中国实现乡村振兴战略面临的痛点及其化解路径研究

摘 要：乡村振兴是我国的发展战略，逐步实现农业机械化、走农业现代化之路已成为必然。但由于我国人口众多、情况复杂，地域差异大，尤其是随着我国经济的发展，城乡差异日益扩大，加上农业加工业和服务业等产业形态发展滞缓，致使农村人口大量外流，一些地区出现了土地抛荒的现象。为此，政府部门需要做长远规划、分步实施，在条件成熟的地区先行试点而后逐步推广，扩大覆盖面，从而实现乡村全面振兴的目标。本文从农业发展面临的困境入手，阐述了我国农业必须进行根本改革的必要条件，并进一步提出政府要进行长期规划和制度设计，确定近十年应采取的必要策略，通过各个区域的振兴达到全面振兴的目标。

关键词：乡村振兴；痛点；化解路径；农业现代化；制度设计

本文索引：陈友华.<变量 2>[J].中国商论，2023（14）：-036.

中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2023）07（b）--05

随着工业和服务业的快速发展，我国的经济水平大大提升，实力快速提高了。但是，对于拥有14亿人口的大国来说，农业仍然是国家发展的根基，历届政府都非常重视我国农业的发展问题。2004年至今，更是连年发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件，一再强调“三农”问题。2021年3月13日，国务院发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出将在未来5年内继续坚持农业、农村优先发展，增强农业综合生产能力。然而，由于我国农业一直处于粗放型增长态势，尤其是有关体制和机制不够健全等方面存在诸多问题，严重制约了农业的进一步发展。

对于“三农”问题，国内外有诸多学者进行了较为广泛而深入的研究，并有不少研究成果，且为我国有关部门采用。但由于我国的“三农”问题牵涉面太大、“积重难返”，解决难度极大，无法采用传统手法加以解决。为此，我国必须群策群力、高屋建瓴，制定长期发展战略和有效的策略，并痛下决心进行大刀阔斧的改革，走农业现代化道路——通过高新技术的投入即机械化、自动化、智能化及集约化、精细化等手段发展现代新型农业，提高农业的技术含量和农产品的质量及其附加值，通过“品牌农业”和“智慧农业”的建设，实现乡村的全面振兴。鉴于现有研究成果的一些局限性和滞后性，本文基于我國当前的农业形势和未来农业发展的趋势，剖析长期困扰“三农”的局面，重点探讨破解之策，以期实现我国乡村的全面振兴。

1 当前农业发展面临的困境

众所周知，我国人口众多，人均耕地面积少（不到世界平均水平的1/2，不到1.4亩，有些地区不足0.5亩）、耕地质量较差、基础设施不完善，导致农业生产率较低、粮食自给率不断降低。另外，随着我国经济的发展和城镇化的推进，城乡差距进一步扩大，致使不少地区出现了农民弃耕进城谋求发展的局面。当前，农村地区的人口出现了严重的“分化”情况：（1）进城做生意（商人）或进厂工作（固定工人）或做网商或成为“创客”（即创业者）之人；（2）在城市或县城打“短工”“散工”者，即无固定工作和稳定收入之人；（3）留守农村者。从近十余年的情况来看，农村的人口已经急剧减少，尤其是青壮年劳动力大大减少，导致广大农村地区缺乏劳动力，有些地区还出现了并村合镇和并校的情况。随着城市功能的提升和城市经济的不断发展，城市对年轻人的吸引力越来越大，进一步加剧了农村地区的人口外流现象，未来必然会出现农业“用工荒”，进一步加速农业生产的萎缩和农村地区的衰败——民房破败、农田荒废，村庄逐渐消失。

在谈到我国现代农业的发展问题时，特石生态科技有限公司董事长韩农认为主要面临“六大”困境，其中包括：（1）产品有产量却无品质；（2）农业比较效益低下；（3）农作物品种的多样性加速消失；（4）食品安全问题频发。要想实现转型升级、走现代化发展的道路，则存在“五大”困局：（1）农业的标准化水平不高；（2）农业的规模化和机械化水平不高；（3）农业的信息化、互联网化水平不高；（4）新型农人缺失、农业技能不高；（5）农业领域的金融和风险防控能力不足。本文认为除了上述痛点以外，还存在以下问题：（1）农业资源浪费严重，土地的实际利用率及其效率不高。（很多地方）因劳动力外流现象严重，致使许多土地抛荒，而留守老人因身体等方面的原因无法从事农业劳动。虽然有些地区的一些土地被农业个体户承租了，但其投入极为有限和技术含量不高，致使产值很低。（2）粮食安全和环境污染问题日益严重。农民为了增产增收，不得不依靠大量使用化肥、超量使用农药等手段达到目的，由此加剧了土壤的板结程度，导致肥力、土力下降，同时造成了对环境的严重污染和食品安全问题，影响了农业的可持续发展。（3）农产品的种类相对单一、品质较低，影响农业的高质量发展。由于绝大多数农民的文化水平不高、不懂农业技术，只能墨守成规种植水稻、高粱、玉米等相对稳定和有把握搞好的传统农作物，不敢轻易尝试种植新品种、搞新型养殖业，而国家在这方面的引导和扶持政策不足，致使农业方面无法获得创新性的发展。

2 “三农”问题有望解决的条件日趋成熟

2.1 科技发展的必然和已然

从发达国家农业发展的状况与趋势及我国中央政府的决策来看，我国的农业必然朝着以下方向发展：（1）农业的现代化是实现乡村振兴的必由之路，这是未来农业发展的必然趋势。美国、德国、法国和日本等发达国家普遍采用了现代农业机械和信息技术进行生产与管理，实现了现代农业的高质量发展。随着经济的发展和技术的提高，我国的农业实现机械化、自动化、集约化、信息化已成为可能和必然。无人飞机、无人插秧机和无人收割机等逐步投入使用，高科技种植大棚和育种实验室也逐渐多起来。它们如同“智能工厂”，只需依靠有关技术及设备即可进行操控，自动控制大棚中的一切东西，包括温度、湿度及农产品的生长速度、养分和甜度等。另外，网络营销成为高科技农业企业的主要销售方式，产品的定制生产（定量生产）和定点销售及定区配送都能轻易做到。（2）经营主体日益企业化和多元化。随着经济和技术的发展及未来农业发展的需要，农业经营主体将出现重大变化，逐渐分化为大农场化（农场主）与小农户化（精细化，即专业农民）。小农户是我国农业生产的基本组织形式。所谓“大农场化”，就是由政府出面，协助有资金、懂技术的农业公司以土地流转等方式收集土地进行专业化经营；而“小农户化”则是让有兴趣、懂技术的农户来发展精致农业和特色产业。换言之，就是今后将逐步把分散在单个家庭的土地加以集中，即“化零为整”，将其转包给有能力的农业个体户或农业公司进行经营。（3）未来的“农民”将被重新定义。他们像同城中的“工人”一样，属于农村“工人”，是一种“职业”（即“职业农民”）。不久的将来，农民也会像工人一样面临着“下岗”的情况；而“农业”则成为一个行业，拥有各类公司与“工厂”，其中的各个环节逐渐变成不同的“工种”。其中，一部分人成为“新农人”，即“新型农民”，包括农大或农校的毕业生和一些有一定知识和技能的农家子弟，以及一些回乡创业的当地人（包括“乡贤”），甚至有一些到农业公司就业成为“农业技术员”和程序操作员的市民。

2.2 农民不再执着于承包的零星土地

随着我国经济的快速发展和城镇化建设道路的持续推进，“三农”问题有望解决的曙光日益呈现出来。有些农民及其子女通过进城做生意或打工等途径赚了一些钱，其中有不少人在城市或县城购买了住房。有些人将自己承包的土地委托或转包他人耕种或转租给企业使用，有些人虽然还亲自种植作物，但其目的已转为仅供自家人食用。可以说，现在的农民不再像从前那样高度依赖几亩薄田了，多数人有事或无事都愿意在城市逗留，寻找打工的机会，即便是做“短工”“散工”，致使有些村庄逐渐变得荒无人烟了，即便只剩下“留守老人”（包括因年龄增大而回到家乡的“第一代农民工”），他们因年老力衰已无力再从事繁重的农活了。很多地方由于环保或搞乡村旅游开发等而被禁止了，致使当地农民的收入来源变少。另外，由于孩子读书（读高中和大学）、或到城市工作需要购买住房，以及出于对生病和养老等方面的考虑，不得不选择外出谋求发展。人口的严重外流导致当地中小学招生更加困难，校舍荒废。为此，不少地方出现了学校撤并、村委会合并的“合村并点”“并镇”情况，进一步加剧了人口的外流（其中包括教师和学生的外流）和土地的撂荒。

从好的方面来讲，这些情况的出现为土地的流转和今后的集约化生产创造了较好的条件。由于就业渠道的增多和收入的增加，现在的农民已经不再依赖自家当前所承包的那几亩土地，有些人开始甘愿放弃土地承包经营权，成为“新市民”。随着户籍制度的改革，中小城市落户限制逐渐放松，今后会有更多的农家子弟到城市落户。今后人地分离、人户分离现象会日益增多，由此为实施“三权分置”改革（即土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）、让农民甘愿退出土地承包制度（有偿退出）创造更加有利的条件和社会环境，为彻底解决“三农”问题奠定基础。

3 化解农业困局的路径

如前所述，广大农民由于所承包的土地非常有限、所得收入极低、无法依靠这些土地实现致富梦想，但又因有后顾之忧而不敢轻易放弃所承包的土地。另外，国家为了确保粮食安全、提高农业产量和质量，则需要集中土地，以便实现机械化、集约化生产，逐步实现农业的现代化，但又不能强行收回农民手中的土地承包权。如何解决这个棘手的重大问题呢？2020 年5月颁布的《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日正式施行）明确规定，承包期内发包人不得调整承包地（第336条）和不得收回承包地（第337条）。同时，规定农民（即土地承包经营权人）可以自主决定依法采取出租、入股或其他方式向他人流转土地经营权（第339条），有权自主开展农业生产经营并取得收益（第340条）。这是国家以法律形式确保承包土地的农民的权益。在此基础上，推行农地“三权分置”改革，即采取集体土地所有权、农户土地承包权和新型经营主体土地经营权分离的措施，通过明确权属和利用市场机制来促进土地的合理流动和适当集中，以缩小土地过于分散、经营规模偏小的不足。同时，农业经营必须注重“统分结合”，适当扩大“统合”所占的比例。另外，大力推行“乡村振兴”战略，就是要实现乡村的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。韩农（2018）认为乡村振兴需要解决“四有”问题：一是“有业”，即农业产业化；二是“有技”，即农业科技化；三是“有商”，即农业商业化；四是“有文”，即农业文明化。一言以蔽之，就是要增强农村活力，让农业走上产业化、科技化、商业化、文明化的道路，构建完善的农业产业链，通过产业升级来促进农业的高质量发展。

3.1 制度设计

我国是个多民族、多人口、情况复杂的国家，所以必须立足国情和各地实际情况制定长远规划。总体来看，主要做好以下几点的制度设计：（1）土地使用与管理制度。我国实施的是土地国有制度，除了承包给农民家庭的耕地之外，一些乡镇或村委会还保有一部分集体土地发展集体经济，为此需要地方政府在土地的使用和管理方面统筹规划，重新加以布局。另外，需要加强土地的有效管理，推动机械化、科技化和信息化的运用和技术水平的提升，以提高产能和质量，增强农产品的竞争力，并降低劳动力成本，提高生产效率。（2）农业生产和利益分配制度。需要政府部门制订一套行之有效的农业生产分配制度（股份、合作社等），以扶持农村产业发展。2018年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》更加明确规定：“允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”本人认为，让承包农户像以前企业改制时让“工人”下岗一样给他们一次性补偿（并为他们缴纳一定的社保金和医疗保险金，使之有保障）。（3）农业人才保障制度。加强农村教育，提升农业生产者的教育水平，并鼓励和支持人才特别是农业科技人才和经营管理等方面的人才回乡发展。对留在农村的、有一定知识的人，包括中老年人（包括妇女）进行技术培训，同时吸收一些通过中考分流进入农校学习的农村孩子，努力使其成为既懂技术又会管理的“新型农民”（新农人）。（4）粮食安全制度。制定粮食生产和农产品种植计划，确保粮食供应和农产品的数量（包括种类、产量等），不至于因自然灾害的发生或外国禁止粮食出口而受到很大的影响。（5）农村景观与环境保护制度。注重村落保护和农林景观的保护与利用，进一步做好美化、亮化工作，提高农村的吸引力，以便今后发展乡村文化旅游事业。（6）业态发展与产业联动机制。根据本地实际情况，合理发展农产品加工业和农业旅游、矿业旅游、文化旅游，通过发展休闲农业（观光农业）、休闲渔业、休闲牧业或森林旅游业来提高当地的人气，活跃当地文化，推动乡村经济的振兴。

3.2 战略规划

本人认为需要做好以下规划：（1）逐步回收农户自愿放弃的土地。可以根据具体情况尝试采取“买断”措施，即根据自愿的原则，将已经迁居城市、不愿从事耕作或无力进行耕作的农户家中的土地收回使之流入市场。（2）积极培育农业经营主体。支持多元化的经营主体，进一步放开或扩大农户经营权限，由其承包土地进行规模化经营。方式有：第一，“合作社模式”，由乡或村统一管理土地，成立乡镇企业或村办企业进行经营；第二，民办企业承包经营模式；第三，混合模式，即“企业+合作社（+农户）”“企业+村委会+农户”“企业+家庭农场+”等形式。通过这些方式使土地逐渐集中连片，以便采用大规模的机械化操作和实现品牌化、商业化运作；第四、小农户独立经营方式。政府赋能赋权给小农户，不加以干涉其种养的种类，注重引导和培训，以培育现代农业发展的内生动力。（3）健全对退出“三权”的农民的社会保障服务。对因年老力衰和生病等原因无能力经营土地而甘愿退出“三权”的农民，当地政府应为其购买足够的社保和医保，使其“老有所依、老有所养”，不至于流离失所，无法生存；对于不愿意继续承包土地的农户，可以根据其就业情况参加职工基本养老保险，也可以在户籍地参加城乡居民养老保险。（4）建立和健全现代农业社会化服务体系。让小农户“牵手”现代化大农业，加快集约化步伐，使农业生产向规模化、专业化和精细化方向发展。中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》提出，“促进小农户和现代农业发展有机衔接是推进中国特色农业现代化的必然选择。……扶持小农户，引入现代生产要素改造小农户，提升农业经营集约化、标准化、绿色化水平，有利于小农户适应和容纳不同生产力水平，在农业现代化过程中不掉队”。（5）推动“三产融合”，促进“第六产业”的发展。通过工业和服务业的强势介入，发挥“第六产业”（农业+加工业+服务业）1+2+3的作用，實现农业的跨越式发展。（6）逐步放宽市民进入农村的政策门槛。以后将逐渐允许城市居民参与农业经营活动，让有兴趣、有能力的人从事农业，让其发挥长处，助力乡村振兴。

总体来讲，就是将不利于实现农业机械化、现代化的分散的土地集中起来，并使单个的农民和家庭放弃土地，以便集中管理和进行集约化经营。同时，培育新型农业经营主体，以土地规模经营来推动农业现代化进程。

3.3 近十年应采取的策略措施

策略措施主要包括以下几点：（1）重抓提高农业发展质量，坚定不移地推进质量兴农、品牌强农。需要做好以下工作：一是制定农业生产标准和农产品标准，推进农业标准化，促进优质产品的生产；二是制定品牌战略，支持创建农产品品牌；三是加强农业资源养护，确保农业可持续发展力。（2）大力引进和培育中型和大型农业科技公司。通过投入的现代农业技术和现代化的农业设备实现机械化和信息化，以做大做强做精农业产业。（3）积极引进和培育农业领域的“高精尖”科技人才。通过与高校、农业科研院所、农业科技发展公司合作，开展定点帮扶等方式，推动农业的发展迈上新台阶。（4）加大农业扶持力度，加强农业公共服务能力建设，建立和健全社会服务体系。为农业开发公司、农机、农技公司和小农户提供农业信息服务、农业技术服务及初加工服务等，为小农户引入现代农业要素，提高技术含量。（5）整合资源，培植新业态。利用本地传统文化和农业特色或矿山等可用资源，积极发展特色休闲旅游业，为农民拓展增收渠道，也是为农民从农业转向其他行业发展奠定基础。文化和旅游部提出积极推进乡村旅游发展，提升乡村旅游产品建设和产业智慧化水平，推动乡村旅游和农业融合创新发展，构建更具竞争力的乡村数字产业链群。措施包括加强智慧化政策引导、做好乡村旅游品牌培育、增强旅游产品建设及提升金融智慧化水平，在条件成熟地区与各方共建乡村旅游产业数据库，以推进乡村产业融合发展和数字化建设。（6）进一步完善农业风险控制体系，提高农业保险广度和深度（如增加险种、提高保险额度标准等），为农业的发展保驾护航，特别是针对个体的农户和企业加强教育，让其懂得如何利用金融工具来抵抗农业经营方面的各种风险，使之敢于扩大生产规模和研发新品种。（7）促进农村电商平台技术和服务质量的提高，进一步扩大服务范围。面向社会公开征集一批有能力、有意愿的互联网企业、电商企业作为试点县合作开展工程试点，推动电商、供销、邮政、商贸的互联互通。（8）采取切实措施，加快推进农村产供销一体化能力建设。加快建立健全适应农产品网络销售的优质、特色农产品供应链体系、运营服务体系和有效的支撑保障体系，以确保农产品顺畅销售、优质优价。（9）因地制宜，逐步开启“三权分置”和创新土地使用模式的试点工作。试点地区可以考虑地广人稀、劳动力严重不足的地区，以便实现机械化操作，也可以考虑一二线城市工业、商业等都很发达的地区，因为他们的就业机会多、收入高，无暇从事农业生产，因此主动放弃土地的可能性更大。有四种模式可以尝试使用，即“按户连片耕种”“村组联耕联种”“土地委托流转”和“新两田制”，前两者适应欠发达地区，后两者则适应发达地区。

4 结语

本文从农业发展的困境入手，分析了农业进行改革的必要性及可行性，其中包括远期规划、近期策略措施和制度设计。从农业发展的角度来看，需要切实加强我国农业的产业化、市场化、品牌化、科技化、信息化建设，以实现价值链、产业链、供应链、利益链、生态链的提升。韩农（2018）认为未来的农业必然朝着商品的品牌化、农产品的冷链化、物流的现代化和农业的数字化方向发展，三大产业融合发展是大趋势。其中，农业的产业化是乡村振兴的基石，要依靠农业科技使农业具有造血功能，并与工业和服务业融合发展，以带动涉农服务产业和其他相关产业的发展。事实证明，只有通过高科技的投入才能解放农村劳动力，彻底改变农村的面貌和农业发展之路。为此，需要创建和逐步完善种养、加工、销售服务体系，以促生新业态，进一步向观光、休闲、养老、采摘、亲子、文旅等价值延伸，从而实现全产业链或产业链上的多点增值。一方面，通过农业产业的发展，使更多的农业劳动力从农业的生产环节中脱离出来，转移到其他环节当中，使之发挥更大作用。另一方面，重视人才，人才是乡村振兴的根本；加强城乡联动，让城市反哺乡村，使乡村变得更美更富有，为市民更好地发展空间和休闲旅游环境。

在此需要特别强调的是：由于我国幅员辽阔，区域间资源禀赋、发展阶段存在较大差异，“三权”对于不同地区的农民而言，其重要程度有很大的不同，要让农民自愿（甘愿）放弃土地的承包与利益是非常不容易的。为此，需要慎之又慎，务必在保障其基本权益和生存生活需要的前提下进行试点工作和推行“三权分置”措施。促进规模经营及农业发展、保障农民的土地财产权利和防范农民失地，以维护社会稳定是我国农地流转政策的三大目标。因此，农村、农业的变革是中国变革的核心，是中国实现民族复兴的基础和坚实保障。习近平总书记指出，中国农村改革主线是处理好农民与土地之间的关系。为此，需要各级政府部门高屋建瓴地进行制度设计、统筹兼顾、慎重实施，既不能因情况复杂而按兵不动，以至于错失改革良机、影响农业的发展，又不能因为感到有必要而采取冒进措施，造成无法挽回的后果。可以分省市县或乡镇村进行试点，在适合的地方首先实施，采用机械化逐渐替代农业劳动力，从而实现区域性的农业振兴，在此基础上进行推广。当然，对于在局部地区进行试点所取得的成功经验能在多大的范围进行推广，仍需进行深入研究。让愿意退出“三权”的农户退出，对不愿放弃的农民则要将其纳入统筹范围，使之都参与其中、都有盼头。有农民参与的“乡村振兴”活动才是真正的“乡村振兴”。正如某人所讲：只有农民都富了，农村才算富了；只有农村富了，中国才算富裕了。只有乡村强，中國才会强。因此，只有实行“三权分置”等重大改革措施和乡村振兴战略，中国的农村才有希望，中国才能实现民族复兴的梦想。

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