官员更替、营商环境与企业非生产性负担∗

钟粤俊 董志强 张天华

一、引言

减轻企业负担、降低企业运行成本，是缓解当前实体经济运行困难、保障企业转型升级的重要举措。在当前经济下行压力巨大和深入推进供给侧结构性改革的背景下，其重要性尤为突出。企业税费是企业负担的重要构成部分之一，其中企业税的部分负担通过营改增等改革降低，但企业费①企业费的负担包括合理、合法的部分(社会保险费等)，也包括不合理、不合法的部分(寻租费等)。负担仍然很重。调查显示，以摊派费用和公关费用等为代表的企业非生产性税费负担是企业运行制度性成本的主要组成部分。②“人民日报揭秘: 税减了企业为何还觉得负担重?”，凤凰财经网，2016 年12 月23 日，http://finance.ifeng.com/a/20161223/15097345＿0.shtml。李克强总理在2017 年国务院首次常务会议上指出，企业的非税负担过重，制度性交易成本太高，各种费不仅项目繁多，而且征收不规范，收费标准各不相同，有些无名目的费用，监管者对企业是说罚就罚、说缴就缴。③“企业负担重? 部委: 这‘锅’ 不该让税收来背”，搜狐网，2017 年1 月6 日，http://news.sohu.com/20170106/n477919014.shtml；“最高层一月内两度强调降低企业负担 释放清理收费最强信号”，财经网，2017 年3 月1 日，http://news.cnfol.com/guoneicaijing/20170301/24367123.shtml；“专家:减小企业负担激发企业活力”，凤凰网，2017 年2 月17 日，http://news.ifeng.com/a/20170217/50707296＿0.shtml。这些现象，与中国转型时期的经济社会环境，以及这个环境下的官员和企业行为密切相关。

中国进行社会主义市场经济改革已经三十多年，由于市场经济良好运行的法治基础建设和市场制度建设是一个相对漫长的过程，使得中国经济改革和建设不可避免地经历一个以“行政权力＋市场体制” 为特征的转型时期，置身其中的企业家要开展商业活动需要与政府和官员保持密切关系。各级官员代表政府掌握着分配资源和干预经济生活的巨大裁量权(discretionary power)，企业家寻求与权力结盟、维持于己有利的政商关系，不仅可以获得来自政府“扶持之手” 的经济好处，还有助于避免来自官员“掠夺之手”的“合法伤害”。民营企业家和政府及其官员所建立和保持的密切关系犹如一项人力资本投资，对企业来说非常重要(Chow，1997)。最近针对中国民营企业家行为的研究表明，民营企业家既是开拓创新的能手，也是投机人脉的巧匠(Dong 等，2016；钟粤俊和梁超，2021；Dong 等，2022)。也有研究表明，政商关系甚至可以决定企业的成败(魏下海等，2015；钟粤俊等，2019)。

然而，企业家与权力结盟并非一劳永逸，企业家苦心经营的政商关系网也并非永续不变。一旦地方官员发生变更，特别是党政主要领导发生变更，企业所在地区的政治生态和权力格局往往会随之变化，甚至重新洗牌。地方主要官员变更，可能会对当地既有的政商关系网产生巨大冲击。在这一冲击过程中，一方面，企业家可能需要投入更多资源来维护旧的政商关系、发展新的政商关系；另一方面，即将离任的官员也可能因从本地政商关系网中预期获益下降而加剧对企业盘剥。这两方面都会导致以公关费用和摊派费用等为代表的企业非生产性负担加重。不过，良好的营商(制度)环境有助于规范官员的公共资源配置和决策行为，也有助于限制官员的“掠夺之手”，从而使企业在生产经营过程中可以更少地依赖政商关系。因此，良好的营商环境有助于削弱官员更替对企业非生产性负担的影响。近年来，国家领导人在多个重要讲话中均提出要营造良好的营商环境。①2022 年国务院减轻企业负担部际联席会议指出，要减轻企业负担和优化营商环境等。其他类似的报道还包括: “李克强: 真金白银已备好，不允许乱收费来冲击减税降费成效”，央视网新闻，2019 年3 月15 日，https://baijiahao.baidu.com/s? id ＝1628040328336372558＆wfr ＝spider＆for ＝pc；“习近平: 在企业家座谈会上的讲话”，新华网，2020 年7 月21 日，http://www.xinhuanet.com/2020-07/21/c＿1126267575.htm。

本文使用中国民营企业抽样调查等数据与城市官员更替信息匹配，检验地方主要官员变更对企业非生产性负担②与企业非生产性负担所对应的是企业的生产性负担，包括企业税收、劳动工资和生产投入成本等。的影响，以及营商环境对这种影响的作用。我们用企业的“公关和招待费用支出” 识别公关费用；用企业应付政府和社会组织等的“摊派费用支出” 识别摊派费用；用“企业缴纳的政府规费” 度量地方政府收费行为。③政府规费包含行政性事业费、企业向政府缴纳的罚款费用、中介服务收费等政府收费，可以体现企业在运营、审批等过程中同关联性政府部门之间的关系。本文以此三项费用表征企业面临的非生产性负担，结果表明，乱收费、乱罚款、乱摊派等是企业负担的重要来源(陆铭等，2008)，企业负担的1/3，特别是微型和中小企业负担的一半均来自税外收费和罚款(周天勇，2007)。④2022 年国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、市场监管总局联合印发的《涉企违规收费专项整治行动方案》指出，整治涉企违规收费，坚决查处乱收费、乱罚款、乱摊派，是为市场主体特别是中小微企业和个体工商户减负的重要举措。调节效应分析部分用市场化指数刻画城市营商环境质量，用行政审批改革与否度量城市营商环境变化。结果发现，地方主要官员(市委书记和市长)变更会显著增加企业的公关和摊派费用等非生产性负担，并且这一结果在一系列检验中仍然稳健，上述结果表明好的营商环境有抑制功效，可以削弱官员更替对企业非生产性负担的影响。异质性对比分析结果表明，在企业主缺乏政治身份、企业受政府规制程度强等情形下，官员更替会更加显著地加重企业非生产性负担。

和已有文献相比，本文的边际贡献与创新主要体现在两个方面: 第一，本文重点关注民营企业非生产性负担，从政治经济学的视角探究现有的官僚体系对企业负担的影响，是对以国企和民营上市企业(潘越等，2015；申宇等，2015)为样本分析的研究的有益和必要补充，有助于我们更全面、充分地理解官员更替对企业的影响。虽然企业负担关乎企业的繁荣与凋敝，近年来党中央、国务院和相关部门也对此高度关注，但以往的文献鲜少关注企业非生产性负担，更鲜有文献研究官员更替和民营企业负担的相关议题。原因可能是，相比于企业税等负担，企业非生产性负担缺乏直接度量的指标，数据较难获得。①既有关于企业腐败、寻租的相关文献多用娱乐和差旅费刻画企业在吃、喝方面的腐败行为，然而这些度量方式存在较大的测量误差。因为很多寻租、腐败的支出明目并不能被明确归类。本文使用的民营企业调查数据包含详细的企业支出统计，可以较为准确地构建我们所关心的企业非生产性负担，方便从经验上研究该议题。第二，本文也为研究政商关系如何影响企业生产提供了新证据，并检验了营商环境的作用，有助于我们从经验视角深化对新型“亲”、“清” 政商关系重要性的认识和理解，为进一步塑造新型“亲”、“清” 政商关系提供政策建议。

二、文献回顾和研究假说

不少文献探索过官员更替影响企业行为的原因。首先，地方主要官员的变更可能会改变地方发展政策的延续性。前后两任官员偏好不同，或者新任官员为了彰显成绩有很强的动机实施差异化政策(王贤彬等，2009；文雁兵，2014)，使得经济社会政策可能出现较大变动。其次，产业利益有可能进行重新分配。新官上任常常会重点扶持自己偏好和看好的产业，并将资源重点投向这些产业(宋凌云等，2013)。再次，权力生态会发生变化。新任官员无论是为了更好地推行政策，还是为了巩固自己的政坛地位，都倾向支持和任用自己信任的下属。研究发现，市委书记更替会增加当地国有企业领导人非正常更替的可能性(潘越等，2015)；政府机构人员膨胀也与权力更替有关(高楠和梁平汉，2015)，新任官员有动机扩充非关键岗位来安置原来的关键岗位人员，以便腾出关键岗位填上自己信任的人员。最后，存在领导更替窗口期效应。在预期现任领导会离开而新的领导尚未就位，或新领导刚就位不久这样的承上启下时期，政府各级部门及其人员的行为常常会比较保守，可能出现怠政和不作为现象(李松，2009)。综上，大量研究发现，官员更替导致的政策不确定性会减少企业贷款获得(卢圣华和汪晖，2020)，增加外部投资者获取企业信息的难度和成本，改变投资项目预期收益，理性的企业通常会对投资抱有谨慎态度，抑制高风险项目投资，并加大企业现金持有(Julio 和Yook，2012；余靖雯等，2019；黄卓群，2021)，进而抑制企业创新行为。然而，官员更替并不是只会产生负向影响，也可能会从其他方面对企业行为产生正向影响。研究发现，官员更替可以提高辖区内国有企业劳动生产率(杜博士和吴宗法，2022)和投资效率(孙自愿等，2018)，同时官员更替导致的政企关系断裂有利于削弱政企合谋(郭峰和石庆玲，2017)、减弱企业避税行为(于文超等，2015)。虽然有大量研究从不同维度讨论了官员更替对企业行为的影响，但是国内鲜有文献研究官员更替对企业非生产性负担的影响，然而两者之间的经济逻辑并不难理解。众所周知，市长和书记的变更并非仅是一两个官员的变化，而是意味着地区政治生态环境和经济发展策略的系统变化。出于种种动机①比如，新任官员对前任“萧规曹随”，有可能被认为是缺乏发展思路，甚至能力受到怀疑；“新官上任三把火” 是下属和辖区人民对新任官员积极作为的期待；为了使得自己的决策得到更好的贯彻和执行，新任官员需要提拔自己信任的下属，甚至可能需要排挤原有不太支持自己工作的人员等。，地方新任的党政领导往往会倾向于调整经济发展战略、重新配置产业利益、重塑当地政治生态等，这些因素均会深刻影响企业的生存环境和发展机会。正因为如此，在官员更替时期，企业进行政策游说和政治关系投资的动机较强，从而导致企业的公关费用增加。

更一般地，官员可以从政绩和私利中获得效益，政绩有助于晋升，而私利则可以直接提高消费效用。“扶持之手” 有助于提升政绩，“掠夺之手” 有助于谋取私利，两者之间可能存在冲突。为了最大化自己在任期内的总效用，官员会在扶持企业和掠夺企业之间进行权衡。尽管扶持与掠夺通常相互交织，并行贯穿官员任期始终，但在任期的不同阶段可能有不同侧重。理性官员通常会在上任初期以扶持企业为主，在任期之末则以“掠夺之手” 为主，这是官员可以效用最大化的政策组合。站在企业的角度，追求利润最大化的企业在官员上任之初可能会为了获得扶持而进行公关，而在官员任期之末则可能会遭到掠夺(如政府摊派各种费用、让企业缴纳规费等)。结果是，在新旧官员更替时期，企业的公关和摊派费用等非生产性负担有所加重。基于上述分析，我们提出如下待检验的假说。

假说1: 其他条件不变，地方主要官员更替会导致该地区企业非生产性负担增加，即企业公关、摊派等费用增加。

我们将企业的公关、摊派费用视为非生产性负担的主要构成，这两部分费用实际上都与民营企业家建立和维护政商关系密切相关。理解官员更替对政商关系网的冲击，是破解企业非生产性负担变化的一把钥匙。不同类型的企业，受官员更替影响的程度会不一样。一方面，基于利益同盟的政商关系具有强烈的个人化特征，在很大程度上与官员和企业家之间的私人交往联系紧密。不同企业家能够建立的官商关系网络有较大差异，保护企业不被官员干预的能力也各不相同。企业家的政治身份，比如担任人大代表、政协委员等，可以作为企业家关系网络大小和应对干预能力的度量。与人大、政协身份绑定的参政议政权力，不仅使得企业家有更多机会接触各种层次的官员，扩大和加固自己的政商关系网络，而且使得企业家对政策制定有更大影响力。可以预期，企业主拥有政治身份的企业的非生产性负担受官员更替的影响相对较小，而企业主缺乏政治身份的企业受官员更替的影响相对较大。另一方面，企业本身的行业属性，往往会决定企业经营对政商关系网络的依赖程度。在政府规制较强的行业，企业经营受政策影响和行政权力干预较深，企业的行为对地方主要官员变更会更加敏感。研究表明，新任官员的产业政策、政府补贴和干预力度等往往不会因循旧例，这就使得政治敏感行业的企业收益波动明显增加(Boutchkova 等，2012)。基于中国的一系列实证研究，政治敏感企业的经营行为受官员更替影响更大(汪伟和史晋川，2005；罗党论和刘晓龙，2009；徐业坤等，2013；于文超和梁平汉，2019；钟粤俊和梁超，2021；Dong 等，2022)。在假说1 的基础上，我们有如下推论。

推论: 其他条件不变，相比企业主缺乏政治身份的企业，企业主拥有政治身份的企业的非生产性负担受地方官员更替的影响较小；受政府管制较强的行业，官员更替对企业非生产性负担的影响更为突出。

最后，我们讨论营商环境如何影响官员更替的经济效应。尽管中国实行的是统一的法律和经济政策，但各地领导人的见识、规章以及政策的实施细则和执行力度有差异，故各地的营商环境差异较大(董志强等，2012；Dong 等，2022)。营商环境会直接影响市场主体活力和经济发展。研究发现，营商环境在改善市场环境、提高投资质量、提升地区创新水平、增强企业发展活力、促进经济转型和经济增长等方面发挥着重要作用(董志强等，2012；Dong 等，2016；Dong 等，2022)。近年来，国家领导人在多个重要讲话中均提出要营造良好的营商环境。良好的营商环境，与良好的产权保护、透明的交易规则、有效的市场监管、规范的政府管理密切相关，有助于规范政府官员和企业(家)的交往行为、营造规范友善的市场环境，进而降低制度性交易成本和企业的开办(运营)成本(Djankov 等，2004；夏后学等，2019)，因而也有助于减少企业的公关和摊派费用等非生产性负担。特别地，良好的商业环境会引导人们把努力用在能使自己获得最高报酬的地方(Murphy 等，1991)，企业将更多地依赖市场而不是政府来进行生产和交易(Baumol，1990)；同时，良好的营商环境也意味着对政府及其官员设租和摊派掠夺等腐败行为的有效限制和治理，这会削弱官员更替对企业生产经营带来的影响，包括对企业非生产性负担的影响。综上，营商环境会改变官员更替对企业收费行为的影响，我们提出如下待检验假说。

假说2: 良好的营商环境，有助于削弱地方官员更替对企业非生产性负担的不利影响。

本文主要使用樊纲市场化指数和行政审批改革从不同维度度量地区营商环境。既有的刻画营商环境的文献多集中在制度质量维度，其中樊纲等(2011)设计的市场化程度指数被广为用作制度质量的刻画，在现有研究中得到广泛运用(罗党论和刘晓龙，2009；余明桂和潘江波，2008；刘慧龙和吴联生，2014)。另外，“放管服” 改革是构建良好营商环境的较为重要的举措之一。随着“放管服” 改革的推进，政府职能逐渐显示出注重效能、以服务对象为中心和制度化(何颖和李思然，2022)；并且，“放管服” 等提高政务效率的改革会促进部门间协作，从提高政商关系的亲近度和清白度等方面优化营商环境(董志强等，2012；廖福崇，2020)。行政审批制度改革(用设立行政审批中心或政务中心度量)是“放管服” 改革的主要表征之一，其主要目的是提高营商便利度，将原本独立分散的各个审批部门集中办公，简化审批流程、缩短审批周期，使得企业免于奔波于各个职能部门，提高审批透明度和效率，规范政府收费标准、降低制度性交易成本。

三、模型设定与统计事实

(一)模型设定

本文评估地级市官员更替对企业非生产性负担的影响，计量模型识别策略设定如下:

其中，Yijkt表示地区j第t年行业k的企业i的非生产性负担；Gjt表示地区j第t年官员(市长或市委书记)更替情况，有官员更替设为1，没有官员更替设为0，用于测度企业所在地区的政商关系网是否受到冲击，若发生官员更替，则原有的政商关系网可能发生变化，对于企业个体i而言(尤其是民营企业)，市长或书记更替可视为外生事件；Xijkt表示一系列控制变量，包括企业主个人特征、企业特征、官员特征等变量；τj表示地区虚拟变量，μk表示企业所属行业虚拟变量，σt表示调查年份虚拟变量，εijkt表示干扰项。

本文所用企业及企业主的微观数据均来自中国私营(民营)企业调查(Chinese Private Enterprise Survey，CPES)数据，调查企业分布于按国家统计局定义的19 个行业大类。①具体数据介绍见https://cpes.zkey.cc/index.jsp。虽然CPES 不是面板追踪调查数据，但是历次CPES 调查样本的企业所属行业的结构和地区分布比较稳定。CPES 调查对象为全国范围内随机抽样的私营企业和企业主，具体询问了企业主个体特征、行为以及企业相关经营状况。本文所有地市官员变动信息数据是样本中民营企业所对应城市(市、自治州、盟、地区)的市委书记和市长信息，以反映地方官员的特征行为。我们通过新华网、百度百科等对各城市历任市委书记和市长的姓名、上任时间、上任来源、离任时间、离任去向、性别、年龄、学历、工作经历等信息进行收集，最终构造出205 个城市、连续9 年(2005—2013 年)的市级官员数据样本。本文用城市层面的官员更替测度企业所在地区的政商关系网是否受到冲击，若发生官员更替，则原有的政商关系网发生变化。②本文仅关注市委书记和市长更替，他们分别代表党政一把手。后文的官员更替指市委书记或市长更替。具体地，样本城市若发生官员更替则Gjt取值为1，未发生官员更替则Gjt取值为0。若官员更替发生在上半年(6 月30 日前)，本文设定更替为当年发生；若官员更替发生在下半年(7 月1 日之后)，则本文设定更替为下一年发生。这主要是考虑到下半年(有不少是在第四季度)更替的官员往往到第二年才展开正式的工作。

本文的被解释变量是企业的非生产性负担，主要包括公关费用支出、摊派费用支出和公关摊派费用支出。在相关研究中，黄玖立和李坤望(2013)、魏下海等(2015)、钟粤俊和梁超(2021)曾用企业的相关支出费用衡量企业的寻租和被逼租行为。CPES 数据提供了详细的企业支出明细，主要包括三类: 企业正常运行的经营和管理费用支出；公关和招待费用支出；应付政府和社会组织等的摊派费用支出。③一方面，企业的公关招待行为并不局限于政府官员，还包括企业对企业的公关费用。因为民营企业之间的商业交易更符合市场交易准则，民营企业对其他企业的公关活动应主要针对那些控制着巨大资源或具有巨大市场势力的企业(主要是国有企业)。由于外部监管和对投资者保护不力，内部监控体系不完善，那些控制着巨大资源、具有巨大市场势力企业的实际控制者也可以设“租” (例如企业间的商业贿赂、收买、回扣等)，从而引发民营企业向它们寻租。若将掌控巨大资源、具有巨大市场势力企业的实际控制者视同为“官员”，那么官员设租的理论分析完全可移植到对企业间寻租的分析。因此，我们使用的人均公关招待费的指标的确应包含这些寻租内容。另一方面，近年关于“摊派” 的相关新闻并不少见，有的是政府机构摊派任务指标，有的是官员摊派相关费用。官员和政府机构等热衷于摊派的原因有: 第一，上级部门摊派下来的指标，下级干部和基层单位须按期完成，否则下级干部或基层单位会处于被动地位；第二，方式简单，将不好化解的问题分派到基层单位，被摊派单位只能积极充当先锋角色。其中，本文将第一类定义为企业常规支出，将第二类和第三类定义为企业非生产性支出(负担)，参照魏下海等(2015)，用“您企业去年在公关、招待的支出” 识别企业的公关费用(寻租行为)；用“您企业去年在应付政府部门或社会组织各种摊派的支出” 识别企业的摊派费用(被逼租行为)；用公关＋摊派费用度量公关摊派费用。为了消除企业规模的影响，本文用企业年均用工人数作单位化处理，得到企业人均公关招待费用(万元/人)、人均摊派费用(万元/人)和人均公关摊派费用(万元/人)。

CPES 同时询问了企业上年全年缴纳的政府规费支出信息，本文用企业缴纳的政府规费(以下简称“规费”)支出度量地方政府对企业的收费行为，从缴费的角度刻画非生产性负担。政府规费是政府机关为企业或个体履行了一定行为后向其征收的费用，不仅包含行政性事业费，还包括企业向政府缴纳的罚款费用、中介服务收费等政府收费(不包括摊派费用和缴纳税)。同公关、摊派费用类似处理，本文用企业年均用工人数作单位化处理，得到企业人均缴纳政府规费(万元/人)。

(二)数据处理与特征事实

我们用2006 年、2008 年、2010 年、2012 年和2014 年5 次CPES 数据(以下简称“CPES 2006—2014”)与2005—2013 年的官员更替数据，根据城市名称进行匹配。由于CPES 通常在调查年份的1—3 月开始，且问卷设计主要调查企业前一年的经营状况等信息，因此应用CPES 数据匹配前一年的官员数据，以反映二者的真实对应关系，比如用CPES 2012 数据匹配2011 年地市官员数据。

样本企业在各城市分布数量差异较大，在1—430 家不等。处于最少1%分位的城市的企业调查数量不超过5 家；处于最少5%分位的城市的企业数量不超过10 家。由于官员更替是城市层面数据，若地方所调查的企业数量太少，估计结果出现偏误和受极端值影响的可能性就比较大。因此，我们将各调查年份数量少于10 家企业的城市样本剔除。表1 显示，在样本数据年度统计中，官员更替和企业的非生产性负担(人均公关费用、人均摊派费用和人均缴纳规费)在时间上表现出同方向变化关系，即官员更替率越高的年度，企业在该年度的非生产性负担越高。表2 则体现了空间上同方向的变化关系，发生官员更替(尤其是市委书记更替)地区的企业的非生产性负担均高于无官员更替地区，且这种差异在统计上显著。表3 为主要变量的描述性统计。

表1 官员更替与企业非生产性负担

表2 有无官员更替与企业非生产性负担的均值比较

表3 主要变量描述性统计

四、回归分析

(一)基准回归结果

表4 第(1)—(3)列给出了基准回归结果，分别以log (人均公关费用)、log (人均摊派费用)和log (人均公关摊派费用)作为度量非生产性负担的指标。回归结果表明，控制了企业特征变量、官员特征变量、调查年份虚拟变量、城市虚拟变量、企业所属行业虚拟变量后，市级官员更替(市长或市委书记)导致民营企业的log (人均公关费用)、log (人均摊派费用)和log (人均公关摊派费用)均显著增加。具体来看，地方主要官员更替会导致民营企业人均公关费用显著增加2.5%，人均摊派费用显著增加1.4%，人均缴纳公关摊派费用显著增加2.6%，分别占样本均值的12.3% (0.025/0.203)、12.6%(0.014/0.111)和9.6% (0.026/0.272)。考虑到人均摊派费用同人均公关费用、人均公关摊派费用结果一致，如无特别说明，后文不再汇报人均摊派费用结果。

表4 基准回归

第(4)—(6)列替换被解释变量进行稳健性检验。第(4)列给出将人均规费作为被解释变量的回归结果，结果表明，地方主要官员更替会导致民营企业人均缴纳的规费增加2.1%，占样本均值的8.7% (0.021/0.241)。第(5)—(6)列给出替换企业log (公关费用)和log (公关摊派费用)作为被解释变量进行稳健性检验的回归结果。为剥离企业规模效应影响，回归中同时控制企业雇佣规模和企业销售额。回归结果表明，发生官员更替的城市，企业的公关费用和公关摊派费用总支出显著更高。

上述分析结果支持假说1，地方主要官员更替加重了该地区企业的非生产性负担。

(二)官员任期与非生产性负担

一般来说，官员上任初期大搞建设，寻租机会多，企业公关费高；官员离任时(一般会有预期)，企业被摊派的风险增加。理论分析部分指出，企业在新官到任时可能更多地展开公关以求维护和建设政商关系网络，而在官员任期结束更有可能面临更高的摊派。因此，尽管在新旧官员更替时企业的公关费用和摊派费用等非生产性负担都会增加，但是在更替前后收费项目的变化可能有所不同。如果理论分析是对的，我们应当看到公关费用在官员更替时较高，然后逐年下降；而摊派费用在官员更替前会比较高，官员任期时间越长，其更替的概率越大，摊派费用就越多。

理论上市级官员的任期是一届五年，但实际任期各不相同。样本城市中，书记任期年数均值3.130，方差1.797；市长任期均值3.036，方差1.803。考虑到官员任期不统一，官员任期既会影响官员更替也会影响企业行为，本文以更替当年为基准对照期，考察不同官员任期对企业非生产性负担的影响，回归结果如表5 所示。第(1)—(2)列表明相对市委书记更替当年或市长更替当年，官员更替后的公关费用负担呈下降趋势，但是只有市委书记有统计上显著的影响效应(如果将任期更换为任期年份虚拟变量，结论仍然表明，相较于官员更替当年，企业非生产性负担呈现下降趋势)。可能的原因是，新任官员上任之初，企业有较强的公关动机；任期系数为负，表明相对官员更替当年(当关系网络得到建立)，企业的公关动机随着官员任期的增加呈现逐渐下降趋势。

表5 官员任期和企业非生产性负担

第(3)列回归结果表明，市长任期越长，企业缴纳的人均摊派费用显著越多，书记任期对摊派费用没有显著影响。新任官员上任之初，官员对企业的掠夺(摊派)动机较小，随着官员上任时间变长，企业面临的非生产性负担的主要来源更可能是官员对企业的摊派，企业不大可能对已建立关系网络的官员增加寻租等关系投资。因此，企业的人均摊派费用随市长任期增加显著增加。

另外，我们还考虑了地区官员更替频率的影响。回归结果显示，官员更替越频繁的地区，企业面临的不确定性因素越多。表5 第(4)—(5)列在基准回归的基础上控制了样本期内地区官员更替的频率变量(比如，A 市在2006—2014 年有5 次官员更替，则官员更替频率为5)，回归结果表明，控制了地区官员更替频率后，官员更替显著促进企业非生产性负担的结论仍然成立。

(三)非生产性负担的动态效应

进一步地，我们动态考察官员更替对当年及随后各年度企业的影响。由于我们无法追踪一个地区的官员从一次更替到下一次更替的全过程，故我们将企业数据与官员更替当年以及更替前后一年和两年的官员更替数据进行匹配，来分析企业非生产性负担随官员更替的动态变化。表6 反映了官员更替当年及前后两年对企业人均公关和摊派费用的影响。回归结果表明，官员更替对企业非生产性负担没有预期效应(官员更替对更替前的非生产性负担没有显著影响)，只有滞后效应(虽然部分更替后的系数不显著，但是t值较大)。

表6 官员更替的动态效应

五、调节效应分析: 营商环境

(一)制度质量好坏: 市场化程度

市场化进程体现在经济、社会、法律体制等方面，市场化较高的地区制度质量往往较好，因为市场化本身就是有利于市场经济的制度。国内文献常用国民经济研究所公布的历年分省市场化指数(也称“樊纲市场化指数”)(樊纲等，2011)作为地区制度质量的度量指标。该指数包括政府与市场关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要素市场的发育程度、市场中介组织发育和法律制度环境五个方面，因此，本文利用樊纲市场化指数作为营商软环境的衡量指标，衡量地区的市场化进程。

由于本文的研究重心是政府(及其官员)与企业的关系，故本文选取“市场化总指数” 和“政府与市场关系” 得分总指数作为营商环境质量优劣的衡量指标。表7 第(1)—(2)列高市场化总指数与官员更替的交互项系数显著为负，第(3)—(4)列政府与市场关系更好指数与官员更替交互项系数显著为负，这些回归结果均表明: 地区的市场化程度较高，会显著削弱官员更替对提高企业人均公关和摊派费用的影响。

表7 营商环境、官员更替和企业非生产性负担

上述结论说明，市场化改革越深入，市场化程度越高，市场经济越发达，政府对企业的直接干预越少。政企关系越清明的地区，民营企业越能独立于政府及其官员而运行，官员更替并不会显著加重企业的非生产性负担。反之，若民营企业的生死存亡与地方当政官员的扶持或掠夺密切相关，官员更替则会导致企业非生产性负担显著增加。

(二)制度实施和执行: 行政审批改革

不同的营商环境变化会对企业非生产性负担产生不同的影响。前文从政商关系的视角讨论营商环境作用，我们将进一步从行政环境的视角讨论营商环境的作用。在中国经济深化改革的新阶段，行政环境中依然存在诸多阻碍民营经济发展的不利因素。夏杰长和刘诚(2017)指出，在行政审批方面，政府起到“掠夺之手” 的负面影响。公共选择理论表明，行政审批改革对企业的影响很大，因为企业进行生产经营活动或进入某个行业前必须经过政府相关部门的严格审批，行政审批给企业带来的费用负担主要体现在影响交易便利度而被迫承受的成本，比如冗长的等待(审批)时间、烦琐的审批程序、执行效率的低下以及高额的审批费用等。另外，我国在政府规费等行政收费方面的法律制度并不完善，绝大部分行政收费项目来源于地方文件和行政机关的自我审批。可以预期，行政环境对企业缴纳规费的影响很大。

行政审批改革的主要表征是设立行政审批中心，其主要目的是提高营商便利度，将原本独立分散的各个审批部门集中办公，简化审批流程、缩短审批周期，减少企业在各个职能部门间的奔波，提高审批透明度和效率，压缩开办企业登记财产的时间和程序(毕青苗等，2018)，规范收费标准，降低制度性交易成本。因此，行政审批改革在一定程度上有利于弥补法律制度漏洞带给市场经济的额外负担，会对企业规费等非生产性负担产生直接影响。本文采用行政审批改革与否表示地区行政环境的好坏进行分析，结果发现，进行了行政审批改革的地区行政环境更好。具体地，本文用行政审批中心设立与否度量行政审批改革，行政审批中心设立当年及以后记为1 (发生了行政审批改革)，之前或从未设立行政审批中心的记为0。①行政审批中心设立数据来自中山大学徐现祥教授团队，具体数据介绍见毕青苗等(2018)。本文取当地开始建立具有集中审批功能的综合行政服务机构的最早时间作为行政审批中心的设立时间。表7 第(5)列表明，行政审批改革与官员更替交互项系数显著为负，说明行政审批改革显著削弱了企业缴纳的政府规费。②考察行政审批改革对企业公关摊派费用影响的结果发现，行政审批改革与官员更替交互项系数不显著。行政审批改革对企业公关招待没有显著影响，原因是行政审批改革的侧重点是行政审批，对寻租和被逼租没有产生直接影响(该回归结果并未罗列)。

综上，一系列经验证据支持假说2，良好的营商制度环境，有助于削弱地方官员更替对企业非生产性负担的不利影响。

六、进一步讨论

(一)其他作用机制

本部分考察其他作用机制。地方新任的党政领导往往倾向于调整经济发展战略、重新配置产业利益、重塑当地政治生态等，进而会影响企业的生存环境和发展机会。研究发现，新任政府官员为了获得政绩，通常会扩大资源投入，以刺激地方经济快速发展(徐业坤等，2013)。理性的官员认为，越早上马项目就越可能让项目产生的政绩最大化，故官员上任初期投资动机最强。更多的地方政府投资行为，代表着更多寻租机会，这可能激励企业为从地方投资行为扩张中谋求更多的生产或更好的发展而增加公关费用和摊派费用等企业支出。①类似地，有研究用财政支出规模来表征寻租机会(Done 等，2016)。

本文用各城市固定资产投资度量地方的投资行为，数据来源于《中国城市统计年鉴»。控制城市固定效应后，城市固定资产投资越大的地方投资行为越多。表8 第(1)列回归结果表明，官员更替带来全市固定资产投资行为显著增加，同徐业坤等(2013)发现新上任官员通常会扩大资源投入的结论一致。第(2)—(3)列检验了固定资产投资是否为官员更替影响企业非生产性负担的作用机制，官员更替和log (全市固定资产投资)交互项系数结果显著为正，表明若官员更替会伴随更大的固定资产投资，企业会试图从地方投资行为扩张中谋求更多机会并增加寻租行为，导致企业非生产性负担显著增加。第(4)—(5)列进一步检验控制地方投资行为后，官员更替对企业非生产性负担的影响是否仍然成立。结果表明，剥离地方投资行为后，官员更替仍然会显著增加企业非生产性负担。

表8 地方投资行为作用机制

表8 结果表明，官员更替可以通过影响地区经济发展(投资行为)进而提高企业非生产性负担，但是该机制并不干扰前文所提的“掠夺之手” 和“扶持之手” 的影响作用。

(二)企业家是否具有政治身份

本文首先基于企业家是否有政治身份进行异质性讨论。表9 的回归结果表明，无论是人均公关费用，还是人均公关摊派费用，企业家无政治身份的企业受到官员更替的影响在统计上更显著(见第(1)列和第(2)列)；企业家有政治身份的企业，受官员更替影响统计上不显著，且与无政治身份的比，系数较小(见第(3)列和第(4)列)。上述结果支持了推论，民营企业家拥有政治身份有助于削弱官员更替对企业非生产性负担的影响。

表9 政治关联异质性比较

(三)是否为管制行业

不同行业受政府管制的程度不同(汪伟和史晋川，2005；罗党论和刘晓龙，2009；钟粤俊等，2019)，受政府管制更多、更深的行业更容易受到外部政治环境的影响，这些行业的企业非生产性负担对官员更替可能更敏感。参考Dong 等(2016)、于文超和梁平汉(2019)、钟粤俊和梁超(2021)的做法，我们将涉及国家安全、自然垄断、提供公共服务的行业以及高新技术产业定义为管制型行业(或特殊行业)，具体包括采矿业、电力煤气水、建筑业、交通运输、信息服务业、房地产、公共设施等七个行业。

表10 的回归结果表明，各类不同管制程度企业的人均公关费用均受官员更替的影响，官员更替会显著增加人均公关费用，因为不论是何种企业都有寻租动机。然而，不同管制程度的企业的人均公关摊派费用负担受官员更替的影响有差异，高管制行业的企业人均公关摊派费用的回归系数显著更大，但是非高管制行业的企业人均公关摊派费用不受官员更替影响。进一步地，我们考虑人均摊派费用，结论同人均公关摊派费用类似，因为高管制行业中的企业更难拒绝被摊派(被逼租)。

表10 行业管制程度异质性比较

七、结论

我国从计划经济向市场经济的体制转轨过程中，不可避免要经历特有的“行政权力＋市场体制” 时期。在这一过程中，由于缺乏“亲”、“清” 型政商关系，企业和官员之间往往有利益结盟，结果是政府及其官员对辖区内民营企业的兴衰影响较大。因此，本文从经验上评估了这种影响。结果表明，地方主要官员更替导致企业非生产性负担显著加重。异质性比较分析表明，对于企业家缺乏政治身份的企业、受管制行业的企业，官员更替对企业非生产性负担的加重效应尤为显著和深重。我们还发现，企业外部的营商环境对官员更替加重企业非生产性负担这一效应具有明显的调节作用，更好的营商环境有利于削弱官员更替对企业的不利影响。

过去十余年，大量的基于宏观数据的研究发现，地方官员更替对地方经济增长有负面影响，然而仅用宏观数据分析此类问题难以刻画其微观基础。本文基于宏观—微观匹配数据展开研究，有助于从微观基础深化对官员更替影响经济发展的政治经济现象的理解。对于企业，特别是民营企业，减税降费不仅有助于减轻税费负担、降低生产与运营成本，而且有助于增强企业发展后劲、激发市场活力。在中国既有的制度背景下，官员更替带来的营商环境不确定性，会导致企业和市场的行为发生扭曲，加重企业非生产性负担，不利于经济实现高质量发展。本文的结论蕴含着民营企业发展政策含义: 优化营商环境、充分发挥市场作用是有效配置资源的形式，有助于降低企业的非生产性负担，激发市场活力。本文的结果亦从经验上凸显了建设新型“亲”、“清” 政商关系的重要性。