超大城市城乡融合发展的实践探索与实现路径——以北京为例

◎ 李佐军 赵 峥

提 要: 超大城市是国家和区域发展的关键增长极，在推动经济发展、促进科技创新、提升生活品质等方面发挥着重要作用。推动我国超大城市长期健康可持续发展，必须充分协调城乡关系，全面促进城乡融合。

北京是典型的超大城市，集都与市、城与乡于一体，具有“大城市、小农业”“大京郊、小城区”空间特点。面向未来，需要准确把握北京市情，处理好“都”与“城”、“城”与“乡”、投入与产出、保护与发展、市权与区权的关系，城市发展做减法，乡村发展有条件做加法，以制度保障、试点突破、规划引领、载体提升、产权改革、金融创新来充分释放乡村价值，推动城乡深度融合。

党的二十大报告提出：“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，对推进城乡经济社会融合发展提出了明确要求。过去一段时间，中国经历了全世界最大规模的城镇化进程，城市人口大幅增加，城市对经济社会发展的影响力和贡献力也不断提升。其中，北京、上海、广州、成都等超大城市更成为国家和区域发展的关键增长极，在推动经济发展、促进科技创新、提升生活品质等方面发挥着重要作用。从空间、经济和社会形态来看，我国的超大城市大多呈现城乡并存的特征。其中，乡村对超大城市发展具有重要战略作用，不仅是保障城市生态安全的基础和屏障，也是满足居民生活多元化需要的重要空间载体。推动超大城市长期健康可持续发展，必须充分协调城乡关系，全面促进城乡融合。首都北京是典型的超大城市，集都与市、城与乡于一体，具有“大城市、小农业”“大京郊、小城区”空间特点。近年来，北京高度重视推进城乡融合发展，城乡发展差距不断缩小，已步入城乡经济社会融合发展的新阶段。也要看到，北京推进城乡融合发展、打造率先基本实现农业农村现代化的首都样板，任务仍然十分艰巨。未来仍需充分发挥北京科教资源密集、人才资源丰富等优势，进一步处理好城区与郊区乡村发展的关系，推进城乡经济社会融合发展，不断探索超大城市城乡融合发展之路，在推动自身城市高质量发展的同时，也为其他超大城市开展城乡融合实践提供参考。

北京已步入城乡经济社会融合发展的新阶段。图/中新社

一、北京已步入城乡经济社会融合发展的新阶段

北京严格落实《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》，通过完善体制机制和政策体系，走“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”的城乡融合发展之路，推动城乡资源要素自由流动，公共资源合理配置，促进城乡功能互促、优势互补，构建和谐共生的城乡关系，已步入城乡经济社会融合发展的新阶段。

（一）城乡融合发展体制机制改革进入加速推进的新阶段

近年来，北京市按照2019 年发布的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》、2020 年发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等政策要求，一方面，制定和实施了《北京市关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》等文件；另一方面，加快建立健全北京城乡融合发展体制机制和政策体系，构建更加完善的要素市场化配置体制机制，着力破除阻碍城乡融合发展的各种制度障碍。例如，北京市大兴区全面开展农村集体经营性建设用地入市试点，由各村联合组建镇级联营公司，作为集体经营性建设用地入市实施主体；允许按年支付集体经营性建设用地租金，推进地块上市，地块上市后合理设计留地、留物业、留资产和入股经营等方式，保障村民利益；鼓励企业盘活利用农村闲宅发展乡村旅游、养老等新业态，形成城乡融合发展的城镇化模式。

（二）城乡经济进入京郊价值彰显的新阶段

京郊乡村地区具有城区所不具备的自然资源、历史文化、民俗风情等资源禀赋，在此建设的技术创新中心等具有城市功能的科研基地，又进一步凸显了京郊乡村的经济、人文和生态价值。乡村地区不再仅仅是城区的农副产品供应基地和旅游休闲去处，更成为可以与城区在各领域进行全面融合的平等发展主体。北京建设国际一流的和谐宜居之都，需要发挥京郊乡村地区的独特优势和价值。例如，近年来，北京市怀柔区喇叭沟门满族乡上台子村党支部与中科院国家空间科学中心空间科学卫星运控部党支部签约，合力建设“京北观星”目的地，打造“白桦林的星空”活动品牌；怀柔区怀北镇与北京雁栖湖应用数学研究院签约合作,设立科学家工作室，为科学家打造精品旅游路线，开展干部交流和人才联合培养，都使得京郊自然和人文价值不断显现。

（三）城乡空间进入跨区域协同发展的新阶段

近年来，按照推进非首都功能疏解的战略要求，北京市对城市总体规划的空间结构进行了调整，将通州城市副中心和雄安新区作为两翼承载疏解功能，对城市副中心与河北省三河、大厂、香河三县市进行一体化发展顶层设计，将北京城乡融合发展的空间扩展到首都都市圈范围。《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》明确了北京市域范围内“一核一主一副、两轴多点一区”的空间结构。过去五年来，北京市严格实行碳排放总量和强度“双控”，划定生态控制线和城市开发边界，将市域空间划分为生态控制区、集中建设区和限制建设区，实现两线三区的全域空间管制，实现了城六区常住人口比2014 年下降15%的目标，城乡建设用地减少了110 平方公里，成为全国第一个减量发展的超大城市。同时，推动生态涵养区与平原区在生态环境保护、低收入居民帮扶、公共服务、干部人才交流等方面合作，跨区域城乡融合发展打开了新局面。

（四）城乡社区进入精细治理的新阶段

近年来，北京高度重视基层社会治理，不断完善社会治理政策体系，强化街道（乡镇）基层社会治理主体责任，推进精细治理。积极落实《中共中央 国务院关于加强和完善城乡治理的实施意见》，颁布了全国首个社区管理与服务地方标准《社区管理与服务规范》；全面开展了城乡社区议事协商，积极落实《关于加强城乡社区协商的实施意见》，制定了《北京市社区议事厅工作指导规程（试行）》，实现了城市社区议事厅全覆盖、农村社区超过70%的目标；出台了《北京市城乡社区服务体系建设三年行动计划（2018—2020 年）》，制定了《北京市社区服务中心管理办法》，试点推进了街道社区服务中心社会化运营、“一站多居”“全能社工”等改革模式，实现了基层社会治理的创新突破。

二、北京城乡融合发展存在的问题

超大城市城乡融合发展是一项系统工程，需要统筹考虑城市发展战略与城乡发展规划、超大城市发展需要与城乡发展差异的关系，立足全局协调城乡关系，促进城乡融合发展。目前，北京城乡经济社会融合发展仍存在乡村规划与“四个中心”战略定位结合不够紧密、乡村制度建设与首善之区高标准要求不相适应、乡村基础配套对疏解非首都功能支撑不足、乡村公共服务与超大城市发展要求不相匹配等问题。

（一）乡村规划与“四个中心”战略定位结合不够紧密，难以体现城乡融合发展的要求

北京推进城乡融合发展，必须体现首都城市战略定位，将乡村规划与“四个中心”战略定位很好地结合起来。现有乡村规划理念上仍存在“重城区、轻乡村”问题。在政治中心建设上，主要局限在中心城区，京郊的特色小城镇、美丽乡村、家庭农场、农业公园等，很少纳入国家政务活动的空间范围。在文化中心建设上，乡村本应成为展示首都文化的重要场所和窗口，但文化重大项目很少在京郊乡村地区进行布局。在国际交往中心建设上，京郊乡村的对外开放明显不够，作为官方与民间国际交往活动重要舞台的作用有待进一步发挥。在科技创新中心建设上，科技发展与乡村振兴仍存在“两张皮”现象，尤其是在大型科技项目建设上较少考虑对京郊乡村的辐射带动。

（二）乡村制度建设与首善之区高标准要求不相适应，城乡融合发展战略落地面临制度性障碍

目前，北京城乡协调统一的户籍制度、社会保障制度、产权交易制度、建设用地市场尚未真正建立起来，城乡之间的人才、资金、土地、技术等生产要素优化配置还存在不少制度性障碍。比如，目前北京虽已建立了城乡统一的户籍政策和社会保障体系，但仍按2004 年起施行的《北京市建设征地补偿安置办法》实行“逢征必转”“逢征必保”政策。调研发现，北京市海淀区东升镇八家村在2015 年和2017 年两次整建制“农转居”中，共计支付费用2 亿元，东升镇、八家村两级农村集体经济组织平均为八家村每名征地超转人员①征地超转人员，即国家建设征地农民户转为非农民户的原农村劳动力中年龄超过转工安置年限（男满60 周岁、女满50 周岁及以上）人员、无赡养人的孤寡老人以及法定劳动年龄范围内完全丧失劳动能力的病残人员。缴纳近30 万元费用。2019 年9 月“撤村建居”后，公共管理服务职能没有纳入政府财政保障范围，八家村股份经济合作社仍承担未转居少数农业户口的社会管理职责，承担解决原八家村相关历史遗留的经济社会问题，负责112 万平方米的网格化区域所属单位、居民小区的治安安全、疫情防控等社区管理服务工作。

（三）乡村基础配套对疏解非首都功能支撑不足，传统基建与新基建均需提档升级

京郊乡村本应作为疏解非首都功能的广阔承载地，但因乡村交通、信息等基础配套投资不足，制约了北京城乡经济社会融合发展。交通基础设施对城乡融合发展有着重要影响。国际经验表明，主城与卫星城之间最佳通勤时间在45 分钟到1 小时，有利于卫星城吸引集聚人口，即“45 分钟定律”，但北京现有市郊铁路在发车时点频次、运行速度等方面安排需进一步完善，接驳服务仍沿用传统公交接驳思路，尚未发挥出快速度、大运量等优势。以市郊铁路怀密线为例，北京北站到雁栖湖站最短时间为70 分钟，如在怀柔科学城工作，加上两边接驳时间，单程通勤时间超过2 个小时。信息基础设施建设方面，根据《北京市加快推进数字农业农村发展行动计划（2022—2025）》统计，京郊乡村地区互联网普及率2020 年为70.8%，刚达到2011 年的全市平均水平，生产信息化率为16.5%，数字乡村的整体发展水平为44.9%。新基建的滞后，导致科技应用场景建设难以在乡村地区开展，首都科技优势难以在乡村发展中充分展现。

（四）乡村公共服务与超大城市发展要求不相匹配，城乡融合发展示范作用难以发挥

北京作为首都，在缩小城乡收入差距、提供乡村公共服务、促进城乡融合发展上应发挥示范作用，但当前北京在这方面与同类城市相比尚无明显优势。从收入水平来看，根据国家统计局数据计算，在四大直辖市中，2021 年北京城乡收入差距为2.448 倍；重庆为2.403 倍；而上海、天津分别为2.140 倍、1.842 倍。从教育资源配置看，《中国教育统计年鉴》数据显示，北京城镇专任教师中拥有研究生学历、正高级职称的比例均大大高于农村地区，如2020 年城镇初中教师中研究生学历占比为24.8%, 高出农村初中11.3 个百分点。从医疗资源配置看，根据《中国卫生健康统计年鉴》数据，2012 年以来，北京每千人卫生技术人员、每千人医疗卫生机构床位数的城乡比约为2.0 ∶1、2.3 ∶1，与其他直辖市相比，北京的城乡医疗资源配置差距较大。

三、新时代北京城乡融合发展的实现路径

推动城乡深度融合发展，根本目的是让城市和农村这两个聚落发展为空间相融、功能互补、利益协调、共生演化的生态系统，从而彻底从经济上、社会上、文化上消除城乡关系的分割与对立，实现整个城乡命运共同体的高质量发展和全体人民共同富裕。面向未来，需要准确把握北京市情，处理好“都”与“城”、“城”与“乡”、投入与产出、保护与发展、市权与区权的关系，城市发展做减法，乡村发展有条件做加法，以制度保障、试点突破、规划引领、载体提升、产权改革、金融创新，充分释放乡村价值来推动城乡深度融合。

中国正在推动城乡深度融合发展，以实现整个城乡命运共同体的高质量发展和全体人民共同富裕。图/中新社

（一）加快城乡融合发展组织制度建设

为了加强对城乡经济社会融合发展的统筹协调，建议组建北京市促进城乡融合发展工作领导小组，由市主要领导担任组长，相关部门负责人担任小组成员，领导小组下设办公室，负责具体统筹协调和督导工作，各区参照组建相应领导小组。建议设立北京市城乡融合发展战略咨询委员会，为城乡融合发展提供智力支持。积极推进涉农法律法规立改废工作，如加快修订《北京市建设征地补偿安置办法》，加快制定《北京市乡村振兴促进条例》《北京市农村集体经济组织条例》等涉农地方立法，为城乡融合发展提供坚实的法治保障。加快健全城乡融合发展相关标准体系和考核评价体系，引导城乡融合发展。

（二）积极开展城乡融合发展试验

认真学习借鉴部分省市尤其是2019 年国家发展改革委等18 个部门发布的11 个国家城乡融合发展试验区的经验，在北京合适区域设立城乡融合发展试验区，主动开展城乡融合发展试验。积极创造条件向有关部委申请国家城乡融合发展试验区资格。结合首都特点，重点在建立农村集体经营性建设用地入市制度、建立科技成果入乡转化机制、搭建城中村改造合作平台、建立城乡基础设施一体化发展体制机制、建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制、建立生态产品价值实现机制等方面开展试验，为全国同类城市创造典型经验。

（三）完善城乡融合发展规划

制定北京市城乡融合发展专项规划，明确城乡融合发展的目标思路、重点任务和关键举措。适时完善既有的区域经济社会发展规划，增加城乡融合发展方面的内容。将规划细化到每年的工作计划中，使规划落实落地。强化规划实施的问题导向，在规划实施中不断解决城乡融合发展的突出问题。加强乡村地区的规划，提升农口部门的规划话语权。加强规划人才队伍建设，探索构建规划专业技术人才城乡交流轮岗机制。设立市区两级乡村规划专项经费，重点支持乡村地区规划。

（四）大力推进城乡科技产业融合创新

充分发挥北京郊区乡村土地资源丰富、生态环境良好的优势，利用城区至郊区交通不断改善的机会，将城区部分高等院校、科研院所、技术创新中心、中试基地、孵化基地等转移到郊区乡村，或者在郊区乡村设立分支机构，打造富有特色的京郊科创生态圈。加快推进乡村新型基础设施和科技应用场景建设，建设智慧小镇、智慧社区、智慧乡村。积极推进城区企业和项目向郊区乡村转移，建设京郊特色化、高端化、绿色化产业集群。因地制宜在京郊建设商务型、休闲型、艺术型、研发型庄园集群。将中关村示范区“一区十六园”的科技产业融合功能向郊区乡村延伸，推进郊区乡村科技与产业深度融合。建立城乡人才合作交流机制，探索通过岗编适度分离等多种方式，推进城区教科文卫体等工作人员定期到郊区乡村服务。建立科研人员到乡村兼职和离岗创业制度，探索其在涉农企业技术入股、兼职兼薪机制。

（五）不断深化郊区乡村综合改革

依托城乡统一的户籍制度，深化郊区乡村集体产权制度改革和土地制度改革，积极推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。积极推进集体经营性建设用地入市，推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市。进一步放活土地经营权，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。调整土地出让收入使用范围，提高郊区乡村投入比例。设立农村产权交易服务平台，推动农民各类产权入市交易，并为城区人才来郊区乡村获得农村产权及产权转让提供服务。积极开展京郊乡村生态产品价值实现机制试点，探索多样化的横向生态补偿机制。