目环境监理的重视程度。

而后，原环境保护部2012年发布《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》，再到原环境保护部在 2016 年 发布关于废止《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》的通知。那时期恰逢《建设项目环境保护管理条例》修订，社会期待环境保护部总结各地建设项目环境监理试点经验，适时制定国家层面的环境监理管理规范性文件，但 2017 年最终发布施行的《建设项目环境保护管理条例》修订版并无环境监理相关内容。自此建设项目环境监理工作从管理部门严格要求的一项制度而转变成为一项建设单位自觉行为、纯市场行为的一项制度。

建设项目环境监理制度经历这些转变，符合国家新时期“放管服”的时代背景要求。但并不是说明建设项目环境监理工作彻底退出了历史舞台，因为其在建设项目环境保护工作中特有的功能和作用，且经多年试点已形成的成熟体系，使其仍然具有存在的必要性，至今各省市的建设项目环境监理工作任然在持续开展中。事实上目前生态环境部施行的《建设项目环境保护事中事后监督管理办法》，仍然将建设项目施工期环境监理作为事中监督管理的主要内容之一。

二、建设项目环境监理存在的必要性分析

针对一些工程规模大、环境敏感、环境保护要求高、建设周期长的建设项目，有必要委托专业的第三方技术服务机构开展环境监理工作，通过第三方环境监理机构的进入，强化对建设项目全过程的环境监管，促使建设项目严格执行“环境影响评价”及环保“三同时”制度，并满足加强“建设项目环境保护事中事后监督管理”的相关要求，通过加强项目建设全过程的环境管理，帮助建设项目有效落实各项环保措施，控制施工阶段的环境污染和生态破坏，切实维护环境安全和群众环境权益。

（一）是新时期完善环保服务供给侧结构的一项补充

我国进入高质量发展新时期，对生态环境质量稳步提升有严格要求，新时期必然对建设项目生态环境保护工作有着高质量要求，同样对环保相关服务工作必然有着极高的要求。目前为建设项目提供第三方环境保护服务工作的类型不少，但真正能够从设计、施工、竣工全过程一直服务于建设项目的也就环境监理最全面、最系统，对于部分项目来讲若缺少第三方环境监理机构的服务，建设项目所面临的环境风险及建设单位所面临的环境责任将无法估量，即使行政主管部门未对建设项目下达必须开展环境监理工作的行政指令，建设单位同样有着强烈的第三方环境监理服务需求。根据国家“放管服”的时代背景要求，管理部门在减少不必要的监管程序时，会根据市场需求积极引导形成一些新的服务体系，以满足不同类型的服务需要，而环境监理无疑是目前比较适合于部分项目建设服务需求的，丰富了建设项目环境保护工作服务模式。

（二）是建设项目自身加强事中环境保护监管的有力手段

近年各级环境保护行政主管部门持续推进建设项目环境影响评价制度改革，在简化、下放、取消环评相关行政许可事项的同时，强化环评事中事后监管。但是，仍然存在“重审批、轻监管”“重事前、轻事中事后”现象。事中监督是由行政主管部门提出，但建设单位作为责任主体更应该主动监督项目建设全过程中环境保护工作，有效落实各项环境保护设施及措施，并主动向监管部门报告建设项目环境保护工作开展情况。而受建设单位委托的第三方环境监理单位无疑是监督项目建设过程环境保护工作的最佳选择，环境监理的第三方属性，使其能够以公平、公正以及对生态环境负责的态度开展环境监理工作，是行政主管部门对项目建设全过程开展监督管理的很好的一个技术辅助，是建设单位自我监督落实环境保护措施的一种有力手段。

（三）是环保“三同时”制度有效落实的有力保障

建设项目落实环保“三同时”制度主要靠建设单位相关管理人员的环境保护意识及专业水平，而行政主管部门的监督手段主要是日常监管执法，建设单位普遍缺少环境保护专业人员，目前仅靠建设单位自己的环境管理人员很难保障环保“三同时”制度有效落实，而主管部门更多的是一种监督管理职责，主管部门监管工作量大且工作人员不足，很难监管到项目建设全过程的环境保护工作。

设计阶段环境监理主要从两个方面对设计进行审查，一是对主体工程设计与环评报告及其批复的相符性进行审查，二是检查主体工程配套的环保设施设计与环评报告及其批复的相符性进行审查，通过设计审查确保在设计阶段有效落实环保“三同时”制度。施工阶段环境监理主要对配套环保设施“同时施工”的要求进行全过程监理，主要通过现场巡视、旁站等方式监督各项配套环保设施与主体工程建设进度保持一致，使通过环境监理的专业介入能够有效提高配套环保设施的建设质量，以确保施工期“三同时”制度得到有效落实。在项目竣工阶段，准备试生产前，应确保各项环保设施及措施全部得到有效落实，在项目试运行阶段，监理单位针对项目主体工程和环保设施的试运行情况，各类环保管理制度的执行情况等，继续开展环境监理工作，确保环保设施与主体工程同时有效投入运行。

（四）是有效降低项目施工期环境影响的有力手段

近年来，项目在建设期间造成的环境污染及生态破坏事件时有发生，甚至有的环境污染及生态破坏程度让人触目惊心，造成的环境损害及经济损失不可估量，从而被政府部门或公益组织提起生态损害赔偿，甚至有的单位被进一步追究相关责任，项目施工期间的环境影响也不得不引起各方的重视，而第三方环境监理单位是有效降低施工期环境影响的有力手段。

施工单位普遍缺乏环境管理专业人才，而施工单位优先考虑的目标是进度、质量等，很少能够积极主动有效去落实环境保护措施。通过第三方环境监理单位介入，对各参建单位进行环境保护宣贯培训，以及提供专业的技术指导，并要求施工单位在施工前编制施工期环境保护计划报环境监理单位审查，环境监理单位根据环评及批复要求结合施工现场实际情况对施工期环境保护计划进行审核并提出意见。在施工过程中，环境监理单位通过巡视、旁站、整改通知等监理方式全过程督促、指导施工期各项环保措施得到有效落实，能够避免施工期间环境污染及生态破坏事件的发生，可以有效降低施工期各项环境风险。

（五）促进配套环保设施和措施更有效落实

环境监理与其他环保咨询服务工作的区别在于，环境监理单位能够深入每一个环境保护设施的施工现场，与施工单位及工程监理单位形成良好的联动关系，促进各项环境保护设施及措施能够真正落实到实处，并让环境保护设施的建设质量得到有效保障。

以工业渣场防渗系统建设环境监理为例，在设计阶段环境监理单位会对防渗工程设计内容进行审核，确保防渗系统设计满足项目环评文件及相关标准及规范要求。在HDPE 防渗膜进场时环境监理单位会见证取样送第三方机构进行质量检测，防渗材料质量检测合格后方可施工。在施工阶段，环境监理单位根据施工工序对项目进行巡视或旁站，检查各施工环节是否按照环评文件及施工图设计进行施工，对不规范和不符合要求的施工行为及时纠正。在防渗工程基础处理环节，环境监理单位对环保相关的隐蔽工程如泉眼处理、溶洞处理、地下水导排盲沟等进行旁站监理。在防渗系统施工环节，环境监理单位采取旁站监理，监督施工单位在基础处理通过质量验收后方可进行防渗膜施工；监督施工单位严格按规范进行防渗膜焊接施工，防渗施工人员须持证上岗，每人每天在焊接施工之前进行试焊及焊接检测，焊接试验通过后方可正式进行防渗膜施工；监督施工单位按规范进行防渗膜焊接和焊缝自检，对每条焊缝进行规范编号，每条焊缝质量必须通过检测合格方可进行下一步施工。环境监理单位会对防渗膜焊缝进行破坏性取样送第三方检测机构，由第三方机构检测防渗膜焊缝质量，确保防渗系统施工质量满足环评文件及设计要求。

以上工业渣场防渗系统环境监理工作内容涉及的环保专业性很强，传统的工程监理单位难以独立完成，而环境监理单位因为其专业性能够很好胜任，通过环境监理工作开展能够有效提高工业渣场防渗系统施工质量，并能够保障工业渣场防渗系统的安全性、稳定性，有效降低工业渣场运行期环境风险，环境监理是促进工业渣场防渗系统能够更有效落实的有力手段。

（六）顺利推进建设项目竣工环保验收的技术支撑

环境监理其中一项重要工作内容就是促进建设项目竣工环保验收工作的顺利开展，环境监理在建设项目环境管理环节中应起到由环境影响评价到竣工环保验收的联结作用，第三方环境监理单位通过在项目建设全过程提供环保咨询服务，能够督促各项环保设施及措施得到有效落实，环境监理单位在技术服务过程中形成丰富完整的建设全过程环境保护工作资料，真实反映建设项目环保设施及措施落实全过程，环境监理工作资料将为竣工环保验收工作提供依据，使工程最终顺利通过环境保护验收。

三、对建设项目环境监理工作的建议

新时期建设单位对环境监理要求将会越来越高，建设项目环境监理没有法律法规上的地位支撑，作为第三方环境监理技术服务单位的立足之本就是技术服务，需要把技术服务工作做到极致，让建设单位充分感受到环境监理服务带来的好处，切切实实帮助建设单位解决项目建设过程中的环境保护方面的问题，有效降低建设项目施工期、运行期环境风险，并能够帮助建设项目以合理环保资金实现最大的环境保护效益。

为了更好的适应市场需求，做好新时期下的建设项目环境监理工作，我觉得需要从两个方面狠下功夫，一是从技术层面，除了环境监理常规工作，应超前考虑一些环保可能，从技术经济角度提前为建设单位谋划一些环境保护可行方案，并采用一些新技术手段完善环境监理工作方式，如针对建设项目的特殊环保设施研发、环保管理数字化体系建设、无人机环境监测等，二是进一步深化服务工作，服务质量是第三方环境监理单位的生存之本，监理单位应具有高度的服务意识，环境监理的最终目的是服务于项目、服务于建设单位、服务于施工单位等，而且还要服务于生态环境保护事业，环境监理只有积极提升服务深度和广度，才能使得环境监理工作在未来的环境保护咨询工作中占有不可替代的作用，才具有无限发展的可能性。

结束语

总而言之，第三方环境监理机构在新时期是有存在必要性的，丰富了建设项目环境保护工作服务模式，满足了部分建设项目环境保护服务需求，环境监理能够从设计、施工、竣工全过程一直服务于建设项目，可以切切实实帮助建设单位解决项目建设过程中的环境保护方面的问题，有效降低建设项目施工期、运行期环境风险，并能够帮助建设项目以合理环保资金实现最大的环境保护效益。但为了更好的适应市场需求，做好新时期下的建设项目环境监理工作，环境监理仍然需要继续做好技术创新及进一步提升服务深度和广度，才能使得环境监理工作在未来的环境保护咨询工作中具有不可替代的作用，才具有无限发展的可能性。