怎样完善中国碳市场监测、报告和核查制度

◎ 熊小平 曾 桉

提 要: 真实准确的碳排放数据是碳市场有效规范运行的生命线，关键是要建立完善企业碳排放的监测报告核查制度。国际碳市场为监测报告核查专门立法，建立了统一规范的规则制度，并注重监测计划、电子化报告、信息公开、第三方核查等关键技术环节。我国目前仍存在碳排放核算规则不统一、监测计划未有效执行，数据报告要求过高、信息公开水平较低，核查机构和人员监管制度不健全、核查指南的指导性不足等问题，一定程度上影响了碳市场的持续健康发展。建议在加快出台碳交易条例的基础上，制定统一规范的监测报告核查制度规则，加强监测计划编制和实施；统筹报告数据质量和成本把控要求，优化碳排放报告和信息公开规则要求；发挥第三方专业机构作用，加强对核查机构和人员监管，完善碳排放核查规则，保障核查工作质量。

碳交易是激励市场主体减排、以成本有效的方式实现碳达峰碳中和目标的重要政策工具。做好企业碳排放的监测报告核查，确保碳排放数据真实完整准确，是保障碳市场有效规范运行的生命线。根据国际碳市场监测报告核查的成熟经验，进一步完善我国碳市场相关制度安排，是更好发挥碳市场作用、深化资源配置改革的重要工作。

一、碳市场监测报告核查制度的国际经验

监测、报告与核查制度是碳交易制度的重要组成，是保证企业碳排放数据质量和可靠性的基础支撑。欧美等国际碳市场经过多年建设运行，形成了相对成熟的监测报告核查制度做法，主要包括三方面内容。

一是制定出台温室气体监测报告专门法律，并重视发挥温室气体排放监测计划的基础性作用。在法律基础方面，欧盟碳交易体系在其第三阶段（2013-2020 年）专门制定出台了《监测和报告法规》（Monitoring and Reporting Regulation，MRR），代替第一阶段、第二阶段发布的技术规范，统一了重点排放单位的监测和报告要求，确立了相关管理制度的法律地位。美国加州碳市场专门颁布《温室气体强制报告法规》，详细规定了加州排放限额与交易体系下的温室气体排放报告和核查要求。欧美相关碳市场均高度重视企业编制温室气体排放监测计划这一技术环节，将科学合规的温室气体排放监测计划，作为高质量做好企业温室气体排放监测报告核查工作的基础前提。欧盟碳市场将企业编制温室气体排放监测计划作为企业履约过程的重要组成部分，要求各排放企业按照MRR 的相关规定制定监测计划，并在监测计划获得主管部门批准后严格按照该计划开展监测。美国加州碳市场同样要求企业提交监测计划，记录并说明温室气体排放监测相关信息，甚至提出了包括监测设备精度校准和安装维护等详细要求，同时要求企业为主管单位核查提供书面资料。

引入第三方核查机构对企业碳排放数据进行核查，是国际碳市场的通行做法。图/中新社

二是采用电子化方式开展报告工作，注重碳排放信息披露和应用。顺应数字化发展趋势，欧美碳市场均采用电子化方式开展报告工作，报告内容包括排放企业基本情况、能源输入输出状况、排放变化说明等资料信息。欧盟基于MRR 法规的相关要求，制定了一套监测和报告的指南性文件，明确了对上报数据质量的管理要求和执行方法，并开发了一系列支持企业温室气体排放报告的工作模板。欧盟采用xml、excel、word 等电子文件形式报送相关资料信息，美国加州碳市场通过专门的客户端填报。规范化、表格化、电子化的报告方式为企业提供了较大便利。各碳市场均注重碳排放信息披露，比如美国能源信息管理局公开了美国企业层面的碳排放信息数据库，美国环保署的CAMD（Clean Air Market Division，清洁空气市场司）数据库则公开了根据烟气排放连续监测系统计算出的CO2排放信息。欧盟也注重将控排企业的碳排放数据共享，应用于衡量企业、国家和欧盟减排目标的实现以及温室气体减排政策的制定。披露相关数据也有利于提高数据质量，增强市场对碳交易体系的信心。

三是引入第三方专门机构开展核查，建立完善核查机构和人员的监管制度。引入第三方核查机构对企业碳排放数据进行核查，是国际碳市场的通行做法。企业需要将其编制的排放报告提交给获得主管部门资质认证的第三方核查机构，由核查机构对企业碳排放数据的合规性、真实性、准确性进行核查。为保证核查服务质量，政府主管部门对核查机构和人员进行监管。欧盟碳市场2013 年发布了认证与核查法规，并在此基础上开发了一套指南性文件，规定了核查机构的资质条件要求、人员要求、工作程序等内容。美国加州碳市场要求核查机构必须先获得资质认证才可以开展工作。加州空气资源委员会作为主管部门，负责培训并为核查机构和核查员提供认证，而且每年都选择部分企业陪同现场核查并评估核查机构表现，最后根据评估结果保留、修改或取消核查机构的相关资质。在严格监管的同时，政府部门也加强了对核查工作的具体指导，如欧盟制定了包括核查目标及范围、核查机构风险分析、过程分析、抽样、现场访问、核查报告、核查时间分配、航空业核查指南等一系列技术指南供核查机构参照执行。

二、我国碳市场监测报告核查制度存在的主要问题

从地方试点到全国碳市场，我国碳市场规模范围逐步扩大，碳排放监测报告核查制度也不断丰富完善，为碳市场持续运行奠定了基础。但全国碳市场第一个履约周期（2019-2020 年度）暴露的部分企业碳排放报告数据弄虚作假、第三方核查机构履职不到位、核查结论明显失实等问题，也反映出我国碳市场的监测报告核查制度仍有待完善。当前我国碳市场监测报告核查制度存在三个主要问题。

一是在监测方面，不同行业碳排放核算规则不统一，对企业监测计划重视程度不够。我国主要采用核算法对企业碳排放进行监测，现行的企业碳排放核算规则有三类，一类是2013-2015 年先后发布的三批24 个行业核算方法与报告指南；一类是2016 年开始发布并逐年更新的八大行业约20 个子行业的碳排放报告补充数据表；还有一类是2021 年开始针对发电行业专门编制的设施层面核算指南。当前我国制定的三类核算方法针对不同的碳排放管控目标而设计，不同企业需要选择其中的一类或多类核算方法，企业面临如何选择核算方法的困惑。不同核算方法规则并不统一，如电力间接排放的排放因子不统一，不同行业企业同一化石燃料或原料的参数缺省值不统一，过程排放的核算方法不一致，化工、钢铁等行业补充数据表设施或工序边界界定不清晰等，不仅使核算过程变得复杂，而且增加了核算工作的难度。制定科学的监测计划，对于规范企业排放监测过程、提高数据质量非常关键，但在实际执行过程中，企业监测计划的制定和实施存在一系列问题，如全国碳市场缺乏统一规范的监测计划要求，除发电企业外的其他行业企业缺乏数据质量控制计划要求及模板；企业未认识到监测计划的重要性，仅将其作为完成核算报告工作的一项任务；企业实际监测工作与监测计划脱节，核查机构对监测计划审核重视程度也不够等。

二是在报告方面，对报告要求过高增加企业成本负担，碳排放信息公开水平较低。我国通常以部门通知的形式，将对重点排放单位的排放报告要求与核算、核查要求等一并发布。如生态环境部2022 年3 月发布了《关于做好2022 年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》，要求重点排放单位通过环境信息平台填报相关信息、上传支撑材料，实现了报告工作的数字化。但随着报告要求的提高，企业报告能力有限的问题日益凸显。一方面，企业填报的信息量大，包括温室气体排放情况、有关生产情况、相关支撑材料以及编制温室气体排放报告的技术服务机构信息等四类信息，尤其是支撑材料类型多样、数量众多。另一方面，发电企业除了开展年度填报之外，自2022 年4 月起，还要对台账和原始记录开展月度信息化存证，元素碳含量检测报告需由具备相关资质的检测机构/实验室出具，不可避免将增加企业成本负担。尽管花费大量人力财力开展碳排放的监测报告，但我国碳排放数据信息公开披露水平仍较为有限。虽然政府要求2022 年3 月31 日前通过环境信息平台公布全国碳市场第一个履约周期（2019-2020 年度）经核查的温室气体排放相关信息，但是该平台并不是开放的，即使是参与履约的企业和核查机构等也难以获取到足够的信息。碳排放信息公开披露不足，不利于发挥社会监督作用，也不利于数据质量的提高。

三是在核查方面，对核查机构和人员的监管制度不健全，核查指南的指导性不足。一是核查机构在我国碳市场内的定位一直摇摆不定。近十年来，国内发展形成了400 余家核查机构，第三方核查也成为各试点碳市场的普遍实践。2021 年碳市场主管部门将第三方核查机构改为“核查技术服务机构”，逐渐引入生态环境执法队伍开展核查工作。最终由于核查工作的专业性强且时限要求高，各地基本上还是采用了原先的第三方核查模式完成了核查工作。二是对核查机构和人员的监管制度不健全。目前各地采用包括招标制、备案制、招标+ 备案制等不同方式自行遴选核查机构，行业准入门槛不一。采取设立投诉程序、处罚违规行为或对第三方核查机构进行打分以及第四方机构复核等方式开展事中事后监管，工作量较大、延续性不足且缺乏正面激励措施。对核查人员的执业管理规则尚未建立，仅在对核查机构的要求中提出核查人员的数量和能力要求。监管制度不健全，难以改变核查机构和人员能力参差不齐的现状。三是行业层面的核查指南有待完善。2021 年发布的《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》给出了框架性的核查要求，此后主管部门仅发布了发电设施的温室气体排放核查技术指南，其他重点行业企业的核查指南尚未发布。实际核查过程中存在不同地区、机构和人员执行程度不一，核查工作不规范的问题，对核查工作的具体指导有待加强。四是核查工作经费支持力度有待加强。目前碳市场内的核查工作经费主要由地方财政自行安排，各地核查服务价格水平差异较大，有些地方把企业碳排放核查费用压得过低，难以保证核查机构和人员投入足够的成本和精力保质保量地完成核查工作，直接影响碳排放数据质量。

三、完善我国碳市场监测报告核查制度的建议

作为全球规模最大的碳市场，我国碳市场建设发展受到全球关注。建立完善监测报告核查制度，保障我国碳市场平稳有效运行，意义重大。结合国际碳市场相关成熟经验和我国碳市场监测报告核查制度中存在的主要问题，建议从三方面进一步完善相关制度安排。

一是制定统一规范的监测报告核查制度规则。加强主管部门间沟通协调，推动碳排放权交易管理暂行条例尽快出台实施，为全国碳市场运行提供法律基础。在条例基础上，制定统一规范的监测报告核查制度规则，并尽可能提高其法律位阶。精简现有的企业碳排放核算规则体系，构建统一规范的碳排放核算规则。按照先易后难的顺序，逐步制定出台电力行业之外的其他碳市场纳入管控行业的核算规则。将制定监测计划作为企业监测报告核查的基础环节，编制不同行业监测计划模板，强化对监测计划执行的监管，确保企业严格按照监测计划实施监测。

作为全球规模最大的碳市场，我国碳市场建设发展受到全球关注。图/中新社

二是优化碳排放报告和信息公开规则要求。进一步优化环境信息平台上碳排放报告相关工作程序要求，突出精简、高效、好用的政策导向，加强相关信息协调联动，减轻企业重复填报信息等负担。统筹兼顾报告数据质量和企业监测报告成本，允许满足监测要求的企业按照监测规范自行开展含碳量等相关参数的监测，避免给企业造成过高监测报告成本。加强对企业报送工作的技术指导，建立互动反馈机制，持续优化环境信息平台。提高温室气体排放等数据信息的披露水平，针对普通公众、从业人员、政府部门等分类设置不同的信息获取权限，加强相关信息公开和共享。

三是进一步完善核查制度规则。发挥好第三方核查机构的作用，将其作为提高碳市场排放数据质量的重要力量。制定统一规范的核查机构和人员的准入标准，实行机构和人员双重监管。加强事中事后监管，建立核查机构和人员的退出机制。在通用核查指南基础上，进一步细化分行业核查技术指南，建立详细的核查报告模板，保障核查质量。加强对核查机构和人员培训，建立工作交流平台，持续提升核查机构和人员的能力水平。探索从中国清洁发展机制基金等渠道为核查工作提供资金支持。根据碳市场需求，鼓励技术咨询机构、第三方核查机构、中介服务机构等各类市场主体与企业协同合作，提升碳市场数据质量。