建设新型基础设施开创农业发展新前景

◎ 李婷婷 刘合光

提 要: 基础设施是经济社会发展的重要支撑，农业基建在农业发展中发挥基础性支撑作用。发展现代化农业亟待加强新型基础设施建设，完善基建布局。为聚力推进农业新基建，本文对农业新基建各主体进行了界定，并分析了各主体之间的关系及其不同角色与职能，探讨了激活农业新基建各主体积极性的措施。研究表明，推动我国农业新基建大力发展，赋能“新农业”，需明确各主体的角色与职能，给予各主体适当的激励。建议各主体分工协作，形成合力，以更好推动我国农业新基建发展，夯实我国现代农业发展宏图的根基。

一、引言

农业基础设施是农村经济发展的重要物质支撑，对于稳定农业农村经济发展、降低农业经济交易费用、激发农村经济新业态产生和推动农村经济多元化发展具有重要意义。近年来，随着新一轮科技革命的蓬勃兴起，尤其是伴随5G 商业化应用而产生的产业数字化、智能化变革，经济社会对通讯、交通、信息技术等基础设施建设产生了新需求。2018 年，新基建概念在中央经济工作会议上首次提出，自此之后，新基建多次出现在国家政策文件和有关战略部署中（钱静斐，2021），其实践不断延伸至各个产业。作为国民经济基础的农业，亟需切实补足农业基础设施建设的短板，对农业基础设施进行创新性改造，以更好适应当下农业新业态不断产生的现实需求，为农业高质量发展提供基础支撑。

目前，学术界将新基建的内涵主要分为狭义和广义两个层面（张粲东，2020）。一是狭义新基建，主要包括七大领域，分别为5G、特高压、大数据中心、人工智能、新能源汽车充电桩、城际高速铁路和轨道交通、工业互联网（刘艳红，2020）。二是广义新基建，其主要以新发展理念作为引导力，技术创新作为驱动力，信息网络作为基础。面向经济高质量发展，提供的基础设施主要包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三个方面（李瑶，2020；刘涛，2021；姚凯，2020）。随着技术的不断革新，新基建的内涵和特征也在逐渐丰富，新基建除了具有传统基建的特征外，还具有新特征，如新的投资主体、新的投资模式和融资工具、新的投资区域（兰虹，2020）。

围绕农业新基建的研究成果集中在发展内涵、建设内容、基本特征、投资渠道等四个方面（李灯华，2022）。从发展内涵看，农业新基建是指将互联网、大数据等信息技术创新作为主要驱动力，为“三农”服务的农业公共基础设施。其主要包括农业信息化基础设施、农业融合基础设施和农业创新基础设施。农业新基建的重要内容是建设农业信息化基础设施，而农业融合基础设施和创新基础设施分别是为了应用和支撑农业科技发展的基础设施。从建设内容看，农业新基建运用新型信息技术对传统农业产业进行改造，这与传统农业基建有较大差异。从基本特征看，农业新基建主要依赖技术创新，其显著特征是数字化连接。农业新基建发展主要靠技术突破和技术革新来带动。对于传统基建而言，其发展主要在于投资环境而非科学技术。从投资渠道看，农业新基建主要依赖多种主体投资，主要采用政府引导、企业和投资机构主导、其他主体共同参与的新型投资模式。而传统基建主要依赖政府投资，其他主体参与较少。

综上所述，现有针对农业新基建的研究主要集中在阐释农业新基建的概念、内容和措施等，对当下农业新基建“是什么”的问题进行了初步研究。而针对农业新基建发展问题的研究首先需要清晰阐明推动主体、主体间关系和激发主体积极性的措施等，其中明晰推动农业新基建发展的主体是第一要务，厘清不同主体间的相互关系是重要内容，探究激活主体的措施是关键所在。因此，在本研究中首先对农业新基建的相关主体进行了界定，画出了主体间的关系图，其后阐明了不同主体各自的角色与职能，最后从激发主体积极性视角提出了推动措施。

二、农业新基建各主体及其相互关系

农业新基建是一项事关乡村全面发展的系统工程，参与主体众多，主要包括中央政府、地方政府、企业、投资机构和其他参与者。

其一，中央政府是为推动农业新基建发展谋篇布局的顶层设计师，引领新型农业基础设施的建设方向，制定全国及契合不同区域特点的农业新基建发展战略，将中央财政支出作为农业新型基础设施建设的资金保障，特别是对高投入、核心、前沿的重大技术进行财政支持。同时，引导各个主体积极有效参与农业新基建，形成全面推动农业新基建发展的合力（黄群慧，2020）。

其二，地方政府作为中央政府农业新基建部署的执行者，通过具体协调落实农业新基建项目，包括农业新基建项目的招标和市场购买。地方政府负责制定适应本地需求的区域农业新基建发展规划，并监督农业新基建项目的实际推进情况和工程质量，引导和协调各个参与者分工协作，保障农业新基建项目建设成效。

其三，企业和投资机构是农业新基建的主要投资建设者（魏玉嫔等，2020；邓宇，2021）。企业和投资机构拥有先进的技术和雄厚的资金力量，为农业新基建提供技术和资金支持，是农业新基建的实践者，是事关农业新基建能否落地生根的决定力量。农业新基建一方面具有公共产品属性，政府在其发展过程中起资金支持和风险缓冲的作用；另一方面，农业新基建的长期稳定发展又需要市场机制发挥相应作用。

其四，其他参与者主要包括农业新基建领域的科研工作者、建设者、使用者、管护者等。各个主体在农业新基建中各有职责与使命。科研人员是农业新基建科学研发的一线人员；农业新基建项目的建设者是新基建项目落地的“操作员”，他们的工作事关农业新基建项目的质量和运行效果；使用者主要包括农民、农业市场从业者、农业新型经营主体等，他们检验农业新基建的现实作用并发现须改进的问题；管护者对农业新基建的运营维护等提供支持。（如图1 所示）

图1 农业新基建各主体之间的关系

三、农业新基建中各主体角色与职能

在农业新基建项目推进过程中，不同的主体发挥不同的作用，承担不同的角色与职能。

（一）中央政府的角色与职能

中央政府既是农业新基建的总设计师，也是引领者和重要推动者。中央政府对农业新基建项目进行统筹设计与宏观规划，发挥顶层引导作用（胡晓峰，2021）；统筹协调地方政府新基建项目的建设，进行系统性全国布局（李明，2021）；把握农业新基建发展的方向。具体而言，中央政府对全国农业新基建进行规划布局，出台相关政策，从整体上引导农业新基建的发展，各个主体积极参与农业新基建，共同推动农业新基建发展；中央政府依据各地区区位条件和比较优势，依托产业、人才等要素优势，科学合理布局农业新基建项目，统筹协调不同地区项目的建设，发挥中央政府的牵头和引导作用，有序推动我国农业新基建发展。

（二）地方政府的角色与职能

地方政府作为农业新基建的主要执行者，对农业新基建项目落地实施有重要作用。地方政府的主要作用是投资农业新基建，提供良好的投资环境；依据农业新基建顶层设计和乡村建设实际情况制定规划与目标，进行科学合理布局；对农业新基建履行监督和管理职能（陈宗胜等，2021；赵全厚，2020）。对于涉及农业传统基建或处于初始发展阶段的农业新基建项目，地方政府进行投资，同时积极引导社会资本、企业、金融机构等多方主体参与投资（贾康，2020；李晓华，2020；张群等，2021），形成多元化投资模式。出台政策和配套措施为农业新基建发展营造良好的投资环境。地方政府掌握各地区的农业基础设施建设情况和需求，科学制定本地农业新基建中长期发展规划与目标，进行合理布局。地方政府对辖区内不同地区农业新基建项目进行统筹规划，监督管理农业新基建建设，并对设施运行情况进行常态化监督和动态化跟进。

（三）企业的角色与职能

企业作为农业新基建的主要建设者，运用技术和资金推动农业新基建的发展。企业的主要作用是实施农业新型基础设施建设，提升地区新基建水平；推动农业新基建技术创新，提高农业新基建建设效率；对农业新基建进行运营和管护。

（四）投资机构的角色与职能

投资机构是农业新基建的投资主体，主要包括具有投资决策权的企业、银行和各种类型的投资公司，也包括固定资产投资与建设的实施机构等可对农业新基建项目进行投资建设的各类主体。投资机构是农业新基建项目市场风险和收益的共同承担者。投资机构为农业新基建项目提供资金并通过一系列规章制度对资金投入进行预决算，监督资金的有效使用，提升资金的使用效率，确保农业新基建项目实施过程规范透明。

（五）其他参与者的角色与职能

农业新基建还涉及其他参与者，主要包括从事农业新基建科研工作的科研机构工作人员、企业从事农业新基建的一线工人和基层项目管理人员、农业行业的相关从业者（农民、农业新型经营主体、农技员）和农业新基建设施管护人员等，以社会基层人员为主。其他参与者是推动农业新基建发展创新、保障运营、发挥经济社会效益的实干者。

四、推动农业新基建发展的措施

大力推进农业新型基础设施建设，形成合力，需要激活各主体参与农业新基建的积极性，激活各方主体意识、责任意识和参与意愿（刘合光，2018）。其中，中央政府作为顶层设计者、公共产品的主要供给者和经济社会全面发展的协调推动者，推动农业新基建是其职责所在。而地方政府、企业、投资机构等其余农业新基建相关主体由于面临的约束和激励条件不同，需采取一系列措施共同推进农业新型基础设施建设，最大限度发挥各主体作用。

（一）发挥企业建设项目的作用

企业在推动农业新基建发展过程中起着落实农业新基建政策措施、一线建设、针对核心技术进行创新研发等多方面作用。激活企业推动农业新基建的积极性，一要构建新型农业基础设施投资建设体系，给予各类投资主体以公平、公正、公开竞争机会，着力构建多元化、市场化、专业化的新型农业基础设施投资建设体系。二要通过优化项目投资审批程序，进一步深化“放管服”改革，为农业新基建创造良好的营商环境。三要加大政策支持力度，为企业更好发挥市场主体作用创造条件，进一步完善针对农业新基建发展的企业流转税、所得税等支持政策。四要加大对农业新基建领域的知识产权保护力度。农业新基建相关企业的创新性成果是长期、大量资金投入取得的，必须重视对农业新基建领域知识产权的保护，加大对产权窃取行为的惩处力度。

在乡村振兴背景下，要大力推进农业新型基础设施建设，为农业高质量发展提供基础支撑。图/中新社

（二）发挥投资机构资金支持的作用

投资机构是农业新型基础设施建设中的资金供给者、市场机会发现者和资金使用的监督者。一是创新投资机构的投融资产品，设立并扩大农业新基建贷款担保基金，弥补相关企业融资缺陷，适应投融资需求（黄扬，2020）。二是开辟农业新基建企业专业上市板块，提供专业化、个性化融资市场平台，创新资本市场融资产品和服务合作模式，建立健全多层次的资本市场体系。三是大力支持相关企业在资本市场开展股权融资，提升新型基础设施直接融资比重，积极推动具有较强竞争力的农业新基建企业上市，充分发挥科创板与注册制试点的作用，构建新型农业新基建金融服务体系。四是引入社会资金开展专业化投资，支持各类资管计划参与，推动形成农业新型基础设施多层次市场化投融资体制。

（三）发挥地方政府组织监督的作用

地方政府作为各地农业新基建发展的组织者、供给者、管护者和治理者，在推动农业新基建发展的过程中起着组织、监督、资金供给和解决问题等多方面作用。一是针对当下我国各地区农业新型基础设施建设的重点领域和短板，充分调动各方积极性，组织产学研各主体针对农业新基建的“卡脖子”问题开展联合攻关，实现农业新基建领域高新技术的自主化发展。二是针对我国不同地区农业发展对新基建的需求差异，采取有针对性的适宜性政策，统筹各地可利用资源，兼顾不同地区差异，在全面推进各地传统农业基础设施数字化升级和智能化改造的同时，各地政府应针对所在地区农田、水利、物流、仓储等不同方面农业基础设施发展的现状，优先补齐短板，优先进行重点领域的数字化改造。三是针对农业新基建作为科技研发的前沿，面临投入研发周期长、市场风险高、前期投入大，而其进入市场后正外部性显著、科研成果公益性强的现实，政府应加大对农业新基建中前沿领域、核心技术研发的投入，以研发项目为单位、以研发阶段为权重，给予相应的财政补贴，并建立长期稳定的投入机制。四是地方政府通过建立农业新基建基金的方式，撬动社会资本积极参与农业新型基础设施建设，形成资源要素的强力支持。

（四）发挥中央政府顶层设计的作用

中央政府作为农业新基建的重要支持者、发展者和协调者，应发挥好统筹协调、长远谋划、资金支持和顶层设计的关键作用。一是按照数字中国战略、乡村振兴战略、数字乡村战略的总体部署，加强农村新型基础设施建设的顶层设计，谋划好建设路径，把信息化基础设施建设作为新发展阶段农业基础设施建设的重要内容，因地制宜，重点突破，分步推进。二是加强中央政府对地方政府新基建项目建设的统筹协调，根据各区域基础条件和比较优势，兼顾产业环境、人才支撑等多方要素，科学合理布局项目。三是对于正外部性强的新基建项目，应发挥中央政府的牵头和主导作用，重点做好科技类新基建的规划设计、政策保障等工作，着力解决“卡脖子”技术等问题。四是切实落实各项优惠政策措施，营造新基建发展的良好环境。此外，进一步完善农村新型基础设施管理运营政策。

（五）发挥其他相关主体合力推动的作用

在推进农业新基建过程中，除发挥以上主体作用外，亦应采取多种措施激发其他相关主体的积极性，以形成推动农业新基建发展的强大合力。一是对参与农业新基建技术研发的机构和人员给予充足的资金支持，通过设立农业新基建国家重点研发项目，搭建开展农业新基建前沿技术研发的良好平台，并对取得相关科研成果的机构及个人适当给予物质和精神奖励，在全社会形成鼓励农业新基建科技创新的良好环境。二是对参与农业新基建工程的一线建设者、维护者及项目管理人员除给予合理薪酬外，还应根据劳动强度和项目重要性给予阶段性奖励，对取得重要进展的项目建设者给予物质奖励。三是激发使用农业新型基础设施的传统农户、新型职业农民及农业新型经营主体的参与意识，请他们为改进发展农业新基建技术建言献策。通过进一步激活农业新基建各相关主体的干事创业热情，形成共同参与农业新基建的强大合力。

五、结语

聚力推动我国农业新基建发展是实现农业高质量发展的必由之路。面对这一重大历史性任务，需要充分发挥农业新基建各相关主体的主观能动性。中央政府引导农业新基建的建设方向、制定发展战略、提供财政支持、凝聚各参与者的力量；地方政府是农业新基建的执行者，其协调推进项目落实、制定适合自身需求的发展规划、监督实施情况和工程质量，引导和协调各参与者分工协作；企业和投资机构是农业新基建的主要投资建设者，其为农业新基建提供技术和资金支持，寻找新的市场增长点；其他参与者是农业新基建的一线人员，其发明农业基建新技术、检验农业新基建的现实作用，发现须进一步完善之处，并对农业新基建的运营维护等提供支持。农业新基建各相关主体形成“事业共同体”，通过分工协作共同推动农业新基建发展。

推动农业新基建平稳快速发展，必须通过各项措施有效发挥各相关主体作用，激发各主体投身农业新基建的积极性。发挥好中央政府统筹协调、长远谋划、资金支持和顶层设计的关键作用，凝聚全国各方有益力量；地方政府扮演好农业新基建发展组织者、供给者、管护者和治理者角色，在推动农业新基建发展的过程中起到组织、监督、资金供给和解决问题的作用；发挥好投资机构农业新型基础设施建设的资金供给者、市场机会发现者和资金使用监督者的作用，主动适应农业新基建投融资需求，创新投融资产品，提供专业化、个性化融资市场平台；发挥好企业作为推动农业新型基础设施建设者、实施者和创新者的作用，创造公平参与农业新基建的机会，着力构建多元化、市场化、专业化的农业新基建投资建设体系，通过优化项目投资审批程序，进一步深化“放管服”改革，同时加大对农业新基建领域的知识产权保护力度。在发挥好以上主体应有作用外，也应通过资金支持、合理薪酬和调动主体意识等方式，激发其他相关主体参与农业新基建的积极性，共同形成推动农业新基建发展的强大合力。