21万亿私募基金迎监管新规

徐劲聪

2023年7月3日，国务院总理李强签署第762号国务院令，公布《私募投资基金监督管理条例》（以下简称《条例》），自2023年9月1日起施行。7月9日，中国证券投资基金业协会公众号发布了司法部、证监会负责人对《条例》的相关解读。

据介绍，近年来，我国私募基金行业稳步发展。截至2023年5月，在中国证券投资基金业协会（以下简称基金业协会）登记的私募基金管理人2.2万家，管理基金数量15.3万只，管理基金规模21万亿元左右。私募基金在服务实体经济、支持创业创新、提高直接融资比重以及服务居民财富管理等方面发挥了重要积极作用。

在促进股权资本形成，有效服务实体经济方面，截至2023年一季度，私募股权基金（含创业投资基金）累计投资于境内未上市未挂牌企业股权、新三板企业股权和再融资项目数量近20万个，为实体经济形成股权资本金超过11.6万亿元。注册制改革以来，近九成的科创板上市公司、六成的创业板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前获得过私募股权基金支持。

由于私募股权基金投资呈现典型的初创期、中小型、高科技特点，私募股权基金也成为有效支持国家战略，服务重点领域和战略性产业的重要金融力量。数据显示，在计算机、半导体、医药生物等重点科技創新领域，截至2023年一季度，私募股权基金累计投资近5万亿元。

此外，私募股权基金投资所投资企业广泛覆盖民营企业、中小企业，对于激发经济活力、促进创新创业具有重要意义，同时对稳增长、稳就业的支撑作用逐步发挥。私募证券基金则促进了资本市场投资者群体机构化程度的提升。有利于壮大机构投资者队伍、优化市场投资者结构。

私募基金相对公募基金、证券投资等市场，一直有着鲜明的“非公开”属性，这也使得对私募基金的监督管理更不容易。日前，中国证券监督管理委员会首席律师焦津洪在一场论坛演讲上透露，《私募投资基金监督管理条例》的制定过程可谓“十年磨一剑”。

焦津洪表示，将私募投资基金业务活动纳入法治化、规范化轨道进行监管，针对行业突出问题强化源头管控，划定监管底线，规范私募投资基金“募投管退”各关键环节的相关活动，支持创业投资基金健康发展并对创业投资基金实行差异化监管，有效夯实私募投资基金的法治基础，必将有利于私募投资基金以及整体资管行业的高质量发展。

根据司法部、证监会负责人解读，《条例》的出台有利于进一步完善私募基金法规体系，促进私募基金行业健康发展。《条例》明确提出鼓励私募基金行业“发挥服务实体经济、促进科技创新等功能作用”，凝聚各方共识，共同优化私募基金行业发展环境。设立创业投资基金专章，明确创业投资基金的内涵，实施差异化监管和自律管理，鼓励“投早投小投科技”。

此外，明确政策支持，对母基金、创业投资基金、政府性基金等具有合理展业需求的私募基金，《条例》在已有规则基础上豁免一层嵌套限制，明确“符合国务院证券监督管理机构规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级”，支持行业发挥积极作用，培育长期机构投资者。

下一步，证监会将重点开展根据《条例》修订《私募投资基金监督管理暂行办法》等工作，进一步推进优化私募基金行业发展环境，畅通“募”“投”“管”“退”各环节，推动私募基金行业高质量发展迈上新台阶。

在促进私募基金行业规范发展方面，《条例》突出对关键主体的监管要求，明确私募基金管理人需向基金业协会申请登记。全面规范资金募集和备案要求，明确私募基金募集完毕后向基金业协会备案。规范投资业务活动，明确私募基金财产投资范围和负面清单，同时为私募基金产品有序创新预留了空间。此外，也丰富了事中事后监管手段，对标《证券投资基金法》，对规避登记备案义务、挪用侵占基金财产、内幕交易等严重违法违规行为，加大惩处打击力度。

近年来，以创业投资基金为代表的私募基金在“投早投小投科技”方面发挥了重要作用，是促进科技自立自强、产业创新升级的重要力量。《条例》在总则中明确对创业投资基金实施分类监管，并为创业投资基金设置专章。在投资范围、投资期限、合同策略等方面明确创业投资基金应当符合的条件，并加强创业投资基金监管政策和发展政策的协同配合。《条例》在登记备案、资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面，对创业投资基金实施差异化监管和自律管理，对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创业投资基金在投资退出等方面提供便利。下一步，相关部门将进一步研究出台支持创业投资基金发展的具体政策举措。

据司法部、证监会负责人介绍，目前，私募基金规模持续增长，私募基金管理人投资管理能力逐步增强，行业呈健康发展态势，功能作用持续发挥，存量风险显著压降。《条例》中主要监管原则和要求已在近年发布的监管规则中有所体现，行业已有认同度和预期，合规风控水平稳步提高，行业生态持续优化。

下一步，证监会将重点开展根据《条例》修订《私募投资基金监督管理暂行办法》等工作，进一步推进优化私募基金行业发展环境，畅通“募”“投”“管”“退”各环节，推动私募基金行业高质量发展迈上新台阶。

《私募投资基金监督管理条例》（以下简称《条例》）即将自2023年9月1日起施行。对于“非公开”属性突出的私募基金行业来说，这是一份堪称“十年磨一剑”的管理法规。多位私募投资基金投资人接受南都湾财社记者采访时表示，《条例》的出台提高了违法违规行为的成本，有利于进一步促进私募基金行业规范健康发展。同时，也关注到《条例》中肯定私募行业促进经济发展作用，支持长期资金“投早、投小、投硬科技”等内容，期待相关细化支持政策的推出。

“《私募投资基金监督管理条例》从2013年启动立法工作，到2017年开始征求意见，再至2023年正式发布，经历了十年左右的时间。”中科创星创始合伙人李浩接受南都湾财社记者采访时说，在他看来，《条例》的出台既是健全私募基金监管基础性法规制度的标志，也是促进行业高质量发展进入新阶段的标志，具有里程碑意义。

据了解，《条例》出台实施后将成为我国私募投资基金行业目前效力级别最高的法律规定。在此之前，私募行业主要依据的法规为证监会发布的《关于加强私募投资基金监管的若干规定》，但从内容来看，该规范文件主要范围为私募基金设定基本情况、基本要求等，对违反要求的处罚等未作详细规定。

而《条例》对法律责任进行了单列章节明确规定，其中，从第四十四条到第六十条明确了17项违法违规处罚细则，多项罚款最高设置为违法所得5倍或100万元。

“私募投资行业的乱象其实也不少，有一些比较突出的情况，比如说变私募为公开或者变相公开去募集资金，突破合格投资者人数的法规限制，在中间一些可能形成利益输送的环节有不规范操作等。”启迪科创基金副总经理邹欣说，《条例》对这些突出问题明确了处罚措施。

例如《条例》明确：“违反本条例第十七条、第十八条、第二十条关于私募基金合格投资者管理和募集方式等规定的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足100万元的，并处10万元以上100万元以下的罚款。”

此外南都湾财社记者也注意到，在不少正牌私募投资基金机构的官方网站上，都会出现“谨防假冒机构”的弹窗提示或严正说明。“李鬼”机构往往借用知名正牌机构的名称，并以此为名号假冒为旗下“子基金”，面向不具备私募投资风險承受能力的普通投资者甚至中老年群体募资。“假冒机构”既欺骗投资者造成财产损失，也对正牌投资机构的正常经营和行业健康发展带来了不少干扰。

对此邹欣认为，《条例》强化了对私募基金管理人及其股东、高级管理人员和从业人员的要求，强调了对投资者利益的保护，对扰乱金融秩序的行为进行了更加明确的约束。进一步明确了中国证监会及其派出机构的监管职责，以及可以采用的行政管理措施和行政处罚手段，提高了处罚金的水平，未来能够有效提高违法成本，也提供了加速行业出清风险的必要手段。

“这也将提高市场的透明度和信息公开程度，减少假冒机构的生存空间和操作空间，假冒现象有望减少。”邹欣说，她也希望投资者在《条例》实施后，可以更方便、明确地辨别正牌机构基金，同时希望监管机构也加强对市场的监测和执法力度，进一步保护投资者的合法权益。

在关注《条例》有关行业规范要求及违法违规处罚条款的同时，多位受访投资人对南都湾财社记者表示，也关注到《条例》肯定私募行业，并对长期资金进入和“投小投早投科技”的创投基金将提供机制支持等内容。

根据7月9日司法部、证监会负责人对《条例》的官方解读，截至2023年5月，在中国证券投资基金业协会登记的私募基金规模已达21万亿元左右。私募基金在服务实体经济、支持创业创新、提高直接融资比重以及服务居民财富管理等方面发挥了重要积极作用。据介绍，注册制改革以来，近九成的科创板上市公司、六成的创业板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前获得过私募股权基金支持。

《条例》明确提出鼓励私募基金行业“发挥服务实体经济、促进科技创新等功能作用”，凝聚各方共识，共同优化私募基金行业发展环境。设立创业投资基金专章，明确创业投资基金的内涵，实施差异化监管和自律管理，鼓励“投早投小投科技”。

此外，明确政策支持，对母基金、创业投资基金、政府性基金等具有合理展业需求的私募基金，《条例》在已有规则基础上豁免一层嵌套限制，明确“符合国务院证券监督管理机构规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级”，支持行业发挥积极作用，培育长期机构投资者。

“针对创业投资基金的特别规定，不仅有利于缓解‘退出难’的问题，还会引导越来越多的长期资金‘投早、投小、投硬科技’，推动科技成果转化成现实生产力，解决产业痛点和堵点问题。”李浩认为，《条例》的出台实施将更有助于我国打造长期主义的投资生态体系，发挥出资本助力科技创新驱动发展的重要作用。他也期待在《条例》的指导下，能有越来越多的长期资本推动“投早、投小、投硬科技”走向深水区，服务重点领域和战略性产业，有效支持国家战略。

有参与广东地方政府母基金的私募投资机构投资人对南都湾财社记者表示，私募投资机构尤其是早期创投机构和人民币基金对长期资金的呼唤由来已久，这是因为早期科创项目具有成长期长、早期投入大、回报周期长等特点，长期资金对此更有优势，也可以减少单纯因资金方面的期限问题而显得“短视”，影响项目自身正常发展节奏的情况。

不过，此前有金融专家对南都湾财社记者表示，银行、保险等可以作为投资基金长期资金来源的金融机构，由于《商业银行法》等相关监管法规的约束，现实环境对于它们参与股权投资业务的限制非常明确。虽然近年来在支持“投贷一体化”等政策引导下一些头部大行开始探索相关布局，但从整体数据来看，目前在股权投资市场的资金来源结构上银行、保险等长期资金占比仍明显小于其他出资方。多位受访投资人表示，此次《条例》明确提出对母基金、创业投资基金、政府性基金等具有合理展业需求的私募基金在已有规则基础上豁免一层嵌套限制，有望为长期资金的引入进行一定程度上的机制“松绑”。

同时《条例》也明确，将对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创业投资基金在投资退出等方面提供便利。对此邹欣认为，这符合近年来投资市场风向转变“投早投小投科技”的趋势。在她看来，私募行业早期以PE阶段即上市前的后期阶段投资较多，主要目的是赚取上市前后的股权差值套利。而随着投资市场更加关注投早投小投科技，核心在于回归长期投资和价值投资，在于支持科技早期项目由小做大，通过企业的发展成长产生价值。

“其实现在可以看到有时候上市退出也并不是一个利益最大化的模式。”邹欣说，“比如启迪之星之前投了几个早期项目，这两年陆续退出，基本上是隔了两轮左右来进行股权转让的退出，但是收益率都很高，未必低于上市退出。”邹欣表示，尽管启迪内部也有PE阶段的投资，但现在反而会非常谨慎。

对于《条例》解读提出相关部门将进一步研究出台支持创业投资基金发展的具体政策举措。多位受访投资人均表示，期待有关创投基金退出方面的支持政策，例如减少一些约束机制，适当降低一级市场的交易税率等。通过支持创投基金退出方式，将有利于创投基金更专注于投小投早投科技环节，提高创投基金的专业性和支持赋能科创企业成长发展能力。