我国县域治理的法治保障研究

闫燕

中共运城市盐湖区委党校

“郡县治，天下安”。县域政权是国家政权的根基和关键，是连接乡村振兴和区域中心城市治理的关键场域。习近平总书记指出：“县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环”[1]，高水平、高质量的县域治理是推进中国式现代化的基础性问题。法治是现代社会的基本价值，没有法治作为保障就没有治理现代化。县域治理离不开法治作为保障。当前，法治已经被党和国家提到新的高度，县域治理的法治体系正在逐步完善。但是，从整体而言，我国县域治理法治保障还有待优化。因此，本文将县域治理与法治保障进行关联研究，旨在用法治保障进一步推动县域治理能力现代化。

一、 我国县域治理法治保障的价值意蕴

县域治理法治保障是我国国家治理法治保障的必然要求和重要组成部分。新时代以来，我国通过顶层设计不断推动县域治理法治化发展。县域治理法治保障的深厚底蕴归结于确证其价值意义，主要表现在保障了县域内个体的主体自由、保障了县域内政府的自主权发展、保障了县域内社会的公平正义等方面。

（一）有利于保障县域内个体的主体自由

自由作为人类的一种价值追求，集中表现出了个体对自身尊严、地位、责任等的期待和向往。但是，人类不存在完全的自由，自由必须以一定的规则为前提。人类的这一规则就是法律。正如马克思所讲：“法律不是压制自由的措施”[2]。正好相反，法律是自由的保障，规定着每个人的行为模式，也让其对自己的行为具有了可预见性。进入新时代以来，县域治理水平不断提高，尤其是个人的主体自由进一步提升，法治保障个人自由通过县域治理得到了更高水平的实现。一方面，县域治理法治保障让县域层级的国家公共权力和人民群众的公民权利处在一个和谐规范的运行框架中，有效遏制了县域内国家公权的滥用和个人权利的泛滥，让个人的主体自由能够得到保障。另一方面，以人为本的法治保障让县域内各部门能够以满足人民群众需求为目的展开治理，让人民群众更加享有自由、安全、和谐、稳定的生产和生活，进而激发人民群众生产积极性和生活热情。

（二）有利于保障县域内地方政府的自主权发展

就我国历史而言，一直存在着“国权不下县、县下皆自治”的二元分离，导致国家治理难以达到县域治理。新中国成立之后，中国共产党努力改变历史困局，以“法治下基层”“行政下基层”等途径形塑出了国家权力全面覆盖社会的治理状态。但是，这也造成了国家政权对县域治理过度干预的困境，导致中央与县域并未形成一个有机统一。新时代我国县域治理不仅需要国家层面的支撑，也需要县域地方政府的主观能动性的发挥。县域治理法治保障能够促进县域地方政府治理的自主权发展。一方面，县域治理法治保障能够消弭中央与县域之间的对立，通过国家治理放权与县域治理的增权，不断提升县域治理自主性，实现国家治理与县域治理的相互依赖、相互促进，让国家治理与县域治理形成良性互动关系。另一方面，县域治理法治保障要求让县域治理自主性限定在宪法法律的框架下，为县域自主治理划定一个边界，防止县域治理权力的无限扩张和不当行为，从而保障了县域地方政府在法律的规定范围内积极、主动地创造性治理，维护了自治的合法有效性。

（三）有利于保障县域内社会的公平正义

公平正义是人类社会的规则，也是衡量人类社会文明进步的标尺。中国特色社会主义法治建设始终以维护社会公平正义为宗旨，这是由我们党是人民的政党决定的。只有法治保障了社会的公平正义，才能够增加人民福祉，促进共同富裕。新时代我国县域治理法治保障也有利于确保县域内社会的公平正义。一方面，县域治理法治保障健全了社会公平正义的制度机制。在县域内，由于多元化的利益冲突，社会中的矛盾纠纷不可避免。法治通过公正的程序设计和制度安排有利于化解各种矛盾纠纷。另一方面，县域治理法治保障营造了社会公平正义的社会环境。在一个缺乏公平正义的社会环境中，尽管物质财富可能是丰富的，但仍然会引起社会的动荡和不安。构建公平正义的社会环境，不仅需要和谐友好的社会风尚、培育人们公平正义的精神，更需要法律的手段。

二、我国县域治理法治保障的实践障碍

基于县域治理法治保障的重要性，党和国家以加强和改进县域治理为目标，不断推进县域治理法治化建设，形成了层级分明、有机关联的良好局面。但是，县域治理法治化建设是一个渐进的过程，短时期内不可能一蹴而就，在法治保障与我国县域治理现状之间形成了一定的张力，导致我国县域治理法治化建设在立法、执法、公共法律服务等方面出现了诸多障碍。

（一）县域相关立法工作相对滞后

新时代以来，随着我国县域治理现代化发展，我国县域的法治建设的整体推进取得很大的成效，初步形成了以县域为核心的法律体系。譬如，《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（2015年6 月）、《关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》（2016年1 月）等等。这些立法在县域组织制度建设、县域人大依法履职、县域人大讨论决定重大事项等方面都发挥着重大作用，加强了县域治理法治保障，进而推动了县域治理的现代化。但是，我们将视角集中到县域治理的细节中，不难发现，适用于县域治理的现行法律法规还不够精细，从内容到质量上都需要所有提升。一方面，针对县域某方面的立法内容有待完善。譬如，从经济方面的立法来看。新时代以来，我国县域治理的重点是重构政府与市场的关系，简政放权、深化行政审批，有力促进了让利于民，把资源和利益的分配、流通和交易的权利交回给市场决定。同时，市场准入的负面清单制度、授权审批的具体权限等领域的具体立法相对较少，操作上还没有形成法治的完整闭环。另一方面，针对县域的立法工作质量和水平有待提升。但是，部分县域立法工作缺乏社会调研，或者社会调研仅仅是走形式，未能广泛征求人民群众的意见，导致其制定的法律法规和人民群众的美好愿望脱节。[3]

（二）县域相关行政执法工作相对不严

法律只有在严格执法中才能够把其规范、要求等转化为人的行动，让其落地。因而，严格执法是我国依法治国的重要组成部分。尽管新时代以来，我国县域的行政执法力度加强。但是，由于县域行政机关是法律实施和执法的重要主体，其工作任务繁重、琐碎，导致其在许多方面的工作做到还不到位，主要表现在：首先，行政执法中存在权责脱节的问题。比如，在县域治理中，部分区市和市辖区执法存在越位、错位、缺位等现象，权责边界不清。[4]其次，行政执法中存在多头执法的问题。部分县域内横向执法部门之间存在重复执法的问题，其融合性不够。[5]比如，有的县域内工商、质检、食药监对相同的执法对象进行执法，导致执法对象疲于应对。最后，行政执法中存在选择性执法的问题。在现实中，囿于部分县域内的监督机制的不健全，一些行政执法人员会为了某种利益而进行选择性执法，导致人民群众不满意。

（三）县域公共法律服务供给相对不足

近年来，随着县域经济社会的不断发展，县域范围内的各种经济纠纷、家庭纠纷、人身安全纠纷、环境治理纠纷等越来越复杂多样，县级人民法院受理的各种类型的诉讼也随之增加。与之相比，县域范围的公共法律服务却不能够满足县域发展的需要，具体表现在三个方面：首先，公共法律服务机构数量不足。当前，法治观念已经深入人心，人民群众的法治意识和维权意识逐渐增强，当人们出现纠纷后大多会去寻求法律服务。然而，部分县域内便民的公共法律救援站并不多，尤其是缺乏对诸如妇女、儿童、残疾人、老年人、退伍军人等特殊人群的救援绿色通道，难以满足人民群众的需要。其次，公共法律服务信息化水平不高。随着大数据时代的到来，县域治理需要借助大数据掌握全县的各种动态，旨在为全县整体决策提供数据支撑。当前，很多县域工作人员都采用了网上办公，县域内的人民群众也运用网络获取各类信息，但是不少县域内公共法律服务未能与时俱进，依然采取传统的线下宣传和服务的模式，导致人民群众不能通过互联网寻求到法律服务帮助。

三、 我国县域治理法治保障的推进路径

破解制约我国县域治理法治保障实践障碍，一方面是县域治理法治化纵深发展的迫切需要，另一方面是实现县域治理现代化的客观要求。现实中，我们理应坚持以县域治理现代化为指导，抓牢县域治理法治保障的中心，从立法、执法、法律服务等方面探寻县域治理法治化的推进路径。

（一）夯实县域治理的制度基础

县域治理法治保障的实现需要以完备、科学的立法为基础。具体到县域治理法治保障的实践，需要通过不断深化立法工作来夯实制度基础，真正实现县域治理有法可依。一方面，要以现有的县域法律法规为基础进一步完善立法内容，明确规定政治、经济、文化、社会、环境等各方面的权力运行、权益表达、权力监督等具体的法律法规。如，实施政府权力清单管理，有效解决政府权力过大、不透明等问题；在边境县域制定跨国婚姻管理配套法律法规，等等。另一方面，要完善立法工作的规则程序，制定出高质量的“良法”。随着大数据时代的到来，立法工作可以利用大数据、云计算等先进的手段及时了解人民群众的需求，废除不合时宜的法律法规，增加经济社会发展需要的法律法规，最终制定出让人民群众满意的法律法规。

（二）提升县域治理的执法效果

在县域治理法治保障中，中央是立法者，县域是法律的执行者，自上而下的依法治理能否有效开展，其关键在于县域这层的执行上。要进一步提升县域治理中的执法效果，需要从三个方面入手：首先，厘清行政执法中的权责问题。县域治理中要定期召开工作部署，建立行政执法的工作明细台账，实行“实名记录，终身追责”的制度，落实工作中的权力和责任。其次，增加执法部门之间的协同。我们要打破信息壁垒、执法权力壁垒，以一种协调的方式统一规范执法行为，尽量拓展各个执法部门之间协同的广度和深度。最后，建立健全执法监督机制。

（三）加大县域治理的法律服务供给

和谐稳定的社会环境对于县域治理现代化的开展非常重要，而人民群众遇到的各种矛盾纠纷能否及时有效的解决是维持社会环境稳定的重要因素。要及时化解人民群众的矛盾纠纷必须发挥公共法律服务的作用。首先，增加公共法律服务站点。县域公共法律服务机构不仅数量上要增多，而且要人员上要增多，通过指引、咨询、受理等方式为人民群众提供各种法律服务，打造多个服务平台，尤其要为特殊人群设置专门的绿色通道。此外，还可以开通“一乡镇一服务点”的方式方便人民群众的法律咨询。其次，建立线上线下联合的公共法律服务平台。县域公共法律服务要紧跟时代步伐，通过技术、资金等投入，建立“互联网+”服务，为人民群众提供线上法律咨询服务，把传统的线下服务与线上服务结合起来，打造智能化的法律服务新模式。最后，提升公共法律服务人员的专业化素质和业务水平。习近平总书记曾经指出：“法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好”。

结语

县域治理既是一个老问题，又是一个新问题。郡县制在中国有2000 多年的历史，积累了丰富的县域治理经验，也遗留了不少基层治理的顽疾。新时代的县域治理，不仅是一县一城的治理，也不再是封建皇权下的治理，而是中国共产党如何带领全党全国蹚出中国式现代化建设的新路，向世界展示中国式现代化的成功范式和治理经验。文章从法治保障的视角来审视县域治理问题，主要是框架式的认识和浅见，下一步还将结合自身实践和调查结果持续跟踪研究相关问题。