贯彻习近平法治思想和生态文明思想构建西藏国土空间开发保护新格局

阴赵丹 龙翼飞

（①西藏大学政法学院 西藏拉萨 850000 ②中国人民大学法学院 北京 100872）

国土空间包括生产空间、生活空间和生态空间，是集自然、社会、经济、文化为一体的综合空间，不仅涉及自然资源的分布、结构和功能，也受到人类活动、经济发展、历史文化、科学技术等复杂因素的影响，同时与环境变化、人口增减、资源利用、产业基础、区域发展等问题密切相关。我国自然资源部成立之前，基于原国土资源部的职责，国土空间开发和保护的范围有限，主要涉及土地资源、矿产资源和海洋资源。2018 年自然资源部顺应生态文明改革而产生，其职责范围较原国土资源部更为广泛，国土空间开发与保护涵盖了土地、草原、森林、矿产、湿地、湖泊、河流、滩涂、岸线、海洋、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等全类型资源，包括农业空间、城镇空间及生态空间的规划、管理、利用和保护。

西藏自治区位于我国西南边陲，地处青藏高原，平均海拔在4000 米以上，素有“世界屋脊”“地球第三极”“亚洲水塔”的美誉，是亚洲乃至北半球气候变化的调节器，是我国重要的生态安全屏障。作为我国边疆民族地区的生态文明高地，西藏的战略地位极其重要，国土空间开发保护具有重要性和特殊性，需要全面统筹、协调发展。在全面依法治国和生态文明建设总要求下，新时代西藏国土空间开发保护必须坚持新理念和新原则，以习近平法治思想和生态文明思想为指引，构建国土空间开发和保护新格局。

一、构建国土空间开发保护新格局的基本思想和基本理念

（一）坚持习近平法治思想的核心要义

党的十八大以来，习近平总书记高度重视法治建设，围绕依法治国作出一系列重要论述，2020年11月中央全面依法治国工作会议明确了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位。习近平法治思想的核心要义和理论精髓，集中体现为习近平总书记多次提出并系统阐述的“十一个坚持”[1]：第一，坚持党对全面依法治国的领导；第二，坚持以人民为中心；第三，坚持中国特色社会主义法治道路；第四，坚持依宪治国、依宪执政；第五，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；第六，坚持建设中国特色社会主义法治体系；第七，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；第八，坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。第九，坚持统筹推进国内法治和涉外法治；第十，坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；第十一，坚持抓住领导干部这个“关键少数”。

（二）坚持习近平生态文明思想基本理念和基本原则

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央,以高度理论自觉和实践自觉,把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中。习近平总书记着眼于世界文明形态的演进、中华民族的永续发展、我们党的宗旨责任、人民群众的民生福祉以及构建人类命运共同体的宏大视野,以宽广的历史纵深感、厚重的民族责任感、高度的现实紧迫感和强烈的世界意识,推动具有中国特色的生态文明理论的发展，形成了习近平生态文明思想[2]：第一，坚持人与自然和谐共生；第二，坚持绿水青山就是金山银山；第三，坚持良好的生态环境是最普惠的民生福祇；第四，坚持山水林田湖草是生命共同体；第五，坚持用最严格制度最严密的法治保护生态环境；第六，坚持共谋全球生态文明建设；第七，坚持生态环境领域国家治理体系和治理能力的现代化；第八，坚持生态文明建设是党担负的政治责任。

二、西藏国土空间开发保护的重要性和特殊性

（一）西藏国土空间开发保护的重要性

西藏位于我国西南边陲，地处青藏高原西南部，平均海拔在4000 米以上。面积122.84 万平方千米，约占中国总面积的八分之一。全区各类天然草场面积有0.83 亿公顷，占全区土地面积的67%，约占中国天然草场面积的26%，森林覆盖面积达632 万公顷，占西藏土地面积的5%，约占全国森林面积的5.5%，森林总蓄积量为14.4亿立方米，占中国总蓄积量的14%；耕地面积为22.15万公顷，占西藏土地面积的0.18%，另有一定数量未开垦的后备资源。[3]西藏被视为“地球第三极”、“亚洲水塔”，其生态环境备受世界瞩目。2021 年7 月21 日至23日，习近平总书记在藏考察时特别强调“保护好西藏生态环境，利在千秋，泽被天下”。

西藏国土空间是国家的宝贵资源，是西藏各民族同胞繁衍生息和持续发展的家园。一方面，西藏国土空间的开发利用支撑了西藏经济的快速发展，保障了西藏社会长期稳定局面；另一方面，在发展过程中也出现了需要重视和亟待解决的突出问题，在西藏经济快速发展过程中，部分地区舍本逐末，盲目追求眼前经济利益，给生态系统带来了一定的破坏和影响。例如，国土空间布局不合理、旅游资源开发强度过大、环境污染严重、部分水系重金属污染、草原牧场沙化、湿地减少过多、生态功能退化等现实问题。鉴于此，西藏需要统筹优化国土空间布局，推动区域协调发展和新型城镇化，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。

（二）西藏国土空间开发保护的特殊性

西藏群山绵延，湖泊遍布，拥有丰富的土地资源、淡水资源、森林资源、矿产资源、野生动植物资源和水能、风能、太阳能等可再生能源资源，在我国陆地生态系统中发挥着举足轻重的作用。但是西藏的生态环境十分脆弱，高寒缺氧，自然条件恶劣，对气候的变化响应敏感，特定时期地质灾害多发，国土空间开发保护难度大，资源环境承载力有限，修复周期长、成本高。在全球气候变暖的影响下，西藏的生态环境保护受到严峻挑战，国土空间的开发保护要坚持“对历史负责、对人民负责、对世界负责”的态度，把生态文明建设摆在突出位置，守护好西藏的万水千山和生灵草木，将青藏高原打造成全国乃至国际的生态文明高地。西藏自然地理条件和生态环境的复杂性、独特性和敏感性，决定了其国土空间开发保护的特殊性。

专家指出“不同的国土空间，自然状况不同，如海拔很高、地形复杂、气候恶劣以及其他生态脆弱或生态功能重要的区域，并不适宜大规模高强度的工业化城市化开发，有的区域甚至不适宜高强度的农牧业开发，否则，将对农业生产能力造成破坏，给美丽家园带来‘伤疤’。”[4]西藏的基础设施条件相对落后，资源在地域分布上呈现分散性，国土空间开发保护极具特殊性、差异性和限制性。西藏实行最严格的生态保护政策，将全区约50%的国土面积划入生态保护红线[5]；禁止开发和限制开发区域面积超过80 万平方千米，约占全区国土面积的70%。[6]因此，必须立足区内空间资源环境的承载能力，合理布局“城市化地区、农产品生产、生态功能区”三大空间格局，严守“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线”，明确生态空间用途分区和管制要求，统筹规划国土空间资源，依法划定开发范围和边界，合理进行资源优化配置，严格控制开发强度，加大污染防治力度，确保开发有序有度、边开发边保护。

三、坚持新时代法治思想，推进西藏法治治理能力

（一）以法治方式推进西藏国土空间治理

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。[7]在全面依法治国的战略背景下，在坚持“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”①2015年8月24日至25日召开的中央第六次西藏工作座谈会上，习近平总书记提出了二十字的西藏工作重要原则“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”。的重要原则要求下，西藏国土空间的开发和保护，必须纳入法治化轨道，实现“良法善治”的治理目标。新时代构建和优化西藏国土空间开发保护格局，应当坚持习近平法治思想，以宪法和法律为依据，按照人口、资源、环境相均衡的要求，坚持经济效益、社会效益、生态效益的有机统一，科学布局生产空间、生活空间、生态空间三大功能空间，合理进行空间规划与布局，强化空间用途管制，逐步形成协调统一、科学合理、归属清晰、权责明确、监管有效的国土空间开发、利用、保护新格局。

（二）完善西藏国土空间开发保护法律体系

我国既有空间规划法律法规及部门规章主要包括：《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等近三十部法律；《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》《自然保护区条例》等二十余部法规；以及《土地利用总体规划管理办法》《城市规划编制办法》《环境监察办法》等六十余部部门规章及其他规范性文件。西藏自治区先后颁布实施了《西藏自治区环境保护条例》（2018年修订）、《西藏自治区湿地保护条例》（2011年）、《西藏自治区生态环境保护监督管理办法》（2013年）、《西藏自治区矿产资源勘查开发监督管理办法》（2013年）、《西藏自治区大气污染防治条例》（2018年）、《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》（2021年）等三十多部地方性法规和政府规章，涵盖了生态环境保护的多个领域。

就目前而言，西藏现行国土空间规划法律体系尚不够健全和完善，呈现出的不足之处主要有：第一，法律体系不健全、不完善；第二，涉及部门众多，立法呈分散性和不稳定性；第三，立法存在交叉重叠，权责关系不清晰，相互之间缺乏有效衔接；第四，过度注重规划的制定、实施和管控，体现出明显的行政管理性特征；第五，公众参与和民主监督不充分。要解决上述问题，一是需要从国家层面完善立法体系，健全生态补偿制度；二是要根据西藏特殊区情，制定出台适合当前及未来长时期发展需要的法规、规章及政策。

（三）打破局限性、分散性立法格局，实现统筹协调、多规合一

在2016 年中央财经领导小组第十二次会议上，习近平总书记明确要求“要研究制定国土空间开发保护的总体性法律”，为国土空间立法指明了方向。2019 年中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“研究制定国土空间开发保护法，加快国土空间规划相关法律法规建设。”这就需要在“多规合一”的要求下，突破现行法律法规体系、内容和条款，进行清理、修改、废止，制定涵盖国土空间开发、利用、保护、修复等综合治理内容的法律体系，弥补法律制度供给缺陷与不足。“多规合一”的核心是国土空间的整体统一规划，其本质是不同利益主体之间的协调、均衡与共赢，着力解决过去存在的权责不一致、管理职能交叉、保护能力弱、违法成本低、监督不到位等问题。

根据依法治藏重要工作原则，当前西藏国土空间的开发保护立法，应当打破原有传统性、分散性、政策性安排模式，从西藏国土空间治理体系和治理能力现代化的角度出发，注重生态保护和修复，制定符合西藏空间资源利用的法规规章及政策，避免立法重叠与衔接冲突，兼顾立法、执法及守法成本。在对西藏土地利用、城乡规划、生态环境保护等各类规划进行统筹协调，融合统一的基础上，协调解决好法律法规及规章制度之间的冲突矛盾，减少引致条款，提高实践可操作性，促进西藏国土空间资源的合理开发和法律保护。同时针对西藏国土空间的不同主体功能，区分不同的开发对象，规定不同的保护方式和保护期限，体现出保护的针对性和差异性。构建以改善和保护生态环境为导向，体现西藏特殊区情、促进西藏社会发展、维护西藏人民利益的全面性、综合性法规体系，逐步达到法制统一、管理科学、执法严明、多方参与、监督有力的法治化目标。

（四）充分认识《民法典》绿色原则的重大意义和时代价值

习近平总书强调“《民法典》在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律。”[8]作为法律的基本原则，“绿色原则”是“绿水青山就是金山银山”理念的法律体现，是生态文明建设的制度保障，应当充分认识绿色原则的重大意义和时代价值。《民法典·总则编》第九条规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”《民法典·物权编》第二百九十四条规定“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、土壤污染物、噪声、光辐射、电磁辐射等有害物质。”第三百四十六规定，“设立建设用地使用权，应当符合节约资源、保护生态环境的要求”。《民法典·合同编》第五百零九条规定“当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。”《民法典·侵权责任编》专设第七章规定“环境污染和生态破坏责任”，规定了对污染环境、破坏生态行为的惩罚性赔偿，明确了生态修复的责任承担，确立了公益诉讼制度，为健全完善我国生态环境损害赔偿制度提供了法治保障。

“绿色原则”贯穿《民法典》始终，作为私法领域的基本原则，不仅是我国民事主体从事民事活动的指导原则，同时还兼具生态文明建设和保护的双重功能。民事主体在从事任何民事活动时，不能以污染环境和破坏生态为代价，不能仅为追逐个人眼前利益而舍弃生态环境长远利益，不能触犯国家可持续发展利益和人民切身利益的底线，否则就需要承担相应的民事责任，甚至会受到行政法、刑法的制裁。

四、立足生态文明建设高度，引领西藏国土空间高质量发展

（一）强化系统治理，高度重视西藏生态环境保护

习近平总书记和党中央高度重视西藏各项工作，特别是生态保护工作。2015年8月27日，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上强调，要坚持生态保护第一，采取综合举措，加大对青藏高原空气污染源、土地荒漠化的控制和治理，加大草地、湿地、天然林保护力度。2020 年8 月28 日，习近平在中央第七次西藏工作座谈会上指出，保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展的最大贡献。2021 年7 月，习近平再次到西藏进行视察，第一站就来到尼洋河畔看生态环境，谈绿色发展：“要坚持保护优先，坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，加强重要江河流域生态环境保护和修复，统筹水资源合理开发利用和保护，守护好这里的生灵草木、万水千山。”[9]西藏的生态环境治理要以习近平生态文明思想为指导，牢固树立绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的理念，保持战略定力，提高生态环境治理水平，推动青藏高原生物多样性保护，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，努力建设人与自然和谐共生的现代化，切实保护好地球第三极生态。

（二）立足生态文明建设，促进西藏国土空间统筹治理

习近平总书记指出：“生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。在生态环境保护建设上，一定要树立大局观、长远观、整体观，坚持保护优先，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，推动形成绿色发展方式和生活方式。”①习近平总书记2016年3月10日在参加十二届全国人大四次会议青海代表团审议时的讲话。西藏经济的快速发展在创造物质财富的同时，也为生态环境带来了难以弥补的创伤。在生态文明建设要求下，杀鸡取卵、竭泽而渔的发展方式不再符合可持续发展的要求，取而代之的应当是顺应自然、保护生态的绿色发展方式。为了避免西藏的生态环境遭到破坏，让各类资源得以充分利用，更好地维护人民群众对美好生态环境的利益诉求，西藏的国土空间开发保护，需要确保统一性、安全性和可持续性。不仅应当立足于当下，还应当具备“预判力”，充分关注西藏未来国土空间规划与保护的趋势和需求，对可能出现的问题予以提前防范。新时代西藏的国土空间开发保护，应当立足生态文明建设高度，体现国家整体性战略要求，以促进西藏国土空间资源的合理开发、统筹利用、保护优先、生态修复为目的，完善和落实国土空间主体功能区战略，合理布局空间结构，制定差异化政策，分类进行精准施策，有序有度开发保护，推动西藏国土空间治理体系和治理能力现代化。

（三）坚持绿色原则，引领西藏国土空间高质量发展

2020年10月，十九届五中全会提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。2021 年10 月21日，中国中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动城乡建设绿色发展的意见》，提出“实现城乡建设的绿色发展的总体要求”。《民法典》“绿色原则”为西藏国土资源开发保护中存在的资源浪费、环境污染、生态退化等问题提供了法律支撑。当前西藏构建国土开发保护新格局，应当以《民法典》绿色原则作为重要指导思想，明确国土开发人的权利和义务，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持生态优先、节约优先、保护优先，坚持整体性、系统性、协调性、平衡性观念，不仅要保护好西藏的生态环境，协调好人与自然的关系，而且也要对西藏特有的历史人文和历史建筑进行维护。在西藏国土空间开发利用过程中，要将绿色原则贯彻始终，充分发挥自然资源优势，积极促进经济增长向绿色低碳方向转型，向高质量发展转变。深入实施可持续发展战略，协调好西藏国土资源开发和保护的关系，提升各类空间利用效率，守住自然生态安全底线，保障西藏生态系统稳定性，促进人口、经济、资源、环境的均衡发展。

五、围绕国家“十四五”规划，构建西藏国土空间开发保护新格局

（一）国家构建国土空间开发保护新格局的要求

2019 年5 月，国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确要求“全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，形成可持续发展的国土空间格局”。2020年10月，党的十九届五中全会决议提出“要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。”[10]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，构建国土空间开发保护新格局，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。[11]我国已进入新的发展阶段，构建国土空间开发保护新格局，是国家从战略目标层面提出的新要求，是国家生态安全和资源可持续利用的重要保障，也是我国国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。专家指出，构建国土空间开发保护新格局具有重要意义：这是尊重自然、建设人与自然和谐共生现代化的需要；是高效利用国土空间、实现空间高质量发展的需要；是施行空间治理、实现国家治理现代化的需要。[12]

（二）“十三五”时期西藏国土空间开发保护存在的问题

在“十三五”时期，西藏的经济发展和生态文明建设均取得了巨大成就，但同时也应当看到，二者之间不乏冲突，西藏的国土空间开发保护仍然面临诸多问题：首先，由于国土规划法律法规体系不健全，各层次法律法规缺乏有效衔接，西藏的国土开发实践存在困难；其次，西藏生态环境脆弱，开发主体生态安全意识缺乏，部分地区资源无序开发或开发强度过大，导致生态系统遭到一定破坏；第三，西藏各类规划职能分工不明确，加上国土资源分布广泛，开发呈分散性；第四，不同部门各自为政，存在利益冲突；第五，西藏国土开发缺乏统筹性和针对性，保护力度不足；第六，区内不同地区先天条件差异明显，国土空间资源开发和保护不平衡、不充分。这些现象均不符合当前我国国土空间治理的要求，不利于西藏的可持续发展和人民的长远利益。

（三）依据“十四五”规划对西藏国土空间进行开发和保护

根据国家2021 年3 月发布的“十四五”规划要求，优化我国国土空间开发保护格局，就要“立足资源环境承载能力，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”；“完善和落实主体功能区制度：顺应空间结构变化趋势，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，分类提高城市化地区发展水平，推动农业生产向粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区集聚，优化生态安全屏障体系，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局”。这是我国进入新发展阶段以来，从战略目标层面提出的新要求，也成为指导西藏国土空间治理，实现西藏国土空间治理体系和治理现代化的行动指南。当前西藏国土空间的开发保护，应当秉持新理念，进行新定位，构建新格局，制定和实施符合西藏区情的法规规章、规划政策、修复保护措施。在明确认识西藏当前国土空间总体形势的基础上，充分尊重自然、顺应自然，立足西藏资源环境承载能力，统筹规划，落实用途管制。合法、合理地利用西藏国土空间各类资源，鼓励开展维护、修复和提升生态功能的活动，协同推进西藏经济发展与生态环境保护，促进人与自然和谐共生。

（四）合理设定政府和市场边界，提升西藏政府依法治理能力

市场经济从本质上来讲是法治经济，在推进空间规划职能“合一”的过程中，应当落实依宪施政、依法行政，平衡好国土空间开发和保护的关系，同步推进社会经济发展和生态文明建设，维护好西藏可持续发展利益、社会公共利益和人民根本利益。同时，还要合理界定政府和市场的边界，由政府设底线，市场管效率，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进各类生产要素自由流动，降低交易成本，提高资源配置效率。在构建西藏国土空间开发保护体系过程中，政府应当运用法治思维和法治方式推进国土空间治理，持续深化“放管服”改革，依法规划、依法开发、依法管理。要改进行政执法体制，加强生态环境保护，提升行政执法质量，完善社会公共服务，增强突发事件应对能力。全面提升政府依法保护生态、依法管理市场的能力和水平，实现西藏国土空间高水平开发保护、高效能综合治理、高质量协调发展。

（五）运用现代科技手段，提升西藏国土空间治理水平

首先，运用现代信息科技改变西藏国土空间治理方式。当前，新时代的国土空间治理将全面凸显生态观、系统观、协同观、集约观、人本观、时空观、科学观、全球观，其基本逻辑、价值理念和治理方式正在发生重大转变。[13]西藏国土空间治理体系和治理能力现代化，离不开国土空间的统筹规划和开发保护，万物互联的“新生态环境”需要强有力的先进科技作为支撑，以适应当前国土空间治理的新变化、新需求。在自然资源部“一张图”的信息化支撑体系要求下，实现西藏国土空间的统一化、科学化、智能化、精细化开发和保护，首先要按照2021年10月1起正式实施的《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》（GB/T 39972-2021）的统一要求，搭建西藏国土空间基础信息平台，运用物联网、大数据、云计算、人工智能等先进科技手段和信息技术，整合西藏各级各类空间资源数据并相互关联，形成覆盖全区、上下统一、动态监测、持续更新的全方位、立体化信息系统，以先进的信息科技引领并优化西藏国土空间治理。其次，西藏各相关部门之间也应当进行统筹协调，疏通和简化过去管理流程中的难点、堵点、痛点，实现信息及数据的互联互通与共建共享，全面推动国土空间资源综合管理与服务共享，促进生产、生活、生态的有机融合。

其次，强化西藏政府国土空间治理公共服务职能。西藏国土空间治理的数字化、信息化、系统化建设，是政府履行公共服务职能的体现，其内容应当涵盖西藏全区国土空间资源分布、各级规划、开发利用、修复保护等多种信息。除了满足自然资源部、自治区自然资源厅及其他政府部门对资源信息的查询、处理和运用之外，还应当依法保障社会公众的参与权、知情权、使用权、监督权等各项合法权利。按照节约资源、高效便民的原则，充分发挥西藏自然资源数据的基础信息作用，运用先进的信息科技手段规范行政权力的行使，促进西藏政务电子化、数字化进程，推动线上线下服务融合一体化，推进西藏政府履行服务职能标准化、程序化、便利化、规范化，减少政府运行成本，提升治理和服务效能。