职业教育集团化办学的现实困境与建设路径

陆艳琦　李文雅　丁丽娟

［摘要］职业教育集团化办学有利于实现区域内的跨界优质资源共享，有效提高技术技能人才培养质量，以及进一步推动产教融合、校企合作。在职教集团化办学的实践探索中仍存在诸多问题，如集团化办学的校企合作不够深入、集团化办学的人才培养缺乏保障、集团化办学的运行机制亟待完善。据此提出破解职业教育集团化办学困境的路径：明确职教集团法人属性，完善集团实体化运作政策；明晰多主体责权利，建立职教集团理事会制度；完善集团化办学激励机制和监控机制；集团共建产业学院，全方位保障人才培养质量。

［关键词］职业教育；集团化办学；产教融合；职教集团；职业院校

［作者简介］陆艳琦（1972- ），女，吉林榆树人，郑州铁路职业技术学院科技处处长，教授。（河南 郑州  451460）李文雅（1999- ），女，河南开封人，河南大学在读硕士；丁丽娟（1996- ），女，河南周口人，河南大学在读硕士。（河南  开封  475004）

［基金项目］本文系2022年教育部学位与研究生教育发展中心主题案例“中国科创”方向“破解校企合作‘壁炉现象：A职校混合所有制办学机制探索之路”（项目编号：ZT-221047510）和2021年度河南省高等教育教学改革研究与实践项目“产教融合视域下‘双高引领集团化办学模式研究与实践”（项目编号：2021SJGLX659）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G717    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）15-0060-05

职业教育集团化办学是指具有集团特征的组织机构，以提高人才培养质量为核心，以深化产教融合、校企合作为主线，整合政府、行业、企业、科研院所、职业院校各方面力量而进行的集约化、规模化的职业教育办学行为。为保障集团化办学在职业院校取得良好成效，政府制定出台了一系列政策文件。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出“推进公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子”，将职教集团化办学上升到国家层面。2015年，《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》指出，“开展集团化办学是推进现代职业教育体系建设，系统培养技术技能人才，完善职业教育人才多样化成长渠道的重要载体；是深化产教融合、校企合作，激发职业教育办学活力，促进优质资源开放共享的重大举措”。2017年，《国务院关于印发“十三五”促进就业规划的通知》再次强调“深入推进职业教育集团化办学”。因此，对职教集团化办学情况及时调研，挖掘现实困境，总结成功个案经验，提出建设路径，具有重要的现实意义。

一、职业教育集团化办学的价值取向

1.实现区域内的跨界优质资源共享。职教集团化办学可以有效整合政校行企等各方资源，实现资源优化配置。第一，人力资源共享。职教集团化办学可以促使作为人才供给侧的职业院校与作为产业需求侧的行业企业有效对接，满足行业企业用人需求；促使组建企业专家团队，延聘企业内的一线专家和技术能手作为职业院校的兼职教师承担实践课程教学。第二，信息资源共享。依托集团搭建的信息共享平台，集团内的学校可以向行业提供毕业生及在校生信息，便于行业内的企业选拔人才；集团内的行业企业可以向学校提供相关行业的前沿信息及人才需求信息，为学校制定人才培养目标和课程开发标准提供重要的依据和参考。第三，技术设备资源共享。依托集团内校企共建的产教融合实践教学基地，集团内的学校可以在企业生产车间开展学生实习实训；企业可以在学校实验实训室进行企业员工培训，利用学校的技术设备解决企业的实践难题。

2.有效提高技术技能人才培养质量。职教集团化办学的出发点和落脚点是提高技术技能人才培养质量。第一，职教集团化办学可以促进人才培养模式改革创新。目前，大多数职教集团采用现代学徒制、订单班、冠名班等人才培养模式，学校与企业深度合作，有效提高了学生的技术技能水平。第二，职教集团化办学可以促进产业链、岗位链、教学链有机衔接。学校通过对企业岗位需求进行调研分析，促进岗位群精准对接专业群，实现校企共同开发课程和编写教材，从而提升人才培养与社会需求契合度。此外，一些含有中职学校、高职院校和本科院校的职教集团，可以实现中高本三学段课程衔接，满足不同层次技术技能人才职业能力需求，推动现代职业教育体系建设。

3.进一步推动产教融合、校企合作。职教集团化办学是推动产教融合、校企合作的重要方式。2022年5月1日新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》首次以立法的形式提出职业教育的办学基础是“坚持产教融合、校企合作”，并强调“职业学校、职业培训机构可以通过与行业组织、企业、事业单位等共同举办职业教育机构、组建职业教育集团、开展订单培养等多种形式进行合作”。2022年12月，《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》提出，“坚持以教促产、以产助教、产教融合、产学合作”“打造市域产教联合体”“打造行业产教融合共同体”。因此，职教集团化办学对提升职业教育办学质量，深化产教融合、校企合作具有重要意义。

二、职业教育集团化办学的现实困境

1.集团化办学的校企合作不够深入。职教集团化办学是一项外延宽泛、涵盖面极广的社会化办学模式，根本立足点是校企合作。尽管集团内的校企双方开展了一系列长期或短期的合作，取得了一定的成绩，但仍然存在一些问题。

第一，校企合作中存在“壁炉现象”，即学校一方积极主动，而企业一方则消极被动。调研发现，职业院校普遍反映集团内的很多企业对校企合作不太积极，主要表现在参与合作项目的兴趣不高，对集团的经费投入较少。究其原因：一是集团化办学最重要的功能是人才培养，即院校为企业输送技术技能人才，补充人力资源，提高员工整体素质。但集团内的一些企业负责人反映，目前集团内的部分职业院校毕业生综合职业能力不高，不能充分滿足企业对高质量技术技能人才的需求。二是集团内的一些企业负责人认为学校和企业参与集团化办学的目的不同，企业更多地追求经济利益以图自身发展。而在集团化办学实践中，一方面，企业参与的人才培养、基地共建等更多地属于公益性项目，利润空间小；另一方面，企业试图通过政府的“金融+财政+土地+信用”等激励政策来获益，但是当前的激励政策还存在执行主体不明确、实施力度不到位、政策落地周期长等问题，造成无论是人才资源方面还是经济效益方面，都不足以吸引企业全面深入参与集团化办学。

第二，校企合作缺乏深度和广度。当前，产教融合、校企合作的体制机制运行不畅，在校企双方利益平衡点的把握上和激励点的创造上还很不成熟，直接导致产教融合、校企合作层次不高。一是在职教集团集团化办学中，校企合作以横向课题和短期合作项目为主。当企业需要开展技术开发活动时，与学校签订短期合同，一旦问题解决，就终止合作。这种合作形式仅能满足企业的短期需求，难以形成长期有效的合作机制，致使校企合作处于较低水平。二是职业院校多数教师科研能力较弱，在企业提出科技攻关诉求时存在难以胜任的尴尬情况，造成校企难以高质量完成科技攻关项目，合作深度和广度受到很大影响。

第三，校企合作未能实现匹配对接。当前，很多职业院校毕业生尚不能完全满足行业企业对高素质技术技能人才的需求。究其原因：一是一些职业院校不愿意与中小企业开展长期的深入合作，而是一味地追求与行业内的上市企业、龙头企业、大企业开展合作，以实现强强联合。但是很多头部企业又倾向于与重点本科院校、应用型本科院校合作，与职业院校合作的积极性不高。二是龙头企业、大企业最为缺乏的是高技能人才、中高端人才，而职业院校毕业生不能填补这些企业的高精尖人才缺口。2022年中华全国总工会的统计数据显示，我国技能人才总量逾2亿人，高技能人才超过6000万人，仅占技能劳动者的30%。

2.集团化办学的人才培养缺乏保障。职教集团化办学的核心是提高人才培养质量，但由于专业课程的开发与建设相对滞后，教师实践能力和科研能力相对薄弱，导致人才培养缺乏有效保障。

第一，专业课程的开发与建设相对滞后。专业课程是职业院校人才培养的重要载体，关系着职业院校的生存与发展。就目前而言，集团化办学中的专业课程仍存在诸多问题：一是校企共同开发课程质量不高，课程内容相对滞后，没有吸收不同领域专家、相关企业技能骨干和技术能手参与教材编写，导致教材及其配套资源与真实企业岗位脱节。二是一些职业院校的课程仍是偏重理论学习，较少采用项目化学习，导致学生的实际操作能力普遍较弱，不能快速胜任岗位工作。三是实习实训课程缺乏创新，实训项目与岗位技能需求匹配度不高，导致毕业生实操技能不扎实，难以“零距离”上岗。

第二，教师实践能力和科研能力亟须加强。一支师德高尚、业务精湛、结构合理的专业化教师队伍是职业教育改革发展的有力支撑。在集团化办学背景下，学校教师可以去企业挂职锻炼，企业员工也可以去学校担任兼职教师，从而提升教师的“双师能力”。但从目前来看，这种培训方式仅停留在表面。一是学校教师到企业实践的时间较短，没有机会深入学习。据教师反映，去企业一线学习的机会较少，很难开展长期稳定的实践。二是企业员工与学校教师不同，他们大部分时间仍是作为员工在企业工作，只能偶尔去学校上课。

3.集团化办学的运行机制亟待完善。职教集团化办学的运行机制是指构成集团的诸要素之间相互作用、共同参与及相互协调的过程与方式，主要包括协调机制、激励机制。

第一，协调机制乏力，主要表现为集团内部组织松散及责权利界定不清。一是我国大多数职教集团采取以协议、合同为联结的非强制性办学模式，其内部组织较为松散。集团内各成员单位联系不够密切，除定期的学术会议及年会外，较少往来。二是政校行企各主体责权利划分不清。尽管部分职教集团制定了集团章程，但其中对各成员单位的责权利规定仍是概括性描述，缺乏清晰的界定。此外，职教集团内存在“不按章程办事”的情况，集团章程“形同虚设”。

第二，激励机制不健全。利益是职业教育集团生存发展的根本驱动力。集团化办学要利用政策杠杆和市场机制，鼓励集团成员开展多层次、多样化合作，实现资源整合、利益共赢。一是虽然政府已颁布相关政策文件，给予企业税收、财政、土地等方面的优惠，但一些受访的集团内的企业负责人表示，政策优惠力度不够或是暂未享受到优惠政策。二是从对院校负责人的访谈中得知，虽然地方政府对集团化办学表示十分支持，但相关指导性文件出台滞后，优惠政策无法真正落地，导致学校参与集团化办学动力不足。

三、破解职业教育集团化办学困境的路径探索

1.明确职教集团法人属性，完善集团实体化运作政策。第一，明确职教集团相对独立的法人地位。2015年，《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》提出，“鼓励集团按照国家有关规定成立社团法人或民办非企业单位法人”。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织，其根本特征是具有独立法人资格和社会公益性。因此，可以依托民办非企业单位的身份和特征，将“实体化职教集团”转型为“民办非企业单位”，从而具备法人属性。

第二，完善职教集团实体化运作政策。2021年，《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确提出，“鼓励行业龙头企业主导建立全国性、行业性职教集团，推进实体化运作”。该文件中提及的“实体化运作”是针对企业牵头组建的职教集团，而不是针对高职院校牵头组建的职教集团。因此，政府要出台院校主导型职教集团实体化运作政策，从宏观层面明确职教集团的发展方向。

2.明晰多主体责权利，建立职教集团理事会制度。第一，明晰政校行企在集团化办学中的责权利。职教集团是由多主体共同组建的。治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。在集团化办学过程中，职业院校、企事业单位、行业协会、科研院所和相关社会组织等主体都有可能参与进来，那么在治理体系建设上就有必要先梳理明确各主体的责权利是什么，规避集团化办学过程中可能出现的争端。一是政府负责政策制定和财政拨款，并落实落细产教融合型企业的优惠政策。二是学校和企业“双元”协同育人。行业企业要参与人才培养全过程，参与学校的课程开发和教材编写等工作。学校也要将部分权力让渡给企业，尤其是在学生实习实训过程中与企业签订协议，由企业主管学生。

第二，建立健全职教集团理事会制度。理事会由集团成员单位的主要负责人共同组成。各成员單位在理事会的领导下进行资源整合，开发企业之间、校企之间的合作项目。以郑州铁路高等职业教育集团为例，其实行理事会制度，接受河南省教育厅的业务指导和监督管理。理事会是职教集团最高权力机构，负责制定方案和规划并对重大事项进行决议。理事会下设秘书处和两个委员会（专业建设委员会、技术服务委员会）。秘书处负责日常管理工作，专业建设委员会关注专业建设及教育教学质量，技术服务委员会主要负责技术服务和对外培训。除此之外，职教集团还应成立监事会，对职教集团的日常运行予以实时监督。

3.完善集团化办学的激励机制和监控机制。第一，落实企业参与的激励机制。一是《国家职业教育改革实施方案》和《建设产教融合型企业实施办法（试行）》都明确提出，对进入产教融合型企业认证目录的企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，并按规定落实相关税收政策。但就目前情况而言，许多企业还没有享受到相关的优惠政策。因此，应加大对政策措施执行情况的监督检查力度，确保对产教融合型企业的优惠政策得到有效执行。二是建立集团成员单位的动态调整机制和表彰奖励制度，对集团化办学的优秀项目、先进单位与个人进行表彰奖励，调动企业参与集团化办学的积极性。

第二，完善监控机制。一是制定行之有效的集团化办学效益目标。效益目标需要考虑：通过职教集团这一办学组织形式，依靠职业院校的专业优势、行业企业的技术资源等，充分发挥各办学要素的办学潜力和组合效应，优化配置集团内部人财物资源，以最小的投入获得最大的产出，最终实现集团的整体利益，达到职业教育发展的目的。二是构建集团化办学评估指标体系。集团牵头成立由职教专家、企业技术专家、一线教师等构成的专家委员会，对集团化办学进行全过程、全方面、客观的监控和评估。把成员单位、实训基地、课程设置、专业建设、学生就业、師资队伍、科技服务等作为集团化办学评估指标体系的一级指标，并结合区域实际进一步细化二级指标和三级指标，对集团化办学成效进行定期考核。

4.集团共建产业学院，全方位保障人才培养质量。第一，联合集团内多主体，合力打造产业学院。郑州铁路高等职业教育集团建成高速列车产业学院等7个特色产业学院，实现政府、学校和教育机构、行业协会、企业、科研机构的资源优化配置。此外，在产业学院内创新人才培养模式。例如，郑州铁路高等职业教育集团的城市轨道交通运营管理专业作为国家级现代学徒制试点专业，构建“站校交替互通”的人才培养模式，遵循城轨运营岗位职业能力形成的规律，充分结合运营生产实际，在城轨交通车站和学校之间交替进行专业教学。

第二，动态调整专业布局，加强特色专业建设。一是根据市场需求动态调整专业。2006年，《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》提出，“高等职业院校要及时跟踪市场需求的变化，主动适应区域、行业经济和社会发展的需要，根据学校的办学条件，有针对性地调整和设置专业”。因此，职教集团化办学要紧贴产业、紧贴行业、紧贴企业，做到专业课程内容与行业标准、职业标准对接，实现“产业—行业—企业—职业—专业”的衔接贯通。二是依据院校特征和集团优势打造特色专业。职教集团化办学背靠职业院校、行业协会和区域内龙头企业，要结合院校特色、区域特征和产业特性，建设一批特色专业群。例如，郑州铁路职业技术学院与中国铁路郑州局集团有限公司开展深度合作，成立郑州铁路高等职业教育集团，充分利用“铁”字牌的优势资源，共建铁道机车运用与维护、铁道车辆、动车组检修技术等特色专业群。

第三，加强师资队伍建设，完善“双师”教学团队。一是加大教师培训力度。学校教师在教育教学之余，应该把更多的时间用于企业实践。国家已明确规定职业院校专业课教师每5年必须累计不少于6个月到企业或生产服务一线实践，那么院校需要做的就是确保教师企业实践质量，要求教师利用寒暑假的空余时间进行为期1～2个月的短期培训，并由企业一方评估教师培训质量。此外，学校鼓励教师参加“骨干教师培训”“双师培训”“企业实践”等国培、省培项目。二是不断调整优化“双师”队伍。学校要打造素质高、能力强的“双师型”教师队伍，每学期或每学年对教师进行评估。在职务（职称）晋升、教育培训、评先评优等方面向“双师型”教师倾斜，课时费标准原则上应高于同级别教师岗位，同时淘汰未达标的教师。另外，充分利用企业优质资源，与经验丰富的一线专家、技术能手签订长期合同，确保兼职教师不流失。

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