守成还是求变？权力转移背景下霸权国的制度调适策略*

孟祥成真

【内容提要】在权力转移的背景下，制度竞争是大国竞争的一个重要形式。霸权国随着实力的相对衰落，制度收益受到侵蚀，需要进行制度调适以实现霸权护持。既有研究以权力转移理论和修正主义研究为基础，侧重于分析霸权国如何应对崛起国的改制要求，并对霸权国“退群”这一修正主义策略进行了剖析，但对于霸权国“不退群”时的制度调适策略关注不足。本文旨在回答霸权国何时为守成方，何时为求变方，以及霸权国分别采取何种制度调适策略。霸权国的制度目标决定其对既有国际制度的满意程度。当霸权国旨在维护制度权力优势时，霸权国对现状总体满意，属于守成方；当霸权国的目标是逆转物质利益损失时，霸权国则成为求变方。制度权力维度则进一步影响霸权国采取何种具体制度策略，霸权国的制度策略包括提供指定用途资金、应对改制要求、威胁退出制度和排外性多边主义四种。美国对联合国粮农组织、世界贸易组织、国际货币基金组织和万国邮政联盟采取的制度调适策略展现了上述逻辑。

一、引言

历史上霸权的更迭通常以大国间战争的方式实现。鉴于核时代这种暴力方式难以为继，国际制度竞争成为大国竞争的一个重要形式。(1)李巍：《国际秩序转型与现实制度主义理论的生成》，《外交评论(外交学院学报)》2016年第1期，第31-59页。国际制度竞争不仅涉及国家间制度权力和制度收益的分配，也是国际秩序变革和演进的重要动力。近年来，随着国际体系中权力流变的加速，大国竞争日益激烈。美国在多数国际制度内仍是对现状满意的守成国与美国频繁“退群”的实践并存表明，霸权国并非单一的守成方或求变方，应当以国际制度内国家间的实际互动为基础，分析霸权国的制度策略和选择。在权力转移的背景下，不仅崛起国为谋求提升国际制度权力需要做出制度选择，霸权国出于霸权护持的考虑也需要进行制度调适。

二战结束后，美国凭借其实力优势主导建立了一系列的国际制度，这些制度与美国的国家利益高度一致，实质是将对美国有利的规则制度化。美国企图通过一定的自我约束换取制度性权力，进而在实力下降之后仍能够延续和维持所享有的优势。(2)[美]约翰·伊肯伯里：《大战胜利之后：制度、策略约束与战后秩序重建》，门洪华译，北京大学出版社，2008年。根据权力转移理论，崛起国随着实力的上升将对既有国际制度日益不满，并提出改革国际制度的要求。与此同时，在权力转移的背景下，霸权国只需要考虑如何回应崛起国的改革要求。此外，特朗普任期内美国频繁退出国际制度的行为也受到了学界的较多关注，对其威胁退出国际制度的策略以及背后的原因进行了深入分析。相较于美国参与的诸多国际制度，退出或者威胁退出国际制度只是少数，但既有研究却主要关注霸权国“退群”这一非常规行为，对于“不退群”时的策略选择关注较少。

厘清霸权国采取特定制度调适策略的原因，明晰其与国际制度互动的机理具有重要的战略意义。霸权国为维护其霸权利益和制度优势，在不同的国际制度内分别采取了不同的制度调适策略，理解其制度策略选择的逻辑有助于中国采取相应的应对之策。在权力转移的背景下，霸权国何时为守成方，何时为求变方？霸权国采取了哪些制度调适策略？其制度调适策略的选择分别遵循怎样的逻辑？这些重要问题尚待回答。在已有研究基础上，本文更系统地探讨了霸权国制度调适的策略及其影响因素，以求进一步推进对国际制度内霸权护持行为的学理认知。本文分为四个部分：第一部分提出了所要研究的问题；第二部分回顾了既有文献的相关研究，指出既有研究过度聚焦于霸权国应对制度改革要求和威胁“退群”这两类行为，对于“不退群”时策略选择的关注不足；第三部分提出了本文的理论框架，认为霸权国的制度目标和权力维度是决定霸权国采取何种制度调适策略的主要因素；第四部分以联合国粮农组织、国际货币基金组织、世界贸易组织和万国邮政联盟为例验证相关机理；最后是总结和延伸讨论。

二、既有研究与不足

学术界对于霸权国实力相对衰落时采取的制度调适策略及其逻辑进行了研究，分别以权力转移理论和修正主义研究为基础，重点关注霸权国如何应对崛起国的改制要求和“退群”这一修正主义制度策略。

(一)权力转移理论：守成方与应对国际制度改革要求

根据权力转移理论，霸权国被默认为守成方，崛起国随着实力的增长会对既有国际制度日益不满，从而提出改革国际制度的要求，而霸权国则只需考虑如何应对崛起国的改制要求。既有研究分析了影响霸权国是否会同意国际制度改革要求的因素，其中议题领域的网络外部性、崛起国所采取的策略和谈判空间的大小等都是影响霸权国如何应对国际制度改革要求的因素。

首先，当特定议题领域的网络外部性(3)网络外部性指的是“加入一项活动的边际效用随着参与行动者总数的增加而增加”的程度。较低时，霸权国更可能同意国际制度的改革要求。当议题领域网络外部性较低时，崛起国另行建立新的国际制度存在的难度较小，可能会有外部选项对既有国际制度构成威胁，增强了崛起国的讨价还价能力，这时霸权国会选择同意改革既有国际制度。伯恩哈德·赞格尔(Bernhard Zangl)指出，若崛起国有潜力削弱既有的国际机制而使其威胁可信，崛起国和守成国将能够在制度的渐进调整上达成共识。(4)Zangl B.et al，“Imperfect Adaptation；How the WTO and the IMF Adjust to Shifting Power Distributions among Their Members，”The Review of International Organizations，Vol.11，No.2，2016，pp.171-196.菲利普·利普斯(Phillip Y.Lipscy)认为，外部选项能够增强求变方退出威胁的可信度，进而推动其制度改革要求的实现。(5)Phillip L.Y.，“Explaining Institutional Change；Policy Areas，Outside Options，and the Bretton Woods Institutions，”American Journal of Political Science，Vol.59，No.2，2015，pp.341-356.约翰尼斯·乌尔佩莱宁 (Johannes Urpelainen)和塞及·范德格拉夫(Thijs Van de Graaf)认为，若修正主义国家威胁创立职能类似的新制度，可能会挑战既有国际制度的主导地位，使得既得利益方更有可能同意制度改革。但也可能由于制度捕获(6)制度捕获(Institutional Capture)指的是国际制度被对挑战者持有分配偏见的利益集团控制的现象。、国内压力、不满国创制的意愿加强时，守成方无法同意制度改革。(7)Urpelainen J.and Van de Graaf T.，“Your Place or Mine？Institutional Capture and the Creation of Overlapping International Institutions，”British Journal of Political Science，Vol.45，No.4，2014，pp.1-29.刘宏松认为，修正主义国家对既有国际制度依赖度较低、国内支持退出国际制度的集团势力较强、制度核心成员国高度依赖该国，是制度主导国愿意作出妥协、同意国际制度改革的充分必要条件。(8)刘宏松、刘玲玲：《威胁退出与国际制度改革：以英国寻求减少欧共体预算摊款为例》，《世界政治研究》2019年第1期，第74-100页。

其次，崛起国采用何种策略也影响到霸权国对其改制要求的反应。斯泰西·戈达德(Stacie E.Goddard)指出，当崛起国拥有制度资源，享有诉诸制度规范的权威时，崛起国可能使用原则说服(Principled Persuasion)和修辞强制(Rhetorical Coercion)的合法性策略。当守成国进行成本收益分析，若认为同意制度改革能够带来物质和象征性好处，或担心拒绝改革导致既有国际制度合法性被削弱时，将同意改制要求。(9)Goddard S.E.，“Revolution from the Inside；Institutions，Legitimation Strategies，and Rhetorical Pathways of Institutional Change，”Global Policy，Vol.11，No.S3，2020，pp.83-92.刘宏松和吴桐认为，在特定情况下当修正主义国家使用论辩策略时，守成国可能会同意制度改革。即使修正主义国家的物质性权力较弱，当战争、经济危机或大流行病这类关键节点出现时，观念性权力对比可能产生变化。若修正主义国家使用了有说服力的论据，可以让守成国保持沉默，争取到第三方观众的支持，这时霸权国将被迫同意其改制诉求。(10)刘宏松、吴桐：《国家间论辩、关键节点与国际制度改革》，《世界经济与政治》2021年第9期，第4-30页。

再次，当既有国际制度内谈判空间较大时，霸权国更可能同意制度改革。陈拯强调，谈判空间的大小决定了外部选项能否推动霸权国同意制度改革。改制成本决定了守成方和求变方之间谈判空间的大小，当谈判空间存在时，新制度作为外部选项才能够对崛起国的改制要求起到推动作用。只有在退出选项恶化，霸权国对求变方合作的需要程度较高、求变方拥有外部选项且退出威胁可信度较高，以及存在谈判空间时，霸权国才可能同意制度改革要求。但当霸权国的谈判地位改善后，可能会违背其承诺，拖延甚至阻止改革推行。(11)陈拯：《改制与建制之间：国际制度竞争的策略选择》，《世界经济与政治》2020年第4期，第81-109页。

(二)修正主义研究：求变方与美国威胁“退群”策略

关于美国缘何“退群”有两种主要解释，即制度收缩论和制度制衡论。制度收缩论以霸权稳定论为基础，从国家实力的视角出发，认为霸权国实力的大小影响其对国际制度的态度。霸权国提供国际公共物品的收益不断减少，国际公共物品的边际供给成本递增，因此霸权国实力必将趋于衰落，无力继续负担提供公共物品的责任。(12)程永林、黄亮雄：《霸权衰退、公共品供给与全球经济治理》，《世界经济与政治》2018年第5期，第131-148页。当霸权国实力处于相对衰落时，其将选择进行战略收缩。(13)Kaufman J.，“The US Perspective on NATO under Trump；Lessons of the Past and Prospects for the Future，”International Affairs，Vol.93，No.2，2017，pp.252.特朗普任期内美国频繁“退群”的行为被视为美国进行制度收缩的一个典型案例。杰克·沙利文认为，由于美国与其他国家的实力差距不断缩小，特朗普“退群”是为了调整当前的国际秩序，将美国从主导者(Dominance)变为领导者(Leadership)。(14)Sullivan J.，“The World after Trump；How the System can Endure，”Foreign Affairs，Vol.97，No.2，2018，pp.10-19.巴里·波森(Barry R.Posen)认为，特朗普政府频繁“退群”实质上是反自由主义的霸权战略，旨在保存美国的军事和经济优势。(15)Posen B.R.，“The Rise of Illiberal Hegemony；Trump’s Surprising Grand Strategy，”Foreign Affairs，Vol.97，No.2，2018，pp.20-21.汪金国和曹佳鲁则认为，特朗普时期美国频繁退出国际制度是为了重塑国际制度，在对成本收益进行计算后，试图通过制度收缩实现降低成本和维持霸权的双重目标。(16)汪金国、曹佳鲁：《特朗普政府的国际制度重塑战略》，《美国研究》2021年第2期，第94-116页。

制度制衡论认为，由于国家间存在较高程度的经济相互依赖，国家选择“通过发起、利用和主导多边机构”这一方式，而非传统的缔结军事同盟的方式来应对压力或威胁。(17)He K.，“Institutional Balancing and International Relations Theory；Economic Interdependence and Balance of Power Strategies in Southeast Asia，”European Journal of International Relations，Vol.14，No.3，2008，pp.489-518.在贺凯看来，美国原来是秩序主导国，对崛起国实行排他性制度制衡战略，而随着美国的国家角色从“秩序维护者”(Order Defender)变成了“秩序挑战者”(Order Challenger)，美国开始频繁退出国际制度。(18)He K.，“Role Conceptions，Order Transition and Institutional Balancing in the Asia-Pacific；A New Theoretical Framework，”Australian Journal of International Affairs，Vol.72，No.2，2018，pp.92-109.汪海宝和贺凯进一步提出了制度红利(19)制度红利指的是“制度在运行过程中给国家带来的经济和战略上的物质收益”，可以通过制度赋予国家的权利和国家需要承担的责任这两个维度进行衡量。国家在自我和他者比较的过程中感知制度红利的变化。的概念，认为由于美国在国际制度中享有的制度红利不断下降，美国选择退出现有多边机制并建立符合其利益的新制度，实行排他性制度制衡战略。(20)汪海宝、贺凯：《国际秩序转型期的中美制度竞争——基于制度制衡理论的分析》，《外交评论(外交学院学报)》2019年第3期，第56-81页。任琳认为，在执行职能的过程中，国际制度的功能属性同时产生了溢出效应和消耗效应，功能属性削弱了权力属性，导致美国的权力优势被削弱。美国之前选择排他性和包容性制度制衡手段，当前选择了退出性制衡这一方式，以减少权力流失、降低制度约束、转嫁成本。(21)任琳：《“退出外交”与全球治理秩序——一种制度现实主义的分析》，《国际政治科学》2019年第1期，第84-115页。

与此同时，部分研究分析了霸权国退出和威胁退出国际制度两种策略之间的关系。温尧认为变更成本和机会成本共同构成了退出成本，对这一成本的权衡决定了美国最终选择退出还是仅仅威胁退出既有国际制度。(22)温尧：《退出的政治：美国制度收缩的逻辑》，《当代亚太》2019年第1期，第4-37页。王明国认为成员国身份、条约义务偏好和后果不确定性程度共同决定霸权国对国际制度的态度。在条约义务偏好强烈、退出制度后果不确定的情况下，霸权国选择威胁退出；在条约义务偏好强烈、退出后果确定的情况下，霸权国选择退出国际制度。(23)王明国：《单边与多边之间：特朗普政府退约的国际制度逻辑》，《当代亚太》2020年第1期，第59-85页。凌胜利和王彦飞从国内政治成本角度分析了美国“退群”的成本，认为当维系成本高、退出成本低时，特朗普政府选择退出国际制度，维系成本和退出成本均高时，特朗普政府仅仅威胁退出。(24)凌胜利、王彦飞：《特朗普政府为何“退群”？》，《国际政治科学》2020年第4期，第74-114页。朱光胜和刘胜湘认为，当国际制度损耗美国的权力时，美国选择威胁退出或者退出策略。美国对国际制度的影响力，即“能在多大程度上以符合自身利益需求的方式改变制度”，决定了其威胁退出策略是否转变为退出国际制度。(25)朱光胜、刘胜湘：《权力与制度的张力：美国国际制度策略的选择逻辑》，《世界经济与政治论坛》2021年第2期，第55-83页。

陈拯认为当美国拥有外部选项能够对其他国家施压，同时谈判成本较低、改制阻力小时，美国选择以退出选项推动其改制谈判。当退出选项吸引力较大、改制成本较高、难度较大时，美国则选择直接退出国际制度。当外部选项吸引力有限，且存在谈判空间时，美国使用某种形式的混合策略。(26)陈拯：《霸权国修正国际制度的策略选择》，《国际政治科学》2021年第3期，第33-67页。杨双梅认为美国在国际制度中的地位优势和谈判有效性，决定美国是否选择释放威胁信号以及选择退出还是威胁退出，当美国在国际制度中地位优势下降或者处于劣势且谈判有效性较低时，美国会选择退出，否则威胁退出信号将终止，走向不退出。(27)杨双梅：《制度地位、“退出外交”与美国的国际制度选择》，《外交评论(外交学院学报)》2020年第4期，第95-123页。李志永认为当美国在国际组织内的政策自主性下降时，美国会发出退出国际制度的威胁信号，而美国政府持有单边主义还是多边主义的信念，以及围绕呼吁和谈判的政策自主性竞争进程，将进一步决定美国是否退出该制度。(28)李志永：《政策自主性与美国退群外交》，《世界经济与政治》2022年第4期，第125-155页。

上述研究对于理解权力转移背景下霸权国的制度调适策略提供了一定的帮助，但仍存在一些不足之处。第一，既有研究过度关注霸权国“退群”行为以及如何应对崛起国的改制要求，而对权力转移背景下霸权国“不退群”和“维持现状”时采用的制度策略关注较少。鉴于美国在多数国际制度内仍享有优势地位，“不退群”更为普遍；第二，在权力转移背景下，霸权国的制度权力和利益必然受到侵蚀和削弱。但这并非霸权国成为求变方的充分必要条件，霸权国并不必然释放退出国际制度的威胁信号。以国际货币基金组织(International Monetary Fund，IMF)为例，其投票权份额改革在一定程度上削弱了美国的制度红利，但美国仍然是对现状满意的守成国；第三，多数研究静态地分析了美国的制度调适策略，即主要分析在何种条件下美国会采取何种特定制度选择，忽视了霸权国的单一制度策略不仅可能受到结构性因素影响而保持不变，也由于现实发展而处于动态调整之中，制度策略包括一组相关行为，制度调适结果由霸权国与国际制度以及其他成员国的动态博弈决定；第四，不同政策领域内权力转移的速度存在差异，霸权国针对不同的国际制度分别采取了不同的策略。即使在同一国际制度内，随着国家实力对比的变化和受其他因素的影响，霸权国也可能会采取不同的立场，守成方和求变方的地位并非是互斥的。尤其是，既有研究未就霸权国的制度调适策略提出一个统一的分析框架，本文将尝试在这些方面做出改进。

三、霸权国的制度调适：一个理论框架

霸权国在国际体系中的绝对优势地位不可持续，其他国家的相对崛起成为必然，这对霸权国在其创立或推动建立的国际制度内的优势地位形成冲击，影响到其制度权力和物质利益的基础，使得霸权国必然会采取一定的调适策略加以应对。在不同政策领域内，国家间权力转移的速度并非保持一致，霸权国受到冲击的程度和机制不同，其制度取向也存在差异，而所涉及的制度权力的维度则进一步影响到其具体策略的选择。与既有文献相比，本文的分析框架既考虑了各领域内权力转移速度的非同步性，有助于理解霸权国针对不同国际制度的不同行为，也提供了一个统一的框架来理解霸权国对现状满意和对现状不满意时策略选择的差异性。

权力转移在本文研究中属于前置变量，本文拟从绝对物质实力对比和国际合作重要性两个方面来理解国际体系中的权力转移。国家间物质实力的消长是学界对权力转移这一概念最广为接受的理解。无论是由于国家内部经济增长率存在差异，还是霸权国因提供国际公共物品、其他国家搭便车导致自身实力被消耗，霸权不能永驻，霸权国实力必然下降和流散，国家间经济和军事实力对比也将随之发生变化。同时需要指出的是，随着物质实力的上升，崛起国在国际合作中的重要性也日益上升，因此本文还借鉴了罗拉提出的全球治理重要性的概念(Global Governance Significance)，即“行为体在多大程度上对于国际合作具有重要性，特别是在任何特定问题上实现互惠或防止相互损失之时”(29)Viola L.A.，“US Strategies of Institutional Adaptation in the Face of Hegemonic Decline，”Global Policy，Vol.11，No.3，2020，pp.28-39.。

制度目标和权力维度是影响霸权国制度调适策略的两个主要因素，是本文的两个条件变量。国际体系中权力的流散对霸权国在国际制度内的收益产生了影响，因此霸权国需要进行制度调适。霸权国在国际制度内的收益可分为两类：一是制度性权力，例如国际制度能够增强主导国的谈判、实施强制行为、合法占据公共资源的能力以及提升其国际威望(30)李巍：《国际秩序转型与现实制度主义理论的生成》，第31-59页。，因此美国在二战之后愿意建立起一系列国际制度进行自我约束，企图在其实力下降之后继续延续其所享有的制度性权力。当国际体系发生权力转移，一方面，由于国际制度中的权力分配往往滞后于国家间实力对比的变化，霸权国即使实力相对下降但也仍能够享有原有的制度优势，因此崛起国往往提出改革既有国际制度的要求；另一方面，崛起国对于实现和维持国际合作的重要性逐渐上升，可能在个别议题上拒绝提供必要的合作，从而间接限制了霸权国的制度性权力优势。

霸权国在国际制度中享有的另一重要收益是物质利益，由于霸权国的实力优势以及国际制度的非中性特点，霸权国在国际制度中的获益通常会比其他国家多。但是，权力转移会导致霸权国在国际制度内的物质利益受损，包括绝对利益受损和相对利益受损。就绝对利益而言，由于在某领域内国家实力对比和优势发生变化，霸权国的绝对利益可能因此受损。就相对利益而言，由于公共物品供应边际成本递增、边际收益递减，而其他国家会选择搭便车，或者由于制度红利达到峰值之后霸权国享受的制度红利开始减少，崛起国作为后发国家享受的制度红利会相应地处于上升期，这使得霸权国在国际制度中的相对获益可能减少。现实主义认为国家在进行合作时不仅关注绝对获益，还关注相对获益。相应地，霸权国的目标可以分为维护制度权力优势和逆转物质利益损失。当霸权国旨在维护其制度权力优势时，总体上对于既有国际制度规则感到满意，属于制度守成方；当霸权国旨在逆转物质利益损失时，总体上对于既有国际制度规则不满，属于制度求变方。

与此同时，霸权国所涉及的权力维度也会进一步影响其具体制度调适策略的选择。制度权力维度主要包括创议权和否决权，否决权是一种消极权力，霸权国可以通过行使否决权阻挠其反对的决议或决策，也可以利用其否决权破坏制度运作。相比之下，创议权是一种积极权力，主要指的是国家对国际制度议程产生影响的能力。霸权国可以通过行使创议权使新的议题上升为制度议程，制定新的制度规则。虽然国际制度在其创始文件中已经对制度的核心职能领域做出了规定，但同一政策领域内包括多个相关的子议题。由于资源约束，国际制度在一定时期内只能处理有限数量的议题，不同议题涉及不同国家的利益关切。有效地设置议程可以使本国偏好的议题成为各方进行制度合作的潜在基点，进而有效地延伸和实现一国的利益诉求。在制度建立之初，霸权国凭借其实力优势而享有结构性权力。鉴于实力差距较大，其他国家为了获得制度合作收益，通常支持霸权国提出的议程。霸权国原本在制度内享有的创议权优势并非体现为明文的制度规则，大多通过施加非正式影响力而实现。当霸权国的权力流散后，崛起国对于实现和维持国际合作的重要性逐渐上升。无论是霸权国试图将新的议题纳入制度议程，还是制定新的制度规则，都离不开崛起国的配合。当崛起国因国家利益差异而在个别议题上拒绝提供必要的合作时，霸权国的创议权就会间接地受到限制。

否决权指的是，如果一国不同意某项决议或者决策，后者就无法在制度内获得通过，从而上升为集体意志。根据霸权稳定论，国际制度的建立需要付出较高成本，只有霸权国兼具承担这一成本的意愿和能力。霸权国之所以愿意承担较多的制度建立成本，是为了获得更多的制度权力和收益，其中一项重要的制度权力是否决权，否决权包括加权否决权和实质否决权。一方面，在加权投票权下，国家的投票权份额根据特定公式加权计算，各国的投票权大小不同。若一国的投票权份额较大，该国如果不同意某项决策或者决议，就无法达到通过决策的最低票数要求。在权力转移背景下，崛起国要求获得更多制度权力的行为可能对霸权国的否决权构成挑战；另一方面，即使在实行一国一票制的国际制度内，霸权国通常在诸多议题领域具有绝对优势，实力优势赋予其实质性否决权，即若霸权国退出国际合作，将给其他成员国造成损失。否决权维度涉及使用和维护否决权两个方面。

霸权国的制度调适策略是本文研究的结果变量。霸权国进行制度调适是为了实现特定制度目标，实质是国家围绕制度权力开展的博弈，而“博弈的根本特征是博弈策略的依存性”(31)陈伟光等：《融合还是分立：全球经济治理制度变迁的逻辑》，《东北亚论坛》2022年第3期，第29-43页。，因此制度调适策略具有动态性和策略性的特点，其结果以及能否实现目标取决于霸权国与国际制度和其他成员国的互动。因此，本文认为霸权国的制度调适策略包括一组相关的制度行为，而非单一制度行为。霸权国的制度调适策略主要包括应对改制要求、提供指定用途资金、威胁退出国际制度和排外性多边主义四种(图1所示)。

图1 权力转移背景下霸权国制度调适策略的逻辑

假设1：当霸权国旨在维护制度权力优势且试图行使创议权时，霸权国将采取提供指定用途资金这一制度调适策略。

崛起国随着其对国际合作重要性的上升，将对霸权国的创议权构成限制。国际制度融资规则规定了其资金来源，国家出资通常与其制度权力之间存在正相关关系。一方面，随着全球治理复杂性的增加以及客观存在的议题间联系，国际制度不断拓展其核心职能，仅仅依靠核心捐资已日益无法满足其实现组织职能和目标的需要。国际制度融资规则发生了变化，制度资金来源经历了从完全依靠成员国会费向同时接受会费与自愿捐款(Voluntary Contributions)的转变，后者逐渐成为国际制度的重要资金来源之一(32)绝大多数联合国下属的发展组织和多边开发银行均接受指定用途资金，包括世界贸易组织、万国邮政联盟、联合国粮农组织、世界粮食署、世界卫生组织、国际原子能机构、国际电信联盟等。，分为指定资金用途的非核心自愿捐款(Voluntary Non-core Contributions)和未指定资金用途的核心自愿捐款(Voluntary Core Contributions)。指定用途自愿捐款允许出资国在资金用途上具有更大话语权(33)对国际制度施加更大影响力是国家为国际制度提供额外的自愿捐款的主要动机之一，参见Reinsberg，B.，Michaelowa，K.，&Eichenauer，V.Z.，“The Proliferation of Trust Funds and Other Multi-bi Aid，”in M.Arvin and B.Lew，eds.，Handbook on the Economics of Foreign Aid，Cheltenham；Edward Elgar Publishing，2015，pp.527-554.Reinsberg B.，“Trust Funds as a Lever of Influence at International Development Organizations，”Global Policy，Vol.8，No.5，2017，pp.85-95.Graham E.R.，“The Institutional Design of Funding Rules at International Organizations；Explaining the Transformation in Financing the United Nations，”European Journal of International Relations，Vol.23，No.2，2016，pp.365-390.Sridhar D.and Woods N.，“Trojan Multilateralism；Global Cooperation in Health，”Global Policy，Vol.4，No.4，2013，pp.325-335.Bayram A.B.and Graham E.R.，“Financing the United Nations；Explaining Variation in How Donors Provide Funding to the UN，”The Review of International Organizations，Vol.12，No.3，2017，pp.421-459.Eichenauer V.Z.and Hug S.，“The Politics of Special Purpose Trust Funds，”Economics &Politics，Vol.30，No.2，2018，pp.211-255.Michaelowa K.et al，“Multi-bi Aid in European Development Assistance；The Role of Capacity Constraints and Member State Politics，”Development Policy Review，Vol.35，No.4，2017，pp.513-530.，在宏观的规划层面(Programmatic Level)乃至具体的项目层面(Project Level)做出具体规定。(34)Graham E.R.and Serdaru A.，“Power，Control，and the Logic of Substitution in Institutional Design；The Case of International Climate Finance，”International Organization，Vol.74，No.4，2020，pp.671-706.例如，要求用于气候变化等特定议题或用于某个国家的具体项目。另一方面，当国际制度内平等规范过强、推行一国一票制时，霸权国通常遵循一种替代性逻辑，即通过影响国际制度融资规则、提供指定用途资金对制度施加影响，以“利用金融资源改变多边组织的政策”。(35)Reinsberg B.，“Trust Funds as a Lever of Influence at International Development Organizations，”pp.85-95.

通过提供指定用途资金，霸权国可以绕开崛起国对其创议权的限制，将符合本国国家利益和外交战略的议题纳入国际制度的议程，使之获得优先关注。不过，虽然国际制度希望扩大其资源池，增加可支配资金数量并扩大制度影响力，但是并非对指定用途资金不加筛选的全盘接受。为维护制度合法性，防止完全沦为个别国家的执行机构，国际制度官员会对出资国指定的资金用途进行审查，接受那些与制度目标和职能相符的指定用途自愿捐款，拒绝接受那些与本组织利益不符的自愿捐款。(36)笔者于2022年9月25日对联合国毒品和犯罪问题办公室专家进行访谈。专家表示，对于那些与组织目标和职能相悖的指定用途资金提议，国际组织将会拒绝接受其资助。因此，这一策略通常包括提出指定用途自愿捐款建议-提供资金-项目执行三个子阶段。

假设2：当霸权国旨在维护制度权力优势且试图维护否决权时，霸权国将采取应对改制要求这一制度调适策略。

由于制度粘性和路径依赖等因素，国际制度权力分配的调整通常滞后于国家间实力对比的变化。崛起国随着实力的增长，将日益不满于现存的国际制度安排，要求获得与其实力相匹配的制度权力，主要体现为希望通过增加对国际制度的出资等方式，获得更大投票权份额。这时霸权国在制度内享有否决权，仍占据绝对优势地位，对于国际制度规则总体满意，其制度调适策略只需要考虑如何回应崛起国的改制要求。崛起国在实力明显增强后，将采取实际行动，付出呼吁成本，提出改革既有国际制度的要求。这时，霸权国需要对崛起国的改制要求做出回应。

一方面，崛起国可能具备另起炉灶、建立起新制度的能力，其另行建制的能力和意愿(乃至建立了新的国际制度的行为)相当于为其提供了外部选项，有助于改善其在既有制度改革谈判中的地位。若同一领域内同时存在多个职能类似的国际制度，制度间将形成竞争，可能间接削弱既有国际制度的合法性和霸权国的优势地位；另一方面，国际制度实现其特定职能需要崛起国的支持和配合，若无法完成这一任务，国际制度的合法性将遭到削弱。因此，为维护其否决权优势，霸权国将适度考虑崛起国的利益，同意对既有国际制度进行有限改革，从而在既有制度内锁定自己的领导地位。但既有制度改革并非一蹴而就，霸权国不愿看到崛起国制度权力提升，很可能以国内政治为由，延迟国内对国际制度改革方案的审批。因此，这一策略包括改制谈判-拖延-同意制度改革三个子阶段。

假设3：当霸权国旨在逆转物质利益损失且试图使用否决权时，霸权国将采取威胁退出国际制度这一制度调适策略。

在权力转移背景下，一方面，即使在原制度规则保持不变的情况下，其分配效应也可能发生改变，转而对霸权国不利，造成其绝对物质利益受损；另一方面，霸权国对于制度合作的相对收益损失更为敏感。这时霸权国试图通过改革既有国际制度规则，逆转物质利益损失的趋势。由于制度依赖和制度粘性，即使是占主导和优势地位的霸权国作为求变方采取行动时也处于不利地位。鉴于霸权国在主导或者推动建立现有国际制度时，往往付出一定的成本，放弃现有的国际制度、另行建立新的国际制度不仅面临较高的成本，同时随着霸权国实力的相对下降，能否成功聚集起足够多的国家加入其建立的新制度尚存变数，存在较大风险，因此通过创建可信的外部选项(如建立新制度)为国际制度改革提供支持的作用较为有限。迫切的改革要求以及缺乏可靠的外部选项进一步恶化了其谈判地位。(37)陈拯：《改制与建制之间：国际制度竞争的策略选择》，第86页。

“除非求变方能有所行动，守成方在面对求变方的呼吁时可以选择无视而同时不会有所损失。”(38)同上，第81-109页。否则，霸权国为了增强其改制要求的可信度、改善谈判地位，会采取破坏性行为，且通过使用否决权，释放“退群”信号，干扰国际制度的正常运作。但是霸权国的最终目的在于以退出威胁推动其改制要求，而非退出国际制度合作，即使是如特朗普一样的反建制派，“在声明退出或威胁退出国际制度时仍然表示会推动新的国际谈判的开展，或者要求相关国际制度进行重大改革。”(39)温尧：《退出的政治：美国制度收缩的逻辑》，第 4-37 页。因此，这一策略包括释放“退群”信号-改制谈判-放弃退出(回归)三个子阶段。

假设4：当霸权国旨在逆转物质利益损失，且试图行使创议权时，霸权国将采取排外性多边主义这一制度调适策略。

随着崛起国与霸权国实力差距的缩小，霸权国试图通过行使创议权、制定新的制度规则，限制崛起国从既有国际制度中获益，逆转其相对利益受损的情况，进而延缓权力转移的趋势。指定用途自愿捐款能够增强霸权国的议程设置能力，但无法帮助其绕过其他成员国，制定新的制度规则，这时霸权国将选择排外性多边主义这一策略。如此，国际制度内的一个重要特点在于，国家利益和偏好的多样性增加，霸权国实力的下降削弱了其使用胁迫和引诱手段的能力，霸权国想要将自己偏好的结果强加给整个集体的难度和成本大大提高。但同时霸权国在该领域仍具有重要性，可以选择先与持相近看法、利益一致的国家组成小团体，通过诸边主义谈判的方式达成协议，降低在包含更多成员的国际制度中通过议题联系(Issue Linkage)和补偿收益(Side Payments)等方式达成全体一致的成本和难度。但是霸权国旨在获得更多制度收益，将其他国家排除在外并非其最终目的，因此，后续将利用这些国家在该议题领域内的重要性和优势地位，给被排除在外的其他国家造成损失，最终迫使其或者选择加入这一团体并接受其制定的规则或决定，或者继续遭受损失。因此这一策略包括既有制度谈判僵局-诸边主义协定-尝试推广至多边这三个子阶段。

此外，判断霸权国享有的制度权力和物质利益是否面临挑战既与现实中的变化有关，也与霸权国领导人和民众对这一现实的认知有密切联系，国内政治和战略焦虑也发挥了作用。除了理性的利益考量外，国内政治因素和霸权国的战略焦虑可能作为干预变量对霸权国的制度调适策略产生一定的影响。为了赢得选民的支持，领导人可能迫切希望阻止崛起国要求调整制度内权力分配的改革，采取拖延改革的措施，或者企图加快按照自己的利益和意愿改革国际制度的步伐、维护本国民众利益，将之作为政绩，甚至不惜使用更高强度的策略以威逼方式谋求国际制度改革，从而导致霸权国出现行为和策略上的反复。同时，战略焦虑影响着霸权国对利益受损的容忍度和对相对获益减少的敏感度，在权力转移背景下，霸权国更愿意采取冒险行为，提高为推动国际制度按自己利益和意愿改革所使用的手段的烈度。国内政治和战略焦虑影响到霸权国何时采取措施进行制度调适，也对其措施的强度具有一定影响。但是这两个因素在霸权国的制度调适策略的选择中并不是主要的因素，因此可以作为干预变量纳入考虑。

四、霸权国制度调适策略的验证：案例分析

本文选取了不同议题领域的多个国际制度对理论假设进行了一般性检验(表1)，符合理论预期，并选择了4个具体案例进行深入分析，以对本文观点进行进一步验证。

表1 美国的制度调适策略的一般性检验

表格中的分析极大地简化了影响霸权国制度调适策略的因素以及具体的制度结果，实际情况会更为复杂。例如，美国在特朗普时期就退出了TPP谈判，随后TPP改名为CPTPP，拜登执政后也并未重返该制度，但美国在奥巴马政府时期主导推动TPP谈判的主要目的是在世界贸易组织之外在知识产权保护领域制定更高标准，并通过转化为国内立法的方式对其他未参与TPP谈判的国家产生影响，本质上是排外性多边主义策略，因而仍可被用作案例。

(一)联合国粮农组织：提供指定用途资金

联合国粮农组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO)最初源于1943年5月美国在时任总统罗斯福倡议下召开的粮农会议，正式成立于1945年10月，是联合国系统内最早的常设专门机构，成员国可以在这一制度平台内讨论农业和粮食问题。理事会是FAO的最高权力机构，由大会选举理事国和理事会独立主席，理事会下面包括渔业、林业、农业、世界粮食安全等9个办事机构。鉴于联合国内平等规范较强，FAO的主要权力机构实行一国一票制，美国对制度议程的影响主要依靠非正式的结构性权力来实现。无论是核心捐资还是自愿捐款，美国都是FAO的最大出资国。随着经济实力的增强，新兴国家也开始利用FAO的融资规则影响制度议程。中国是FAO中南南合作的重要支持者，2008-2022年间与FAO共同成立了三期南南合作信托基金，共提供了1.3亿美元的自愿捐款，该基金下合作项目的主题大多与中国具有优势和成功发展经验的议题相一致。(40)FAO，“Program Guidelines for Projects under the FAO-China South-South Cooperation Program，”https：//www.fao.org/publications/card/en/c/CA1803EN，访问时间：2022年3月28日。由于联合国粮农组织内实行高度等级化的组织结构(41)Knill C.et al.，“Bureaucratic Influence and Administrative Styles in International Organizations，”The Review of International Organizations，Vol.14，No.1，2019，pp.83-106.，高级职位官员能够对组织产生更大影响。虽然美国高级官员强调击败中方候选人是美国关键的外交政策目标(42)“Outfoxed and Outgunned；How China Routed the U.S.in a U.N.Agency，”https：//foreignpolicy.com/2019/10/23/china-united-states-fao-kevin-moley/，访问时间：2022年8月11日。，但2019年中国农业农村部副部长屈冬玉仍以108票高票当选FAO首位中国籍总干事，这被认为是美国在该制度内外交干涉的失败，也凸显出美国在该制度内的影响力受到削弱和限制。

尽管如此，这时美国对FAO的制度规则仍然总体较为满意，试图利用其融资规则行使创议权，影响FAO制度内的合作议程，维护美国的国家利益，因而选择了提供指定用途资金这一策略。不同的议题分别符合不同国家的利益关切，美国通过指定提供的自愿捐款的用途，将符合本国国家利益的议题上升为制度议程，通过包括美国国际开发署、美国农业部、美国国防部下属的国防威胁降低局、美国国家海洋和大气管理局以及国际毒品暨强制法事务局在内的各种国家渠道实现这一合作。具体来说，美国与FAO合作的主要领域包括全球作物预测、食品安全、灾难援助、农业经济的可持续性和复原力建设，旨在促进粮食安全、确保全球稳定以及促进贸易。(43)相比之下，中国-FAO南南合作信托基金下项目主要集中于灌溉、食品加工、粮食安全和减贫等领域。美国2017-2021年全球粮食安全战略将农业投资视为帮助农民脱贫和摆脱饥饿的重要方式，这与FAO的战略框架相一致。2015-2020年，美国在“迎接营养不良的挑战”(Meeting the Undernutrition Challenge，MUCH)项目下，向孟加拉国提供了970万美元援助，以帮助该国制定、实施和监测部门和跨部门政策、战略和投资计划，以消除粮食不安全和营养不良。此外，美国还与FAO合作，2016-2017年为索马里提供人道主义援助，应对其历史上最严重的干旱，2018年帮助南苏丹粮食无保障和流离失所的1万多个家庭在紧急情况下维持生计。(44)FAO，“FAO+the United States of America；Enhancing Food Security.Protecting Global Stability.Promoting Trade(Second Version)，”https：//www.fao.org/publications/card/en/c/CB7114EN/，访问时间：2022年10月26日。通过提供指定用途资金，美国“启动新项目和控制多边资源分配”，在主题(Programmatic Level)和项目(Project Level)层面(45)Reinsberg B.，“Trust Funds as a Lever of Influence at International Development Organizations，”pp.85-95.对FAO议程施加更大影响，进而在权力转移的背景下更好地维护其国家利益。

(二)国际货币基金组织：应对改制要求

1997年亚洲金融危机中，国际货币基金组织(International Monetary Fund，IMF)反应迟缓，应对危机不力。(46)李巍：《霸权国与国际公共物品—美国在地区金融危机中的选择性援助行为》，《国际政治研究》2007年第3期，第164-186页。此后，随着发展中国家经济实力的提升，要求IMF进行改革的呼声日益高涨。新世纪以来，新兴国家和发展中国家经济保持高速发展。2007年美国次贷危机引发了全球性金融危机，IMF指出2008年全球经济陷入了二战以来最严重的衰退。(47)“Annual Report of the Executive Board for the Financial Year Ended April 30，2009，”https：//www.imf.org/external/pubs/ft/ar/2009/eng/，访问时间：2022年10月25日。即使受到金融危机的冲击，2008年新兴经济体的经济增长率仍超过发达国家。根据IMF估计，2008年世界经济增速平均为3.7%，其中发达经济体的增长率为1.4%，而新兴国家和发展中经济体却增长了6.6%，远高于前者。(48)中华人民共和国中央政府，“中国经济2008年对于世界经济增长的贡献超过20%，”https：//www. baidu.com/link？url=bx9pna3BRlmN6V2rnJtCvx-CHzbzPGSMkyj36G_-dfKcotacPczE7P9Vu-GHuvITLv 8O4xo7OicFQIirCN4V4pWEVzfci1ZcDj_oWWBIZky&wd=&eqid=c50373920004257 b000000066359044d，访问时间：2022年10月26日。随着实力的增长，中国等新兴国家呼吁IMF进行改革。在多次金融危机中，美国频繁利用其优势地位，选择性地向成员国提供国际公共物品，迫使成员国执行其偏好的改革措施。美国在IMF内享有绝对优势地位，拥有17.4%的投票权，加之根据IMF的制度规定，重大改革和决策需要85%的份额同意，美国相当于具有一票否决权。因此美国对该国际制度总体满意，属于守成方，面对崛起国的改制要求，试图维护其制度否决权。

IMF因应对危机不力、新兴国家代表性不足等问题长期受到诟病。由于中国等新兴国家实力增长，美国为首的西方国家迫切需要前者的合作，以共同应对这一危机。新兴国家的配合不仅对于西方发达国家走出金融危机较为重要，也对于IMF实现组织职能、维护合法性，进而维护美国在国际金融领域优势地位至关重要。在此背景下，IMF于2008年和2010年分别通过了两份制度改革决议。2008年4月IMF理事会通过了第63-2号决议，据此，发达国家份额向发展中国家转移1.2个百分点，使后者比重达到39.6%。2009年9月，二十国集团匹兹堡峰会上各国就IMF“份额分配”改革问题达成一致，发达国家承诺将把部分份额转移给发展中国家，美国在这次峰会上也表示支持IMF份额权改革。(49)新京报，“IMF应增加发展中国家发言权，”https：//www.baidu.com/link？url=2GpB1xOTmyduqnoC_cvhz5QsIwqFjRUHlmz04xKdg-TG67jra19SeEoJguVxcxI9od9haYfyIGsCcXJuiuVgU_&wd=&eqid=f1f7c8e100000 7700000000663580ac6，访问时间：2022年10月25日。2010年IMF理事会又通过了第66-2号决议，进一步将发展中国家的份额比例提高到42.4%，而美国仍拥有16.7%的投票否决权。

IMF改革需要得到占总投票权85%的成员国批准后才能生效。2008年的改革方案于2011年3月3日正式生效。2010年改革方案原计划于2012年10月前完成份额调整，但由于拥有否决权的美国迟迟未完成国内审批，一直未能生效。在达成改革协议后，随着金融危机逐渐退潮，新兴国家经济增速放缓，发达国家经济也逐渐复苏，对于新兴国家的合作需求下降。国内政治考虑和对于美国在国际金融领域权力流散的战略焦虑使得美国在谈判地位改善后调整了其制度策略，从积极参与改革谈判向拖延制度改革转变。这份改革方案不仅涉及份额转移，还要求美国向IMF增加650亿美元的出资，美国国内对这两项内容均存在不满。共和党两次提交反对份额改革的提案(50)欧明刚：《IMF改革：进展与前景》，《银行家》2013年第12期，第82-85页。，认为美国对IMF的出资已经够多了，部分美国国会议员也担心批准改革将导致与美国国家利益不一致的国家获得更大的影响力。鉴于美国国内财政紧张，以及2012年为美国大选年，奥巴马政府想要争取第二个任期，美国国内执政的民主党始终未向国会提交批准IMF份额改革的提案。2013年3月，美国参议院拨款委员会拒绝了奥巴马政府的提案，拒绝增加对IMF的永久性出资。由于部分共和党议员的阻挠，这项改革方案在国会也未能进入2013财年下半年的联邦政府预算临时拨款案和2014财年联邦政府预算案(51)新浪财经，“IMF份额改革冲刺中国将成第三大份额国，”http：//finance.sina.com.cn/world/20130416/011115155714.shtml，访问时间：2022年10月26日。，最终2010年IMF份额权改革在美国国会搁置了长达5年之久。

新兴国家随着经济实力的增强，另行建立新制度的能力和意愿均大大提升。面对美国拖延IMF改革的策略，2012年金砖国家提出建立新开发银行，2013年中国提议成立亚投行，两个银行于2015年先后正式成立。这两个新的国际制度的成立相当于为新兴国家提供了外部选项，可能对既有国际制度构成挑战，极大地改善了新兴国家的谈判地位。最终2015年12月，美国国会批准了IMF份额权改革。对国际货币基金份额改革迟迟未通过的不满被认为是促使中国建立亚投行的原因之一，而美国未能阻止中国成功建立起亚投行则被认为是促使美国国内最终批准改革的直接因素之一。(52)G.John Ikenberry，Darren Lim，“China’s Emerging Institutional Statecraft The Asian Infrastructure Investment Bank and the Prospects for Counter-hegemony，”https：//www.brookings.edu/research/chinas-emerging-institutional-statecraft/.2017，访问时间：2022年10月25日。

(三)世界贸易组织服务协定(TiSA)：排外性多边主义

2000年以来服务贸易在全球贸易中的比重稳步增加，2019年服务贸易占全球贸易的五分之一。(53)WTO，“World Trade Report 2019 The Future of Services Trade，”https：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/03_wtr19_2_e.pdf，访问时间：2022年10月25日。美国是全球最大的服务进出口国，(54)The Office of the United States Trade Representative，https：//ustr.gov/about-us/benefits-trade，访问时间：2022年10月25日。服务贸易占其国内生产总值的四分之三和出口的三分之一以上。(55)U.S.International Trade Commission，“Recent Trends in US Services Trade；2019 Annual Report，Publication 4975，Investigation No.332-345，”https：//www.usitc.gov/publications/332/pub4975.pdf，访问时间：2022年10月25日。美国在商品贸易上存在经常账户赤字，但在服务业贸易上享有巨额顺差，在服务业具有较大优势。开放国际服务市场符合美国的国家利益，因而美国一直积极推动服务贸易的自由化。鉴于服务贸易主要是通过“边境后”壁垒(56)例如许可法规、劳动法、环境保护和数据保护法。进行监管的，国家试图通过签署服务贸易协定，建立共同标准，或相互承认对方标准，以降低服务贸易成本。当时唯一的服务业协议是在关贸总协定乌拉圭回合下达成的服务贸易总协定(The General Agreement on Trade in Services，GATS)，1995年开始生效，协定中包含保护发展中国家的条款。例如，第十九条规定，“对个别发展中国家成员，特别是最不发达国家，应给予适当的灵活性，开放较少的部门，放开较少类型的交易，根据其发展情况扩大市场准入，并附加旨在加强其国内服务能力和竞争力的条件”。(57)WTO，General Agreement on Trade in Services ，1995，https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-gats_01_e.htm#articleXIX，访问时间：2022年10月26日。根据协定要求，成员国于2000年开始继续在世界贸易组织内开展谈判，以实现服务贸易的进一步自由化。

2005-2017年间，发展中国家服务贸易所占比例提高了10%(58)WTO，“World Trade Report 2019 The Future of Services Trade，”https：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/03_wtr19_2_e.pdf，访问时间：2022年10月25日。，而且由于新兴经济体正处于向服务贸易的转型，其服务贸易增长潜力很大。随着新兴经济体实力的增长，制度内国家利益和合作收益分配上偏好的异质性大大加强，发展中国家寻求延续这些保护措施，而美国为首的发达国家则认为这些规定已经过时，要求“公平竞争”，多哈回合下服务贸易谈判陷入僵局。这时美国对于既有的服务贸易协定不满，为求变方，旨在通过行使创议权，创新制度规则。2012年美国宣布打算在世界贸易组织框架外开展诸边服务贸易协定谈判。2013年4月美国与澳大利亚等16个在服务贸易自由化方面具有相似利益的国家组建了服务业挚友集团(Really Good Friends of Services’，RGF)，定期举行会议，秘密开展谈判(59)2015年，维基解密首次披露了关于这项谈判的信息。Wikileaks，“2015 TiSA Publication”，https：//wikileaks.org/tisa/#June%203，%202015%20TiSA%20Publication，访问时间：2022年10月26日。，致力于达成更为全面的服务贸易协定。原则上，其他世界贸易组织成员国如果愿意接受谈判中已经达成的条款，就可以加入谈判。2013年中国商务部部长高虎城向美国贸易代表迈克尔·弗罗曼(Michael Froman)提出申请加入谈判(60)Donnan，S.，“China in Push to Join US-led $4tn Services Trade Talks，”https：//www.ft.com/content/864744ec-21eb-11e3-bb64-00144feab7de，访问时间：2022年10月26日。，表示愿意接受已经达成的成员国义务，欧盟国家认为中国的加入能够带来物质收益，同意中国加入谈判。(61)European Commission，“EU Backs China Joining Talks on Trade in Services Agreement (TiSA)，”https：//ec. europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_14_352，访问时间：2022年10月26日。但考虑到利益分歧，将中国等新兴经济体排除在外有助于以更低的成本达成更接近美国偏好的服务贸易协议，因此美国拒绝中国加入谈判。

排他性并非美国推动TiSA谈判的主要目的，而是致力于在世界贸易组织内将其“多边化”。(62)Fefer，R.，“Trade in Services Agreement (TiSA)Negotiations；Overview and Issues for Congress，”Congressional Research Service Report，R44354，2017，pp.1-17.欧盟委员会的一位消息人士表示，“一旦协议生效，我们希望将其融入世界贸易组织，换句话说，其规则被所有162个世贸组织成员接受，并成为全球服务贸易的基准”。(63)Mucci，A，“The Most Important Free Trade Agreement You’ve Never Heard of，”https：//www.politico.eu/article/the-most-important-free-trade-agreement-youve-never-heard-of/，访问时间：2022年10月26日。正如一位谈判代表所说，“中国是一个重量级的国家。如果它被包括在谈判过程中，美国将不得不考虑与自己非常不同的立场进行谈判……美国希望决定规则，然后让每个希望加入TiSA的国家简单地遵守它们。”(64)Ibid.由于诸边主义协定具有排他性，只向成员国提供优惠条款，实际上具有歧视性，加上该协定的成员国在服务贸易领域具有实力优势，占全球服务贸易的70%，被排除在协定之外将产生一定的代价。其他国家如果想要获得这个世界上最大的共同服务市场的准入，将不得不接受已经达成的条款，霸权国可以借此作为谈判筹码，向其他成员国施压，实现在世贸组织内包括全体成员国的谈判中难以达到的目标。鉴于被允许加入谈判的希望渺茫，2013年中国开始推动区域贸易协定，开启了《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的谈判。2020年11月，15个国家签署了包括服务贸易规定在内的《区域全面经济伙伴关系协定》，世界上经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区正式成立。而美国和欧盟由于国内政治生态转向，背离了自由化贸易，TiSA协定自此停滞不前，并且未在世界贸易组织内获得多数支持，遭到了巴西、印度等国的明确反对(65)Hoekman，B.，“Plurilateral Agreements，Variable Geometry，and the WTO，”in A.Dür and M.Elsig(eds.)，Trade Cooperation，Cambridge；Cambridge University Press，2015，pp.533-554.，美国在服务贸易协定领域的排外性多边主义实践未能成功。

(四)万国邮政联盟：威胁退出制度

万国邮政联盟(Universal Postal Union，UPU)成立于1874年，1948年成为联合国下属的负责协调成员国邮政事务的专门机构。二战后，众多欧洲国家的前殖民地取得独立，以独立的主权国家身份加入了UPU，国家间邮件流量的不平衡问题更加尖锐。UPU规定，为了补偿寄达国处理所接收函件的成本，由原寄国支付一定的费用，信件和2公斤以下的小型包裹都适用这一终端费标准。UPU根据发展水平将成员国分成四组，终端费收费标准在每五年召开一次的大会上由成员国共同商定。在这一阶段，许多发展中国家和包括英美在内的低成本工业化国家是邮件净出口国，能够从这一规定中受益。(66)“The International Postal System is Profoundly Broken—And Nobody is Paying Attention，”Pacific Standard，December 14，2015.2010年美国邮政服务在国际邮件方面的盈余高达2.75亿美元(67)“The Postal Illuminati，”https：//www.npr.org/transcripts/634732388，访问时间：2022年10月26日。，为了保护其在发送国际邮件上的利润，美国与发展中国家在投票上保持一致，同意将终端费维持在较低水平。(68)“The International Postal System is Profoundly Broken—And Nobody is Paying Attention，”December 14，2015.

然而邮件流量的变化使得低终端费对美国不利。电子商务的发展导致美国开始通过邮件进口更多商品，随着中国等崛起国电子商务的兴起，大量的服装、家用电器、电子产品等商品也能够通过“包裹”的形式以较低的费率价格运往美国等发达国家，导致这些国家需要大量补贴他们国家的邮政系统，长期遭受利益损失。2015年美国邮政系统发布的报告显示万国邮政联盟的规定造成美国邮政服务业在2010—2014年损失了3亿多美元。(69)Office of Inspector General of United States Postal Service，“Terminal Dues in the Age of Ecommerce，”https：//www.uspsoig.gov/document/terminal-dues-age-ecommerce，访问时间：2022年10月26日。美国邮政监管委员会发布的《美国邮政2018财年审计报告》显示，2018年美国邮政进口函件终端费成本覆盖率高达83.85%。特朗普政府抱怨称，美国政府“被迫为进入美国的小包裹提供大量补贴”。(70)“Pexit？US Prepares to Pull Out of Universal Postal Union，”https：//www.dw.com/en/pexit-us-prepares-to-pull-out-of-universal-postal-union/a-50569818，访问时间：2022年10月26日。这时，美国的制度调适策略旨在逆转美国遭受的绝对物质利益损失，属于求变方。UPU实行一国一票制，但鉴于统一的国际邮件结算资费标准对国际贸易发展至关重要，自定义终端费收费标准将对市场造成冲击，美国在该议题领域的重要性赋予其实质性否决权，因此美国选择了威胁退出制度的策略。

2018年10月17日，美国政府释放了“退群”信号，白宫宣布正式启动退出UPU的相关程序。白宫的两名匿名高级官员在记者吹风会上表示，“当前的终端费政策对美国不公平，全球多国都在国际邮件计费问题上‘占美国的便宜’”。在随后的声明中，美国国务院表示将发函通知UPU美国的这一决定。(71)“美国宣布启动退出万国邮政联盟程序，”http：//www.xinhuanet.com/world/2018-10/18/c_1123574430. htm，访问日期：2022 年10 月26 日。但退出制度并非美国的主要目标，美国的制度调适策略旨在以威胁退出国际制度作为其讨价还价的筹码，进而推动制度改革。美国表示如果一年内未能与UPU达成新协议，将会正式退出这一制度。同时，美国也利用其实质性否决权进行威胁，表示无论谈判结果如何，不晚于2020年1月1日，美国将在条件允许时尽早实行美国自行制定的终端费费率。(72)同上。面对美国的退出威胁，10月26日，UPU行政理事会做出决定，试图加快终端费改革谈判的进程。2019年7月，UPU三分之二的成员国举行投票，同意于2019年9月24日至26日召开第三次特别大会，讨论终端费改革问题。9月25日大会审议通过了国际终端费改革方案，通过了融合方案V，逐渐取消现行的终端费组别划分，第2、3、4组国家支付的终端费最终将与第1组国家拉平。随后美国代表团团长纳瓦罗表示美国将继续留在该制度内。

五、基本结论

随着国际体系中权力的流变，国际制度竞争的重要性不断提升，不仅是大国竞争的主要表现形式，还关系到国际秩序的演进与变革，各类制度间的博弈及其结果将决定未来全球治理秩序的发展方向。(73)任琳、孟思宇：《霸权护持、复边主义与全球治理秩序的危机》，《外交评论(外交学院学报)》2022年第5期，第53-77页。国际体系中的权力转移不仅对崛起国的制度诉求产生影响，也会对霸权国的制度权力和制度收益产生影响，后者同样需要采取一定的措施进行制度调适，相较于“退群”这类较为明显的关键节点，美国“不退群”时的制度策略选择更为多样。本文的研究具有一定的理论和现实意义。就理论价值而言，本文提出了理解霸权国制度调适策略的统一理论分析框架。首先，在权力转移的背景下，霸权国并非完全符合权力转移理论的预期，一直是对现状满意的守成方，也并非因制度收益下降便释放退出国际制度的威胁信号，成为求变方。霸权国的制度目标是维护制度权力优势还是逆转物质利益损失，决定了霸权国对国际制度的满意程度，进而决定了其守成还是求变的立场。其次，霸权国试图通过行使否决权还是创议权来实现前述制度目标则进一步影响到霸权国具体制度调适策略的选择。相较于否决权，其行使创议权时采取的提供指定用途资金和排外性多边主义策略更值得关注。

就现实意义而言，本文的研究有助于理解霸权国采取特定制度调适策略的机理，进而有助于中国做出应对。当前中国主要聚焦于霸权国行使和维护否决权时采取的制度策略，对其行使创议权时采取的制度策略关注不足。虽然中国随着经济实力的跃升，通过改制和建制等手段提升了在国际制度中所享有的制度权力，但不可忽视的现实是，在多数全球性国际制度内，美国仍然因影响制度建立时的制度特征而享有优势地位，并采取了相应的制度调适策略以延续这一优势。如何应对霸权国的这类制度调适行为，提升中国在这类国际制度内的权力和地位值得进一步思考。同时，本文指出制度策略具有动态性特征。霸权国进行制度调适目的在于霸权护持，其制度行为并非表现为单一的、一次性的制度选择，而是在与国际制度和其他国家的互动中不断调整其制度策略。至于制度结果，即使是在国际制度中占据主导和优势地位的霸权国，旨在维护制度利益和权力的调适策略也未必都能实现既定目标。这表明制度和权力之间存在一定的张力，中国应当密切关注美国的制度调适策略动态，并根据现实发展而采取相应的应对策略，以更好地维护国家利益。