协同治理基础上政府社会管理科学化提升策略探究

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自改革开放后，伴随着时代不断向前发展，中国政府在公共管理模式转变之上也得到了发展，同时公共管理模式对政府管理也产生着日益重要影响。随着公共事务不断复杂化，特别是跨区域社会问题不断涌现，单一主体的权利和能力已经不能适应社会发展和公共服务的要求，多元主体之间协同治理被认为是解决此类复杂的跨区域社会问题的强有力手段。协同治理作为一种跨区域、多组织之间沟通交流、资源共享和共同决策的整体框架，有利于促进新时代下政府管理模式的调整和改变，有利于更好地发挥政府职能。

一、协同治理与政府社会管理

（一）协同治理的概念与特点

协同治理是一种围绕社会发展共同愿景与远期规划而形成的一种相对连续的、以特定组织结构和权力体系为依托的治理关系，它强调的是组织之间的相互合作与配合，以提高治理水平。协同治理主要有四个特点：第一，治理主体的多元化。协同治理理论以协同理论作为知识基础与方法论，对治理理论进行了重新审视。协同治理强调各子系统间的有序协同运动，治理的根本意义在于利用公共权威在设定范围内维护秩序，其主体并不仅仅局限于政府部门；第二，组织之间的协同性。詹·库伊曼认为，是否能对社会政治的复杂性、动态性、多样性进行有效管控，是思考有效治理问题的根本所在[1]。在动态复杂、种类繁多的环境中，每个组织所掌握的资源、知识都不同，如果各组织相互之间可以实现资源互补，那么就可以促进社会各项公共事业有序地展开；第三，序参量的主导性。协同治理进程的本质在于公共权力与公共资源之间相互协调，而非相互妥协。政府利用公共权力收集新方法、新技术来控制、指导治理中的政治行为，各个子系统间的合作都以政府组织所设定的目标为前提，二者便可达成积极有效的配合；第四，目的的统一性。协同治理理论以发挥系统最大效能为目标，强调从互相争斗的权力中找到分化和融合的路径，并持续达到治理效果最优。不同主体的治理目标均为该体系利益最大化。有效协同治理可以最大限度地满足各个主体利益诉求，起到整体高于局部的效果，达到社会事务最优化治理。

（二）政府社会管理的现状与问题

1.政府对社会管理模式理解不足

政府对公共管理模式缺乏深入理解，体现在政府实施公共管理仍以传统有统治型管理思想为核心开展公共管理服务，受这一观念影响，政府官员中出现了以公共权力拥有者自居的现象，这也催生了部分政府官员违法滥用职权行为，从事某些对自己经济利益有利的行为，给国家和民族都带来巨大损失。而民众在这一管理思想之下又会渐渐从属于政府来治理自己，因此更依赖政府。这些政府官员钻管理体制的空子，将权力作为其牟利的手段，误解了政府公共模式建构的存在意义。

2.政府公共事务管理效率低

后现代社会，我国公共事务越来越繁杂，但政府针对各项公共事务的社会治理解决方案还不够完善，传统的政府组织很难对这些公共事务课题作出快速有效的反应，政府对公共服务资源的使用能力不足，各主体之间权责划分和边界界定不够明确，造成利益冲突，阻碍了政府处理公共事务的效率提升。在这一场景中，协同治理注重以合作取代竞争、注重多领域公共事务治理、注重多主体参与的治理理论便成为公共行政发展的新的现实取向。

二、政府社会管理科学化提升策略

（一）建立协同治理机制

1.协同治理机制的构建与要素

首先，要打造系统环境，这是构建协同治理机制的基础场域。系统环境以协同治理为背景，会对协同治理的动力和绩效产生影响，带来新的可能或挑战。一方面，系统环境奠定了协同治理框架，与协同治理机制发生相互作用；另一方面，协同治理运行效果对系统环境产生反向影响并改变系统环境。以2020年新冠肺炎的防控为例，为应对我国的疫情防控实际情况，我国最终确定实行以党建为引领联防联控的协同模式。在此背景下，协作的系统背景以国家、地方政府、街道、社区为主体，针对各地情况各异以及疫情发展态势差异等疫情防控过程中遭遇的问题做出调整，以应对全国多地防控的冲击。

其次，影响协同治理机制构建的要素主要包括四个方面，即领导力、激励措施、协作方式及不确定性。从领导力的维度看，领导者可以基于其权力地位承诺于行使权力的组织系统内以协同方式兜底协同治理；从激励的维度出发，正向的合理的激励可以促进各主体之间的相互信任；从组织协作的维度看，各组织之间加强协作与沟通，使互相之间形成依存关系，便可起到间接激励作用；从不确定性的角度看，因为协同治理进程中往往面临着复杂的问题，这就要求处理好社会治理过程中的危机与风险，让协同治理机制更加顺利地运行。

2.协同治理机制的实践案例

以江苏常熟“千村美居”乡村协同治理实践为例，该地区结合当地地理环境、基础设施建设、人口结构等实际情况，从四个方面展开了协同建设过程：第一，打造以政府为主导，以农民为主体的多元主体协商工作模式，打造共建共治共享建设模式；第二，以农业产业、基础设施、人居环境、生态建设、水利管护、经济发展六类重大项目工程为牵引，结合现代信息技术，整体谋划、统筹推进乡村建设；第三，从公共空间治理入手，组团式翻建农宅，推动空间协同治理；第四，构建乡村长效管理机制，精细化打造人居环境、基础设施管护措施，推动乡村建设在内容上的协同治理。最终，该地区农民居住环境质量取得了较大改善，农民生活满足感和幸福感有效提升，乡村治理成效不断优化，村民素养也不断提高，乡村建设取得明显成效。

（二）政府社会管理科学化的路径

1.政府社会管理科学化的内涵和基本思路

社会管理科学化是指对社会管理规律的深刻理解、掌握和遵循，并在科学理论指导下进一步强化和创新社会管理工作，建立和完善中国特色社会主义社会管理体系。社会管理的科学化，应该包括如下几个方面：第一，以科学理论为指导，搞好社会管理；第二，建立健全科学体制机制，为社会管理保驾护航；第三，以科学方法强化与创新社会管理，切实解决实际工作中存在的主要问题，切实提高我国社会管理工作科学化水平。

2.政府社会管理科学化的推进策略和方法

要保证社会管理科学化，要坚持以下路径：第一步，做好规律性研究。社会管理作为人类活动，同样有其规律性。在我国，要尊重当前和今后相当长一段时间内社会主义初级阶段和社会主义市场经济条件下的社会管理科学化，以中国公民需要与社会能力为出发点，走符合国情规律性道路。第二步，做好现代化推进。社会管理必须与时俱进，顺应现实要求，反映时代特点。一要更新管理思想，适应社会发展；二要推动管理技术信息化、高科技化，将多种高新管理技术、新型设备用于社会管理；三要构建有利体制机制环境，为社会管理科学化提供了有力的制度保证。在社会发展环境中，必须坚持主动社会管理、构建公平正义社会、创造良好社会生态、完善社会机制。政府社会管理职能的完善应与政治体制、经济体制改革的推进相配套，并以此为抓手，从整体上加以思考、统筹安排，以深化行政管理体制改革[2]。四要培育社会管理多主体共同参与，既重视政府社会管理又重视社会自治管理，调动所有积极因素与可利用资源，并积极促进各级政府、基层组织、社会组织以及社会成员对社会管理职责的厘清。

（三）政府社会管理科学化的重点领域

1.智慧城市建设与公共服务优化

改革开放后，中国基本公共服务体系日益完善，但是基本公共服务发展失衡现象也越来越突出，技术支撑需求越来越高，建设智慧城市成为社会治理必然趋势。目前，数字技术已经从能力、效率和公平三个方面转变了城市公共服务模式，主要表现为：第一，数字技术拓展了城市公共服务的外延，以往不可能做到的服务是通过数字技术的介入来完成的，这就是“从无到有，从零开始”的变革；第二，数字技术提高了城市公共服务的效率和质量，如城市公共服务基础设施等硬件设施得到改善，人工智能、大数据等技术提高了公共服务效率等，这是“从有到无，从一至N”的变革；第三，数字技术为城市公共服务赋能，推进公共服务实践变革，各地涌现出就业公共服务、基础教育公共服务、卫生及养老公共服务等创新实践，部分创新探索成效显著，城市居民获得感和幸福感增强[3]。

2.政府决策的科学化与信息化

目前的中国已步入网络时代，对于网络社会进行有效治理已经成为我国现阶段社会治理体系的一个重要组成部分，它决定着国家治理体系整体现代化是否有效与完整。政府要适时转变治理理念，治理方式，不断提升其治理能力。要提高社会治理信息化、科学化水平，就需要做到以下几点：

第一，完善组织领导体系确保数字技术投入，进一步厘清政府部门职能界定，完善城市政府数字管理机构建设，优化城市大数据局（中心）职能职责，完善数据管理机构数据整合与服务功能，厘清数字监管范围与规则。要进一步加大城市公共服务数字基础设施更新和改造，确保城市基础设施数字化建设资金到位，有序推进基础设施智能化提升，扎实建设智能化、高效化融合基础设施。

第二，要培育多中心城市公共服务主体，促进数字产品与服务的整合。首先，要加快推进智慧城市政府与社会资本合作，积极引导数字技术领头企业、社会组织介入城市公共服务，加快新技术从商业产品到公共产品的整合；其次，要加快推进数字技术融入民生保障，重点针对群众“急难愁盼”的数字公共服务产品；再者，要强化城市公共服务数字化的规划力度，对数字技术的赋能成效进行经常性评价。借鉴发达国家城市治理的经验，在城市发展规划中引入数字技术构建数字友好型城市，树立若干数字公共服务标杆。适时对公共服务数字化改造实施成效进行追踪和评价，并对城市公共服务数字化评价体系进行动态优化；第四，要在信息无障碍建设上下功夫，增强为特殊群体提供数字化社会服务能力，缩小城市中心与郊区在公共服务方面的差距，提高居民的数字素养与参与意识，向更多外来务工人员及新居民提供更加公平的基本公共服务，加强对数字技术特别是针对老年人、流动人口、困难群众等群体数字技术教育培训与推广力度，持续缩小“数字鸿沟”。

三、结论与展望

（一）总结协同治理与政府社会管理的关系

社会治理的协同是指主体间的合作，如中央政府与地方政府，政府与企业，政府与公民，政府与第三部门等。进入21 世纪后，协同治理理论成为了一个独立知识谱系，更强调参与主体的责任感、参与度与开放性，这为新时代政府社会管理行为的转变提供了新思路，有利于提高新时代政府治理能力与水平，推动政府服务的精准化[4]。政府社会管理应结合协同治理理论，突破原有管理模式与思路，优化政务，整合组织结构，使政府机构真正走向社会治理高效与现代化，实现服务于民之目标。

（二）展望政府社会管理科学化的发展前景

新时期政府社会管理科学化面临着新的挑战，未来还需进一步推动政府社会管理职能转型，政府应更重视社会管理与社会服务职能的发挥，具体来讲要做到：第一，更新管理观念，重新定位政府职能，全面推进由“全能政府”到“有限政府”的过渡；由“管制政府”到“服务政府”的过渡；由“权力政府”到“责任政府”的过渡。第二，要调整组织结构，再造管理流程。社会管理职能组织设计应充分重视因地制宜，因时制宜；要合理分割中央和地方事权，理顺社会管理条块关系并合理分权；要再造社会管理过程，使社会管理与服务变得简单、透明、有效。第三，要促进“多中心的主体”管理，增强社会自治和自我服务能力，构建社会治理、构建政府和社会之间平等的合作伙伴关系；增强社会自治和自我服务能力；注重政府公共关系建设。第四，要引进现代化管理技术完善政府社会管理方式，重新构建社会信息收集、整理与披露的渠道，为社会信息收集开辟广阔渠道；开发运行社会发展监测体系；加快建立和完善各类突发事件应急管理机制和政府公共危机处置能力[5]。