《甘肃省农村生活垃圾管理条例》的立法透视和优化进路

蔡小刚

兰州理工大学法学院

“农，天下之本，务莫大焉。”2021 年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025）》，该方案旨在加快推进农村人居环境整治，提升农村人居环境水平，其中农村生活垃圾的治理为其重点任务之一[1]。当前，农村生活垃圾问题是农村环境问题的典型，其收集、分类、堆放、处置均存在一定的问题，具有发展上的滞后性，形成了经济、环境二者的严重失衡，此时如何有效的治理农村生活垃圾已经成为了广大群众的普遍需求，这不仅关乎广大群众的幸福生活，也事关美丽中国乡村建设。因此，从法律规制的角度出发，为有效治理农村生活垃圾问题，我们国家有关机构亟需对相关的法律法规进行创制或完善。

一、《甘肃省农村生活垃圾管理条例》的立法透视

近年来，随着甘肃省“乡村振兴”战略的不断推进，甘肃省的农村环境卫生得到了较大的改善，但在推进的过程中，农村生活垃圾处理并没有实现真正的合理科学化、体系化和法治化[2]，在垃圾的收集、分类、堆放、处置方面仍不可避免的存在着一定的问题。具体表现在：

第一，权责不清。县级以上人民政府及其相关的职能部门对于农村生活垃圾的处理任务没有刚性需求，也没有具体内容的规定，工作的程序、保障措施、奖励惩戒均没有细则性的规定，乡镇人民政府也没有相关的专属机构去管理和监察，此外，农村生活垃圾的处理也是一个综合管理的工程[3]，交通运输、卫生健康等各部门环境义务相互交叉，致使部分农村地区的垃圾处于无序堆放乃至无人管理的状态。

第二，农民环保意识淡薄。“政府干，农民看”是其突出表现，农民参与农村生活垃圾治理缺乏主动性，积极性也不高，在一定程度上也体现出了政府重视度的欠缺。

第三，实体和程序的漏洞。农村生活垃圾的处理涉及多个部门，需要各个部门的相互配合，其中不乏会因利益上的冲突而凸显垃圾处理某个环节的真空状态，也可能会因环境职能上的不确定性而使相关部门不作为，此为实体内容的漏洞；在程序上，农村生活垃圾的处理是一个综合处理的系统化工程，这就迫使甘肃省在面临农村生活垃圾严峻情况下亟需制订一部符合甘肃省农情的农村生活垃圾的行政法规。

究其根本，其根源在于农村生活垃圾治理的法律法规的欠缺性和可执行性[4]。对于农村生活垃圾的管理我国只在相关的法律文件中作出了原则性的规定，如《环境保护法》第33 条、第49条、第51 条相应规定了县级、乡级人民政府应提高农村环境保护服务水平，推动农村环境综合整治，县级以上政府负责农村生活废弃物的处置工作，各级人民政府统筹城乡固体废弃物相应设施的建设等；其他相关文件也对固体废物的治理预防、实施的措施等作出了规定，但制订的侧重点在于城市生活垃圾，相关文件也并没有刚性规范和规定具体实施的相关细则，并不能完全适应甘肃省农村生活垃圾治理的现实需要。

由此，为甘肃省“美丽乡村”建设的需要，此条例便应运而生。

二、《甘肃省农村生活垃圾管理条例》存在的困境

《甘肃省农村生活垃圾管理条例》是秉持新发展理念以及借鉴多省治理农村生活垃圾的良好经验所制定的，填补了甘肃省在处理农村生活垃圾治理方面的立法空白，将农村生活垃圾管理工作纳入了法制化的轨道，但同时也显现出了具体的一些问题。

（一）监管机制的缺陷

甘肃省农村生活垃圾监管机制主要实行地方各级政府负责，省人民政府生态环境主管部门对其防治工作统一监管，省住建部门、市县人民政府环境卫生主管部门负责各链条的监督管理以及各相关部门在各自职责范围内实施管理工作的行政管理体系[5]。这就使农村生活垃圾监管机制出现了诸多问题。

1.部门定性不明及职责不清

《甘肃省农村生活垃圾管理条例》第3、4 条着重强调政府对于农村生活垃圾处理工作中的主导地位；然第5、6 条则强调在具体的监督管理工作中生态环境主管部门的管理地位，但从实际情况来看，生态环境管理部门作为政府的一个职能部门，在实践中经常会出现政府的过多干预，该职能在一定程度上也会被政府干涉抑或弱化，并不能真正实现统一监督管理职能。因此，从部门定性上看，这将可能出现生态环境主管部门与地方政府职责上的冲突。

此外，农村生活垃圾的处理也是需要多部门协调处理的工程，该条例也并未对财政、农业农村等有关主管部门作出具体的部署和安排，仅规定在各自职责范围内负责相关工作的履行，这将使部门之间的职责边界模糊不清，各个部门之间出现职责交叉的现象，从而导致行政权力的滥用抑或不作为、乱作为。

2.基层环境监管机构的缺位

目前我国的生态环境保护监督管理的相关工作主要是由县级以上的生态环境主管部门负责，并未在乡镇一级设置专门的生态环境监管机构，在此条例中，也只规定了乡镇政府负责做好本辖区内农村生活垃圾的日常监督管理工作，由此造成农村环境执法、监管力度的降低，形成有心执法却无力执法的现状。

（二）农村生活垃圾分类制度规定过于原则化

《甘肃省农村生活垃圾管理条例》对农村生活垃圾的分类仅作出了原则性规定，其内容缺乏可操作性，对于源头分类制度也并未作出相关规定。第14 条规定了农村生活垃圾分类的原则，第15 条规定了应分垃圾的种类，第16 条规定了垃圾管理责任人应按要求分类的义务，以上基本都是强调农村垃圾管理责任人和保洁员应为的“义务”，却忽视了农村生活垃圾污染问题的严重性及源头分类的必要性，未深切认识到垃圾“产生者”这一团体在初始垃圾分类收集中的重要作用，并未改进或取代传统上的混合收集、集中分选的运行模式，仍需工作人员进行重复劳动，增加了垃圾分选预处理难度和运行成本。

此外，农村生活垃圾源头分类收集是我国城市垃圾处理所采用的方法，但就农村而言，垃圾分类制度作为一个立法空白，它也应作为农村生活垃圾处理体系中的一个重要环节。

（三）公众参与制度的缺失

公众参与是环境保护民主政治的具体体现，是鼓励、保障公众积极参与环境管理与决策，对政府环境行为进行评价和监督，对市场机制缺陷进行弥补与完善，为实现社会公共利益而进行的有关环境保护的行动，这也是自然环境“公共性”和“外部性”的体现。在当前，农村生活垃圾的治理主要依靠的是“政府”和“市场”两个主体的作用，却忽视了社会治理在治理农村生活垃圾中的重要性，无论是在“政策”中的体现抑或是相关“法律”中的规定，我国的社会公众参与总是带有明显的“自上而下”“政府推动”的特点，这对于我国公众的治理独立性和制度约束力造成了限制。

三、《甘肃省农村生活垃圾管理条例》的优化进路

习总书记说过：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最惠普的民生福祉。”该条例的出台，标志着甘肃省农村生活垃圾处理迈入了系统化、统筹化的步伐，对于甘肃省农民群众来说无异于是最惠普的福祉。然而，依该条例在处理农村生活垃圾的过程中也显露了诸多问题，这就要求我们应结合实际和上位法的相关规定以及一定的经验去探索和不断完善《甘肃省农村生活垃圾管理条例》。

（一）完善监管机制

1.明晰部门定性及部门职责的确立

首先，设立自上而下的统一监管制度。即将地方性生态环境主管部门相对独立于当地政府，受当地政府的监督，实行上下级的垂直领导体系，再由省生态环境主管部门进行统一管辖，省生态环境主管部门对同级人民政府和生态环境部负责。其次，在生态环境主管部门和同级相关部门之间应明确生态环境主管部门的监督管理的首要执法地位，其他部门应在保护环境职责范围内对生态环境主管部门负责，并受其监督。

对于各部门职责的明晰主要考虑了两种途径：

其一，可以从法律法规角度直接规定相关部门在环境所属领域的具体职责。

其二，可以由法律对各部门职责进行原则性规定，然后再由生态环境管理部门建立部门权责清单制度，对各相关环境部门进行环境权责的分配。具体来讲，应同时将权力和责任清单单列出来，建立统一的协调统筹机制，建立专门的部门审核机制，把公众参与引入其中。

2.设立乡镇生态环境保护监管部门

我国“重城市轻农村”的传统发展模式导致农村生态环境出现了很大的问题，其环保部门的设置也与其地域不相匹配，监管机构也只设置到了县级，如城市设立有相关的环保部门，而农村则无专门的环保机构进行管理，造成了地域与环保机构“一对一”的缺乏，不利于及时且直接地处理乡村环境事务，造成环境问题处理的滞后。因此，我们可以秉持地方机构改革的理念，由甘肃省“自主”设置乡镇环境主管部门，提升农村执法效率和执法质量。

（二）增加家庭源头分类预处理及家庭分类收集奖励制度

垃圾分类是减少垃圾产生量的重要手段之一，也是实现垃圾资源化的前提，可以说，垃圾分类是实现“减量化、资源化”的基础工程，也是生活垃圾问题予以处理的重要一环，涉及我们每一个公民的切身利益，更是市场起基础性作用的具体要求。因此，在该条例中我们不止应注重政府和企业的作用，还应更多的重视民众在预处理阶段的重要作用，具体来讲：

在清扫、分类与投放章节中，增加家庭源头分类制度，将其予以法制化，并规定在每个行政村根据实际情况至少设置一个或几个生活垃圾收集点，规定村民应将自家产生的垃圾进行简易分类并投放到指定的收集站点，此分散劳动环节可取代混合收集后的集中分选工作，省去垃圾分选等预处理环节，简化后续的垃圾处理工作，逐步促进垃圾处理方式由“被动管理”向“主动治理”的转变。

然而，“家庭分类、源头减量”制度虽然可以减轻处理压力，却也需要民众高度的环卫意识，仅仅依靠民众自觉也难以实现，缺乏现实性和可操作性。因此，在该章也可增加“家庭分类收集奖励”制度，用“以奖代补”的形式来促进民众的积极性，这也是对民众文明素养的一种潜移默化的影响。

（三）聚合及单列“公众参与”章节

农村生活垃圾处理涉及社会公众的切身利益，每个主体都应做践行者和推动者，是主体价值的凸显。进而，其治理主体不能只包括管理者与被管理者，还应将环境司法监督机构和社会公众也纳入其中。在该条例中，可将零散的公众参与条款聚合并单设一章，再充实其具体内容。

公众环境的参与权不仅包括事中参与，还包括事前和事后参与，是涉及环境立法、执法、守法、政府决策、主动参与等可能影响环境活动的程序性权利。应具体规定可参与的形式、途径、主体、内容等，如对官方计划、政策、规划等建立征询制度、听证制度、公众评价制度等，对该些制度的“履行程序”和“后续回应”也应作出具体可行的规定。因此，农村生活垃圾管理条例可以首先明确公众表达权和监督权的正当合法性，再规定具体实现途径，最后再对公众意见的反馈结果作出明确的规定，使之法制化。

四、结论

“无规矩不成方圆”，这句话用在法律上也正体现了法律约束的重要性，拥有成熟法律的必要性。但遗憾的是我国在农村生活垃圾治理领域方面存在不足。因此，面对农村生活垃圾处理领域的困境，尝试提出监管机制的完善、分类制度的细化以及公众参与的探索等一些可能可行的完善举措，来对《甘肃省农村生活垃圾管理条例》的优化提供一些新的研究思路，希冀为其研究贡献绵薄之力。