合作共建基建项目财务监管风险研究*

2023-08-19刘旭天津市教育委员会财务与资产管理中心

品牌研究 2023年24期

文/刘旭（天津市教育委员会财务与资产管理中心）

随着高等教育的普及和发展，高校事业规模不断扩大，尤其随着“双一流”建设的开展，高校越来越重视提升科研实力和科技转化能力。但就目前而言，多数高校的基础设施规模和条件远远滞后于办学需求，主要表现在校舍面积不足、既有校舍功能欠缺及基础设施陈旧等方面。为解决这一难题，越来越多的高校在现行政策法规允许的范围内，探索多种合作共建基建项目模式，以满足自身发展对基本建设的需要，并取得了一定的成效和效益，但对高校而言，合作共建模式存在巨大的财务风险，亟须进行防范和规范。

一、加强合作共建基建项目财务监管的作用

（一）有利于规范建设项目管理

合作共建基建项目不同于传统的基建项目，出资方在项目建设管理决策过程中起着重要作用。出资方的单位性质、管理体制等都与高校有着巨大差别，研究制定将财务监管纳入合作共建基建项目全管理流程的项目管理机制和程序，有利于基本建设程序的履行，防范合同风险，规范招投标及施工管理[1]。

（二）有利于保障高校权益，防范财务风险

基建项目合作共建有多种模式，其实质均为高校出让部分权益换取出资方的资金支持。根据合作模式不同，往往会涉及出让使用年限、出让年收益、收益分成比例、融资成本、项目收益、建设成本、面积分摊等指标的计算和分析。制定有效的合作共建基建项目财务规划方案，制定合理的投资收益分成模式，是保障高校权益，防范财务风险的基础[2]。

二、高校合作共建基建项目模式分析

近年来，随着经济社会发展，资本市场日趋成熟，国家相关政策法规日益完善，社会资本越来越多地参与到基础设施建设中，从而产生一系列合作共建基建项目模式。鉴于高校行业的特殊性，为保障建设项目效益和效率，往往综合几种合作模式来制定适合自身实际合作共建基建项目模式[3]。

（一）BOT 模式

BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造-运营-移交方式，是20 世纪80 年代逐渐发展起来的一种主要用于公共基础设施建设的新型项目融资模式。其操作模式是以高校和企业达成协议为前提，向企业颁布特许权，允许其在一定时期内筹集资金建设项目，并进行经营，用特许期内的经营收益及高校给予的其他优惠回收资金，并取得合理利润。特许期结束后，企业将项目无偿移交学校。采用BOT 模式的合作共建基建项目，对高校而言，其主要财务风险点表现在以下几个方面：

1.筹划阶段

采用BOT 模式的合作共建基建项目，高校与社会资金的合作基础为能够实现双方共赢的合理收益平衡点，其关键在于合理的收益率和特许经营年限的设定。因此，BOT 合作共建基建项目筹划阶段，高校对项目投资成本、建成后运营收益测算的合理性和精确性，是关系到合作关系能否达成以及高校自身利益能否得到保障的关键。

2.筹资阶段

BOT 建设项目具有周期长、规模大、投资高的特点，在集中建设阶段需要合作方集中、大额的资金投入，BOT 合作方通常采用自有资金和银行贷款两种渠道筹集资金。鉴于BOT 项目特征，且实施过程中存在的较大不确定性，若合作方自有资金较少，筹资渠道单一，过度依赖银行贷款，容易引起建设过程中，资金链断裂的风险。

3.建设阶段

社会资本作为BOT 建设项目的合作方，以盈利为目的，一般高校建设项目后期运营期间虽然收益比较稳定，但收益率并不会太高。因此BOT 合作方一般会通过压缩项目建设工期、建设成本以期实现更大利润，而作为投资者往往会在项目建设管理过程中起到主导作用，此种情况下，建设项目工程质量、文明施工等方面存在较大风险。

（二）BT 模式

BT(building—transfer)模式：即建设—移交，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式，BT 模式是BOT 模式的一种变换形式。其操作模式为建设项目由投资人负责进行投融资，具体落实项目投资、建设、管理。项目建成，竣工验收合格后，资产交付高校，高校根据回购协议向投资人分期或一次性支付建设资金和利息。

采用BT 模式的合作共建基建项目包括：完全BT 模式和BT 工程总承包模式。完全BT 模式是指通过招标确定项目建设方，建设方组建项目公司，由项目公司负责项目的融资、投资和建设，项目建成后由高校回购的形式；BT 工程总承包方式是指通过招标确定项目建设方，建设方按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、竣工验收等实行全过程的承包，并承担项目的全部投资，由高校委托指派工程监理，项目建成后再回购的形式。采用BT 建设模式，对高校而言，其财务风险点主要表现在以下几个方面：

1.建设阶段资金保障

采用BT 模式的合作共建基建项目，其建设期间资金投入的及时性是该类项目保障工程质量和工期进度的关键，同时也是高校控制投资成本的关键环节。为降低资金占用成本，获取最大利息差收入，BT 项目的建设方往往会在建设过程中延缓工程款项的支付进度，从而影响项目工程质量及建设工期。

2.回购方式及融资利息

BT 模式的基建项目采用分期回购或一次性回购的模式，回购方式的选择是影响建设成本重要因素。高校因自有资金不足，选择BT 模式进行项目建设，同时也会受自身财务能力的限制，从而影响回购方式的选择。

融资利率确定是BT 合作模式达成的关键，合理的融资利率能够保障建设资金有效筹集，同时辅之以行之有效的回购方式，有效控制高校BT建设项目成本。

3.项目建设成本确定

采用BT 模式的项目建设成本，因对融资利息的界定而有所不同。融资利息作为项目建设期间的资金占用费，高校会计入项目建设成本，若项目采用建成移交后还本付息的方式，有些高校会按照融资财务费用将其费用化处理。BT 模式的建设项目融资利息如何进行财务处理，关系到高校国有资产价值的确定。

（三）TOT 模式

TOT(Transfer-Operate-Transfer) 模式，即“移交——经营——移交”。其操作方式为高校将已经建成投产运营的基础设施项目移交给投资方进行运营，凭借该设施在未来若干年内的收益，一次性地从投资方手中融得一笔资金，用于建设新的基础设施项目；特许经营期满后，投资方再把该设施无偿移交给高校。鉴于高校的特殊性，其基础设施主要为满足教学科研需要而建，在用途上具有排他性，因此高校采用TOT 方式融资一般在经营环节上采用租赁方式。投资方通过租赁收回成本，并获得合理利润；高校通过支付租金使用作为融资标的的基础设施，既筹集到建设资金，同时又满足改善办学条件，扩大办学规模的需求。在特许经营期结束后，作为融资标的的基础设施将移交高校。采用TOT 建设模式，对高校而言，其财务风险点主要体现在以下几个方面：

1.经营权出让期

采用TOT 模式的合作共建基建项目，经营权出让期限关系到高校偿债能力和合作共建项目的投资效益。高校需要对建设项目周期、建设项目投资及自身组织收入能力进行合理评估和筹划，以确定该模式下经营权的具体出让期限。

2.经营权转让价格及回租价格

高校采用TOT 建设模式的融资标的物是国有资产，对其进行价值测算，确定合理的经营权出让价格，是防止国有资产流失的关键。同时，在确定融资标的物回租价格时，也应在经营权出让价格的基础上，充分考虑经营期间的各种风险因素，以确保制定的回租价格合理、可行，从而保障高校自身利益。

3.偿债风险

高校采用TOT 模式，应该稳健分析自身组织收入能力和未来净现金流量，制定适度的融资规模。当偿债能力与筹资规模不适应时，高校将背负巨大的偿债压力，从而产生巨大财务风险。

三、高校合作共建基建项目案例分析

（一）高校合作共建基建项目介绍

本文以国内某高校融资建设项目为例，因该高校具备较强的基建技术支撑和较高的建设管理水平，在选择合作共建模式时，采用不完全趋同于BT 模式的融资建设模式，不成立项目管理公司，高校在项目建设过程中起主导作用。

该高校融资建设项目投资计划约42 亿元，其中工程建设其他费及施工过程中小部分增项使用自有资金，工程建设费用全部由融资方式取得。融资还款期为一年，融资利率为同期同类银行贷款利率。还款期自项目建成交付使用之日起计算，逾期六个月之内，利率上浮15%，逾期超过六个月利率上浮30%。融资标的物为该高校市内校区三块拟出让土地。该高校融资建设项目最终竣工决算造价为38 亿元，融资建设部分工程造价36 亿元，融资利息3.8 亿元，通过建设过程中合理的财务规划、监管和控制及较强的项目管理水平，最终将总投资造价控制在计划投资范围内，最大限度保障了高校权益。在总结其财务监管方面的经验同时，仍存在诸多待完善和改进之处，对该高校及其他高校的合作共建基建项目具有较强的借鉴意义。

（二）融资建设过程中遇到的问题

1.融资建设项目咨询委员会职能发挥有限

该高校成立的融资建设项目咨询委员会，仅在融资建设项目筹备阶段发挥作用，而且财务部门和基建部门在其中的作用有限，在关键阶段和节点，如合同拟定、还款方式、利息测算等环节，没有发挥其应有的决策和监督作用。

2.土地出让资金返还预估不足

高校的土地属于科研用地，若完成出让手续，需先将土地变换为商业用地，再由政府相关部门进行挂牌出让。这一过程时间长、手续多，且受政策及整体经济环境的影响较大。在实际的土地出让过程中，因处于较好地产环境之下，该校原计划出让三块土地筹集的建设资金，仅出让一块土地基本可以覆盖整体融资成本。面对土地出让计划的调整，土地出让金额、出让金返还额度及返还时间的变化，该校财务部门在项目融资缺口资金安排、土地出让金返还时间变化后资金筹措及还款计划制定方面没有备用方案，财务规划能力发挥不足。

3.财务部门对融资建设合同审核和监督不足，融资还款及利息成本测算约定模糊

该校融资建设合同对融资还款及融资利息测算的条款不够精确。在后期测算过程中，出现双方对欠付工程款是合同款还是工程结算款，工程交付使用日期是项目整体交付日期还是单项工程交付日期，以及施工过程中影响建设成本的变更增项、工程结算时间、文明施工等方面的争议。

4.财务部门对融资建设方工程款支付管理监督作用不足

融资建设方在建设过程中，为控制资金占用成本，存在不按合同约定支付分包商工程或设备款的现象。工程款项的拖欠会给高校造成极大的维稳风险，同时对工程质量及工期造成较大影响。该高校因项目规模大、工期短，对融资方账户监督欠缺，集中建设过程中，存在虽然学校及时按照合同进度支付工程款，但融资方未按分包合同约定及时支付分包方工资的现象。

5.财务部门在工程结算过程参与有限，不能有效发挥监督管理作用

建设项目工程结算完成日期往往滞后于工程交付使用日期。该校融资建设合同约定融资利息计息起始日期为工程交付使用之日，因此工程结算完成日期成为影响融资利息成本的重要因素，即结算时间越长，计息时间越长，利息成本越高。鉴于基建财务人员对工程造价专业知识了解有限，在工程结算管理过程中往往会忽略财务监管作用。

四、高校合作共建基建项目财务监管风险防范策略

（一）项目筹划阶段

高校合作共建基建项目涉及财务、基建、国有资产、基金会等多个管理职能部门，在项目筹划阶段，合作共建模式的确定有赖于对建设规模、项目投资、筹资规模、出让期限、成本收益等指标的计算，财务部门牵头，综合其他相关部门数据，形成有效的合作建设项目财务方案，是保障高校权益的前提和基础。

（二）项目招投标及合同阶段

财务部门应积极参与合作共建项目的招标考察、评标等环节，对合作方的资金实力、筹资能力及经营能力进行有效分析和评估，在招标环节给予合理的财务建议。合同签订过程中，财务部门应当充分发挥财务审核和监督作用，对合同支付条款、融资条款、回购条款等进行清晰明确的约定，尽量减少合同执行过程中的双方争议，保证学校权益最大化。

（三）项目建设阶段

合作共建项目建设过程中，财务部门应当通过对项目工期、质量及工程进度款支付的监督和控制，使建设资金合理划拨、使用，达到提高建设资金利用率和投资效益的目的。

1.参与建设项目投资计划制定

建设项目投资计划在项目建设过程中起着引领作用，当前高校采用的管理模式为基建部门负责制定基建投资计划，财务部门按照高校主管部门批复的投资计划安排资金。在实际管理过程中，基建投资计划与财务脱节的现象较多，财务部门应积极参与基建投资计划的制定和执行，通过制定合理的资金划拨计划，有效推动建设项目进度和资金执行。

2.加强工程进度款财务监管

为保障合作共建项目资金需求及时得到满足，财务部门可以与建设方约定，设置第三方资金监管账户。财务部门通过审核建设进度、监理资料、审计资料等确定工程款支付金额及付款单位，同时，资金监管账户银行对账单审核，监管建设方资金使用情况，从而保障建设资金专款专用，防止建设方挪用资金的情况发生。

3.建立建设过程中成本控制机制

项目建设过程中，变更增项不可避免。尤其是合作共建模式中，合作方作为建设管理的主体时，建设成本是影响其利润的关键因素。在建设过程中，财务部门应时刻关注预算及项目投资计划的执行情况，对较大的变更增项会同高校基建管理部门、审计部门论证其合理性、合规性和必要性，防止超投资建设现象发生。

（四）项目结算及竣工决算阶段

合作共建项目的结算时间、竣工决算金额等是影响高校融资建设成本的关键因素。财务部门应注重发挥在工程结算中的财务监管作用，通过制定有效的资金支付计划，控制结算时间，提高结算效率。在竣工财务决算结算，制定合理的成本分摊模式，合理确定建设项目各功能区域的成本。这有利于经营出租或出让合作方式下，收益分摊模式的确定，从而有效维护高校权益。