全球气候变化治理制度变迁的逻辑：路径、动力和效能

隋广军 郁清漪 唐丹玲

摘  要：全球气候变化治理以《联合国气候变化框架公约》及该框架下的《京都议定书》和《巴黎协定》等为核心制度安排，协调和规范国际社会的政策和行动。从《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》到《巴黎协定》，全球气候变化治理发生了从中心化治理到去中心化治理的重要变迁。结合新制度经济学和历史制度主义相关理论，构建路径、动力和效能三维分析框架，论证全球气候变化治理制度变迁的逻辑。具体而言，全球气候变化治理制度变迁路径是制度复制和制度替代的混合体，这一变迁受到国际能源革命及全球经济危机外部冲击和公约缔约方能动性的共同作用，并将推进全球碳中和进程，引发国际投资贸易流向改变和气候变化治理制度性领导权及规则制定权博弈。中国作为新兴经济体，以人类命运共同体理念为指导，在推动全球气候变化治理制度变迁中起到建设性作用。

关键词：全球气候变化治理；制度变迁；人类命运共同体

中图分类号：F467  文献标识码：A  文章编号：1003-7543（2023）07-0057-16

基金项目：国家社会科学基金重大项目“积极参与全球经济治理体系改革研究”（21ZDA097）；广东省创新团队项目“南海生态环境权益综合研究”（2019BT02H594，GML2021GD0810）。

作者簡介：隋广军，广东外语外贸大学广东国际战略研究院院长，教授、博士生导师；郁清漪（通信作者），广东外语外贸大学广东国际战略研究院讲师、专职研究员；唐丹玲，南方海洋科学与工程广东省实验室（广州）、中国科学院南海海洋研究所教授、博士生导师。

全球气候变化治理是指以《联合国气候变化框架公约》及该框架下的《京都议定书》和《巴黎协定》等为核心制度安排，以国家行为体为主导，为应对由人类活动造成的气候变化及其不利影响而展开的能动过程。作为全球气候变化治理的手段和实现形式，《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》构成的制度体系，通过提出明确的治理价值和原则，制定具体的治理目标，设计有效的治理机制和模式，为协调和规范国际社会应对气候变化的集体行动作出一系列制度性安排和约束。

具体而言，从《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》到《巴黎协定》，全球气候变化治理的制度发生了变迁。一方面，是治理价值、治理目标、治理原则和治理机制的延续和演进。《巴黎协定》发展了应对气候变化的生态理念，继承了全球减排的共同愿景，维护了“共同但有区别的责任”原则，支持公约体系在全球气候变化治理机制中的主渠道地位。另一方面，治理模式发生了嬗变。覆盖对象上，实现了从发达国家和发展中国家二元分野到整合；减排义务上，从发达国家单方面强制减排到双方义务趋同；减排方式上，从具有硬法属性的总量控制和指标分解到体现软法效力的国家自主贡献。这意味着应对气候变化的全球治理发生了从具有刚性约束的中心化治理向国别战略自主的去中心化治理的制度变迁，呈现双重内涵：其一，全球气候变化治理的广度得到拓展，在经历了以面向发达国家的约束力框架为主导的治理第一阶段后，进入以全球层面国家治理和本地行动为核心的治理第二阶段。其二，新兴市场国家参与全球气候变化治理的深度得到加强，在全球化的成熟期，新兴市场国家成为解决全球性问题的贡献者和全球公共产品的重要提供者。那么，全球气候变化治理的制度变迁是如何发生的？变迁的动力是什么？变迁后有何效能？本文尝试从解释历史制度变迁的理论视角出发，对全球气候变化治理制度变迁的路径、动力和效能作出回答。

一、文献回顾：全球气候变化治理制度变迁的视角

回顾自京都时代以来的研究脉络，可以发现学术界已就全球气候变化治理制度变迁的事实达成普遍共识，致力于探究制度变迁的具体路径及其影响因素，对不同气候条约的作用效能展开机制分析，形成了三种研究视角。

关于全球气候变化治理制度变迁的路径，现有文献主要基于文本分析的方法对《联合国气候变化框架公约》及其后一系列气候协议进行了研究，认为《巴黎协定》延续了气候治理的原则，在温控治理目标、减缓合作模式、法律约束力等方面发生了演进［1-2］。另有学者从治理原则、治理机制和治理模式角度构建了理解制度变迁路径的理论框架，如“原则—规则”二元关系下公约体系的内部变迁［3］，根据“深化—扩展—整合”三维评估提出的《京都议定书》和《哥本哈根协议》分别代表了公约机制的演进和停滞［4］，以中央集权程度为核心解释了《京都议定书》《坎昆协议》《巴黎协定》各自所代表的自上而下、自下而上、自上而下和自下而上相结合的三种减缓模式［5］。然而，目前从理论视角解释制度变迁路径的文献仍然较少。

与此同时，学术界关注影响气候变化制度变迁的因素包括：应对气候危机的观念和叙事发生了从“牺牲”到“机遇”的转变［6-7］，科学事实和各国国家利益的干预等［8］。另有学者关注气候变化治理中大国的作用。比如，《京都议定书》在美国退出后仍发挥效力的原因在于欧盟内部制度和政治进程的影响以及欧盟在气候治理领域的领导力雄心［9］。《巴黎协定》最终签署是大国权力塑造的结果，体现为美国决定了巴黎气候大会的方向和最终制度形式，欧盟的协调作用和中国的坚持与妥协则推动大会取得了成功［10］。归纳而言，应对气候变化的全球治理制度变迁往往是多种因素混合作用的结果，对此学术界已从多元视角进行较为充分的阐释，但其中最为核心的解释变量仍然有待识别。

在分析制度安排对全球气候变化治理的作用效能时，主要形成了集体行动和多中心治理两种理论。前者认为要解决具有全球效应的集体行动问题必须依靠一个外部权威强制实施一系列规则；后者提出本地—地区—区域—次全球行动方案，但也会导致泄露、政策不一致、认证不足、制度投机以及搭便车问题［11］。对此，理想的经济学方案是达成有效的全球协议避免“搭便车”，并通过税收和贸易等碳定价机制将外部性问题内部化，而与此对应的“自上而下”模式具有推进速率缓慢的缺陷。然而，在全球协议无法达成的条件下，多重维度上的减排行动亦能够产生多重收益，而与此对应的“自下而上”模式的主要劣势在于行动力度不强。《巴黎协定》同时采取了上述两种模式，尽管仍有诸多不足，但学术界普遍认为其标志着全球气候变化治理进入新的发展阶段，并具备克服“广度—力度—履约”三难选择困境的潜力［12-13］。但是，关于《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》治理效能的比较分析仍然缺乏。

整体而言，现有研究已从不同视角对全球气候变化治理制度变迁问题给出了多种回答，但仍存在进一步研究的必要。第一，全球气候变化治理的制度设计具有长历史特征、经济政治联动属性，针对短周期、政策实践层面的描述性讨论容易陷入经验主义，还需要从理论层面进行解释。第二，全球气候变化治理制度变迁的路径、动力和效能是一个有机整体，将三者纳入统一框架有利于理解和把握整体脉络和内在机理。鉴于此，本文借鉴新制度经济学和历史制度主义对历史制度变迁的理论解释，构建一个阐释全球气候变化治理制度变迁的分析框架，随后沿着分析框架的思路进行实证分析，进而得到结论和建议。

二、理论解释和分析框架

新制度经济学和历史制度主义是经济学和政治学中关注历史制度变迁的两大流派，均强调“历史是重要的”，构建了解释制度变迁的历时分析范式。两者对于历史制度变迁路径、变迁动力和制度效能的解释为理解全球气候变化治理的制度变迁提供了观察视角和分析框架。

（一）历史制度变迁：新制度经济学和历史制度主义的理论解释

新制度经济学将经济制度置于经济史背景下进行分析，历史制度主义则关注民主转型、福利国家等长周期政治制度。從历史观看，新制度经济学家道格拉斯·诺思指出，历史的重要性在于种种社会制度的连续性把现在、未来与过去联结在一起，现在和未来的选择是由过去所形塑的，并且只有在制度演化的历史话语中才能理解过去［14］。历史制度主义者则追踪事件随时间演进而发生的先后序列，从而揭示早期事件如何改变后续事件发展的模式［15］。因此，分析制度发展的历史演进是理解制度变迁的前提和基础。

在考察制度变迁的路径问题时，诺思首先将制度变迁区分为由连续的边际调整导致的逐渐的制度变迁和由征服和革命导致的不连续的制度变迁，强调前者作为社会和经济体演化的主要方式是其研究的对象［14］。这意味着制度变迁过程的激进性/渐进性和制度变迁结果的连续性/非连续性（见表1）［16］，前者指制度变迁速率的快或慢，后者指新制度与旧制度保持连贯性或呈现分离和差异。经济学家保罗·戴维和布莱恩·阿瑟指出，由于技术相关联性、规模经济、投资的不可逆性，一项新技术在诸多竞争性技术中占有主导性地位，具有一旦被采纳便呈现报酬递增效应的特点，通过庞大的早期成本、学习效应、协调效应和预期效应四种自我强化机制形成新技术锁定的路径依赖［17-18］。借鉴技术变迁论，诺斯提出了经济制度变迁的路径依赖理论，认为技术和制度变迁具有相似性，报酬递增是二者的基本要素［14］。政治学家保罗·皮尔森则论证了路径依赖理论在政治学特别是历史制度主义研究范畴中的适用性，指出以路径依赖为基础的政治活动具有多重均衡和惯性等特征［19］。因此，新制度总是受到旧制度（历史）的影响，因报酬递增效应而倾向于进行自我复制和加强，形成一种渐进—连续型的制度变迁模式。

历史制度主义者乔瓦尼·卡波西亚等也认同制度演化的二元模型，将制度变迁区分为长期的制度稳定和复制的路径依赖时期以及短期的发生剧烈制度变化的制度中断时期［20］。这样便为渐进—非连续型制度变迁提供了空间。对此，历史制度主义者凯瑟琳·西伦等提出了制度变迁的渐进转型模式，旧制度可以通过替代、层叠、漂移和转换四种路径形成新制度。其中，“替代”指主导制度被其框架外在逻辑上相矛盾的制度安排或其框架内的从属性制度替代而发生的变化；“层叠”指引入新制度与旧制度共存，通过差异性增长机制启动改变路径的动态；“漂移”指对制度进行重新定位和重新聚焦，或重新校准和重新谈判，以应对所处政治和经济环境的变化；“转换”指决策者对旧制度重新部署，导向新的目标和职能以应对新环境挑战的结果［16］。

这样便产生了两种渐进变迁模式：一是渐进的同质性变迁（路径依赖/适应性复制），二是渐进的异质性变迁（渐进转型）。一系列节点处连续的边际调整导致了渐进性制度变迁，调整的方向与旧制度一致则呈连续性，体现为一种趋于稳定的同质性变迁，与旧制度相反则逐渐呈非连续性，体现为一种趋于变化的异质性变迁。根据同质性/异质性的程度，渐进性变迁具有五种路径，其中制度复制（路径依赖）和制度替代分别处于连续/非连续方向的两端［21］，表现出最大程度的同质性/异质性变迁。

在思考推动制度变迁的力量时，新制度经济学和历史制度主义均强调了复杂性特征。一般而言，激进的制度变迁往往由战争和革命等外生冲击引起，而渐进的制度变迁可能需要外部力量，同时更取决于内生因素的推动作用。后者主要包括行为体的观念、权力和利益的变化［22］。行为体受到利益驱动而推动制度变迁，但这并非唯一因素。正如诺斯强调意识形态影响决定选择的主观构念模型，此外众多在影响制度变迁方面有不同谈判力量的行为人也加剧了制度环境中选择的复杂性［14］。历史制度主义者同样重视观念、利益和制度间的相互作用，强调治理主体的观念和需要才会塑造制度并驱动制度变迁［23］。同时，由于政治生活中的权力不对称性，有影响力的行为者（关键行为者）在制度发生变动的阶段作出的选择将结果导向新的平衡［20］。新制度经济学和历史制度主义均强调制度在社会中具有基础性作用，能够决定长期的经济绩效、形塑政治生活［14，24］。变迁后的新制度将产生不同于旧制度约束下直接或间接的新效能，相较于旧制度，具有建设性的新制度能够使一定历史条件下的经济、政治、社会、文化等朝向预期最优点收敛，而具有破坏性的新制度则使各领域的绩效与最优点产生偏离。

（二）全球气候变化治理制度变迁：路径—动力—效能分析框架

就全球气候变化治理制度体系而言，自20世纪90年代初以来已有逾30年的发展历程，并形成了完善的以《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》为核心的一系列制度安排，为全球应对气候变化的集体行动设定了价值、原则、目标、机制和模式（见图1，下页）。《联合国气候变化框架公约》作为制度性起点，对其后一系列协议或协定形成了约束，影响并决定了全球气候变化治理发展的方向。

从变迁过程来看，全球气候变化治理的制度变迁是一个缓慢、渐进的历史进程。《联合国气候变化框架公约》于1992年签署、1994年生效。随后自1995年开始逐年举行公约缔约方大会（COP）就如何应对气候变化问题进行谈判和磋商，形成了具有法律效力的《京都議定书》和《巴黎协定》两份全球性条约。相较而言，《巴黎协定》一方面包含了对《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》多项内容的继承和演进，通过不断进行“制度复制”形成了对历史条约的路径依赖。另一方面，就一部分原有内容进行了变革性设计和调整，通过对历史条约的“制度替代”实现了异质性变迁，从而完成了从《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中心化治理到《巴黎协定》去中心化治理的转变。这一过程是以历次公约缔约方大会作为制度节点，经过一系列连续的制度调整实现的。

从变迁动力来看，技术革命和经济危机造成了显著的外生冲击，使《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》旧制度体系结构发生了松动；同时，国家行为体作为公约缔约方展现出巨大的治理主体的能动性作用，推动了向《巴黎协定》新制度体系的变迁。具体而言，与气候变化相关的科学研究迅速向前发展、人文思潮兴盛，新兴经济体群体性崛起造成的全球碳排放格局变化等因素引发不同国家行为体的观念变化，改变了权力和利益分配格局。受到新观念不同程度影响、具备不同权力、获得差异性收益分配的国家行为体在全球气候变化治理中提出不同的主张，采取差异化的行动策略，形成竞合博弈的结果，推动了从《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》向《巴黎协定》的制度变迁。其中，中国、美国和欧盟作为关键行为者对全球气候变化治理制度变迁的方向具有决定性作用。

从制度效能来看，以与应对气候变化及其不利影响的治理目标之间的差距作为主要评估指标，由于“总量控制+量化分配”的京都模式和“国家自主贡献+全球盘点”的巴黎模式的差异性，两者对于实现治理目标的贡献和作用也将产生显著的区别，同时可能引发不同的经济和政治间接效应。

鉴于新制度经济学和历史制度主义相关理论对于解释全球气候变化治理制度变迁的适用性，本文构建路径—动力—效能三维分析框架，回答全球气候变化治理制度变迁的逻辑。

三、全球气候变化治理制度变迁的路径分析

纵观全球气候变化治理的制度变迁（见表2，下页），以发达国家和发展中国家在公约体系中定位的互动关系为重要表征，大致可以分为三个历史阶段，历经京都时期、哥本哈根时期和巴黎时期，并呈现制度复制和制度替代的双重混合变迁路径。

（一）全球气候变化治理制度的历史演进

第一阶段是发达国家和发展中国家二元结构建构的京都时期。20世纪90年代初期通过的《联合国气候变化框架公约》正式形成了承担强制量化减排义务的附件一缔约方（发达国家）和不承担强制减排义务的非附件一缔约方（发展中国家）。1995年在柏林召开的第一次公约缔约方大会授权发起一项旨在加强附件一缔约方减排承诺的谈判，随后通过了具有法律效力的《京都议定书》和落实其实施细则的《马拉喀什协议》。《京都议定书》于2005年正式生效，规定了附件一缔约方在2008—2012年第一个承诺期内的减排总目标和分解目标，代表了一种“自上而下”的治理模式。蒙特利尔会议设立议定书下附件一国家进一步承诺特设工作组（AWG-KP），就2012年后的减排承诺和行动进行谈判。《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》的签署和生效意味着国际社会进入以面向发达国家的约束力框架为主导的治理阶段。

第二阶段是发达国家和发展中国家二元结构消解的哥本哈根时期。2007年巴厘会议授权开启公约下长期合作行动特设工作组（AWG-LCA），将不受《京都议定书》量化减排约束的国家纳入谈判范畴。2009年公约缔约方大会通过不具有法律效力的《哥本哈根协议》，肯定了低碳排放的发展战略对发展中国家可持续发展的重要性。《哥本哈根协议》的内容被写入随后的《坎昆协议》，这意味着发达国家和发展中国家的区别性趋于调整和收缩，一种“自下而上”的哥本哈根—坎昆模式进入政策选项。

第三阶段是发达国家和发展中国家二元结构整合的巴黎时期。2011年德班会议授权正式启动2020年后适用所有公约缔约方的谈判，使发达国家和发展中国家二元结构的消解进入加速期。尽管2012年《〈京都议定书〉多哈修正案》（简称《多哈修正案》）继续以“自上而下”模式对附件一缔约方在2013—2020年第二个承诺期内的减排目标和分配进行了约束，但仅作为2020年后全球协议的过渡方案。随后举行的华沙会议和利马会议相继确定了“国家自主贡献”减排模式和“考虑不同国家国情”原则，并被写入2015年达成、2016年正式生效的《巴黎协定》。《巴黎协定》是继《京都议定书》后具有法律效力的新全球性条约，意味着公约下附件一和非附件一二分法正式成为历史，发达国家和发展中国家进入统一的制度框架，开启以国家治理和本地行动为核心的治理第二阶段。2021年格拉斯哥大会达成《巴黎协定》实施细则后，正式开始落实新制度的进程。2022年，面对俄乌冲突爆发对全球能源形势的不利影响和疫情后经济复苏的挑战，《沙姆沙伊赫行动计划》强调应对气候变化的行动不应倒退或取消，表明国际社会落实《巴黎协定》的坚定决心没有改变。

（二）全球气候变化治理制度变迁的路径：制度复制

全球气候变化治理在诞生之初以《联合国气候变化框架公约》为核心，以《京都议定书》为依据进行实质性治理。以历次气候大会为制度节点，《巴黎协定》对两大全球性条约的内容进行了连续性复制和加强，主要在四个治理要素方面形成了“制度复制”的变迁路径。

在治理价值上，《联合国气候变化框架公约》提出“实现可持续社会和经济发展、为当代和后代保护气候系统”，倡导经济增长和环境保护双发展的生态理念。《巴黎协定》进一步作出“强调气候变化行动、应对和影响与平等获得可持续发展和消除贫困之间的内在关系”以及“缔约方在采取应对气候变化行动时应尊重、促进和考虑对人权、健康权、土著人民权利、当地社区权利、发展权等义务”的明确表述，并正式使用“气候正义”概念，使得经济和环境层面的生态理念升华为经济、环境、人本相协调的正义理念，对可持续发展框架中微观层面“人”的发展给予了特殊关照。

在治理目标上，《联合国气候变化框架公约》提出“将大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”的整体目标，并要求附件一国家在20世纪90年代末期各自或共同将温室气体的人为排放恢复到1990年水平。《京都议定书》对这一治理目标具体化，确定了包括二氧化碳在内的六种温室气体，能源、工业、溶剂、农业和废物五大部门和排放源，要求附件一国家在2008—2012年首个承诺期将温室气体排放当量较1990年水平减少5%以上，为欧盟和美国分别制定了减排8%和7%的目标。《多哈修正案》再次确定了2013—2020年第二承诺期及量化减排目标，其中欧盟承诺以1990年为基准年减排20%，在其他发达国家作出类似减排承诺、发展中国家也根据其责任和各自能力作出适当贡献的条件下可以提高至30%。《哥本哈根协议》采纳了联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次报告关于全球温升幅度应在2℃以下的科学意见。《巴黎协定》则继续对全球整体减排目标进行了量化，要求“将全球平均气温升幅控制在较工业化前水平高2℃并努力达到1.5℃的水平”，并“在21世纪下半叶达到温室气体源的人为排放与碳汇吸收之间的平衡”，为加强全球层面的集体行动设定了具有约束力的目标。

在治理原则上，《联合国气候变化框架公约》确定了“公平、共同但有区别的责任和各自能力”原则，“共同”指发达国家和发展中国家共同承诺保护气候系统，“区别”指发达国家率先行动并为发展中国家提供必要的资金和技术支持。《巴黎协定》在此基础上补充了“考虑不同国家”原则，维护了发展中国家在全球气候变化治理中的利益和立场。

在治理机制上，《联合国气候变化框架公约》规定设立公约缔约方会议，明确其作为主要谈判和决议机制在气候变化治理中的主渠道地位，并在《巴黎协定》中得到重申，打破了一些发达国家在公约外另起炉灶的可能性［10］。为了降低发达国家的减排成本，《京都议定书》设计了三大产权交易机制，即国际排放贸易机制、联合履约机制和清洁发展机制。这三大机制在《巴黎协定》中转化为两大机制，分别是基于市场的国际减排成果转让机制和由联合国机构监督的国家间转让减排量的可持续发展机制。这一转变使发展中国家也能参与到国际碳减排信用市场并从中获得收益，从而降低全球减排成本。

（三）全球气候变化治理制度变迁的路径：制度替代

“制度替代”变迁路径主要体现在治理模式上。《巴黎协定》达成两项规则：第一，所有缔约方以“国家自主贡献”应对气候变化，其中发达国家应实现全经济范围绝对减排目标，发展中国家则根据不同国家国情逐渐转向全经济范围减排或限排目标；第二，公约缔约方会议以“全球盤点”的方式每五年一次定期盘点协定的履行情况，2023年进行首次盘点。具体而言，包括减排主体、减排义务和减排方式三方面。

在减排主体上，《联合国气候变化框架公约》确定了需要承担强制减排义务的附件一缔约方。2007年巴厘会议则授权就不需要履行强制减排义务国家的下一步承诺和行动进行谈判，意味着将未受到刚性约束的美国和发展中国家作为全球减排的覆盖对象纳入谈判进程。2011年德班会议启动单轨制，授权德班加强行动平台特设工作组（ADP）交付一项2020年后全球减排行动方案，意味着附件一国家和非附件一国家进入共同的谈判议程。《巴黎协定》则不再采用二分法，而是将发达国家和发展中国家均覆盖在内，引导低碳转型成为全球层面的普遍实践。

在减排义务上，《京都议定书》仅针对发达国家缔约方设置了有约束力的量化减排目标和时间表。《巴厘行动计划》要求“发达国家缔约方采取包含量化的国家排放限度和减排目标在内的可衡量、可报告和可核实，具有可比性的减缓行动或承诺；发展中国家不设具体的减排目标，但需采取‘适宜国情的减缓行动（NAMAs）并在‘三可框架下获得技术、资金和能力建设方面的支持”，意味着美国需要履行与其他发达国家可比的减排义务，而发展中国家也需要根据国情采取减缓行动。《哥本哈根协议》继续沿用了“三可”标准，要求附件一缔约方提交量化的2020年整体经济范围排放指标，发展中国家缔约方提交适合本国的缓解行动。《巴黎协定》则明确了各缔约方采取国家自主贡献减排。发达国家的减排义务名称从《京都议定书》的“承诺”到《哥本哈根协议》的“许诺”，再到《巴黎协定》的“贡献”，呈现南北趋同的法律义务［10］。

在减排方式上，《京都议定书》确定了“自上而下”设定减排总量和时间表，并在各国间进行分配的方案。哥本哈根—坎昆模式提出了“自下而上”自主减排许诺和行动方案。《巴黎协定》则确定为“自上而下”的全球盘点和“自下而上”的国家自主贡献方案，开启全球路径下以国家治理和本地行动为主导的新阶段。

可以看到，原本处于从属和边缘地位、仅面向发展中国家的非强制减排制度安排经过历次制度节点的调整，逐渐代替了居主导地位、仅适用于发达国家的强约束力制度安排，成为发达国家和发展中国家共同的规则。

四、全球气候变化治理制度变迁的动力分析

（一）制度复制和制度替代的外部动力因素

从《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》到《巴黎协定》的演进中，国际能源革命和全球经济危机爆发的外生冲击为全球气候变化治理制度的变迁提供了“机会窗口”。

进入21世纪后，国际能源生产和消费进入深度变革期，主要表现为欧洲主要国家向可再生能源转型和美国“页岩气革命”。欧洲主要国家出于确保能源供应安全、降低对外能源依存度的战略需求大力推动新能源发展，并伴随水能、风能、太阳能和生物质能等现代利用“原动机”发明和应用而逐渐展开；“页岩气革命”是指水力压裂和水平钻井两项勘探开发技术的应用和推广导致美国页岩气产量自2005年以后呈现爆发式增长的情况，从1.14万亿立方英尺增加到2014年的12.84万亿立方英尺，在天然气产量中的占比从6.3%增长到50.2%［25］。《BP世界能源统计年鉴2022》显示，1990—2014年，欧洲15国石油和煤炭消费量分别从44.4%和20.8%下降到38.1%和12.8%，而可再生能源从0.4%上升到9.6%，显著高于全球平均水平；2005—2014年，美国石油和煤炭消费占比分别从41.7%和23.6%下降到37.3%和19.3%，天然气占比从22.1%上升到27.8%。欧美实践客观上推动了新能源和天然气替代化石能源，叠加经济危机的影响，温室气体排放呈显著的下降趋势。世界资源研究所（CAIT Climate Data Explorer）的数据显示，欧洲和美国2014年温室气体排放额较2007年分别下降24%和9%。这一事实使发达国家要求发展中国家减排的立场进一步突出。

此外，2008年以来由美国金融危机引发的全球经济危机和欧债危机使发达国家经济进入下行周期。根据世界银行1990—2008年现价美元计算，欧盟、美国和中国对世界经济增长的贡献率分别为23.7%、21.3%和10.2%，而经济危机发生后到《巴黎协定》签署的2009—2015年，欧盟贡献率跌至负值（-8.4%），美国保持基本稳定（25.9%），中国则成为拉动世界经济增长的主要引擎（41.5%）。全球经济危机后，西方国家贸易保护主义、民粹主义和逆全球化思潮兴起，发达国家提供国际公共产品的意愿减弱，由发展中国家特别是新兴经济体提供更多公共产品成为新的时代叙事。

应该说，能源革命和经济危机提供了气候变化治理制度变迁的动力，但真正推动变迁的力量是作为公约缔约方和治理主体的国家行为体。由于观念和利益的变化，在制度复制的变迁中，欧盟、美国、新兴发展中国家和小岛屿国家等均起到了重要作用。而由于国家行为体在全球气候变化治理中的权力不对称，在制度替代的变迁中，欧盟、美国、中国作为关键行为者的作用更为突出。

（二）制度复制的内部动力因素

第一，关于“气候正义”的伦理讨论对治理价值的影响。“气候正义”主要涉及国家间、一国内部和代际间三个层次。一是发展中国家平等的发展权和小岛屿国家的生存权问题。发展中国家既拥有维持基本生产和生活的生存排放权，又拥有进一步发展的奢侈排放权。其中，小岛屿国家的碳排放规模和强度最小，但气候变化引致的负面环境效应最为直接，生存权面临严重威胁。而根据工业革命以来的历史排放责任，发达国家对气候变化负有首要责任，应率先承担减排义务。二是气候变化造成的不平等。发展中国家应对气候变化的能力较弱，脆弱人群在气候变化中处于劣势地位，特别是最不发达国家和最脆弱的人群，使得全球层面和发展中国家内部的贫困和不平等问题加剧，气候变化造成的环境移民、土著居民权利、妇女赋权等成为重要的伦理议题。三是未来世代人的生存权和发展权问题。当代不可持续的发展模式的后果要由后代承担，损害了人类的总体利益。几十年来，“气候正义”理念不断发展，引发国际社会广泛共鸣，直至被《巴黎协定》正式采用并将其与人权、发展权、性别平等、代际公平等相联系。

第二，关于气候变化科学认识的演进对治理目标的影响。全球气候变化治理的叙事经历了对气候变化的科学质疑到科学共识的演进。IPCC于1990年发布的首份《气候变化评估报告》提出了气候变化的科学证据，指出“人类活动造成的排放物大幅度增加了大气中的温室气体”。2007年第四次评估报告（AR4）得出，自前工业时代以来，由于人类活动而增加的温室气体排放已导致大气温室气体浓度显著增加，1970—2004年全球温室气体排放量增加了70%，其中二氧化碳排放量增加了80%，主要增長来自能源供给部门和交通部门。2014年第五次评估报告（AR5）指出，全球经济增长和人口增长是造成二氧化碳增长的最重要驱动因素，如果不付出额外努力来减少温室气体排放，至2100年全球平均地表温度和全球平均海平面最高将分别上升4.8℃和82cm。气候怀疑论者则提出相反意见，认为人类正处于气候周期性变化的阶段，IPCC项目和作者群结构具有缺陷性，世界性贫困、艾滋病蔓延、核武器是较气候变化风险而言更大的问题［26］。然而，伴随IPCC历次报告提出“人类活动造成大气、海洋和陆地变暖”科学证据以及频繁的高温和极端天气事件，21世纪早期关于人类活动是否影响气候变化的质疑失去科学意义。科学研究的成果引起各国观念变化，采取行动应对气候变化成为共识。

第三，全球碳排放格局的变化对治理原则的影响。20世纪90年代初期，发达国家作出了率先减排的承诺和行动，并为附件一缔约方确定了具体的减排时间表和减排目标。世界资源研究所数据显示，与附件一缔约方温室气体排放总额的稳步下降相对比，发展中国家的温室气体排放额呈现显著的上升趋势。1990—2008年，非附件一国家的排放额年均增长率近3%，2009—2015年也达到2.4%。与此同时，自1991年以来非附件一国家与附件一国家之间的差距迅速扩大，2009年非附件一国家的排放总额首次达到附件一国家的近2倍，2015年升至2.3倍。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》原则下的利益分配引发了发达国家和小岛屿国家的广泛争议。但是由于发展中国家低碳经济发展的技术支撑不足，碳排放量与经济增长率通常呈正相关关系，而经济和社会发展依然是发展中国家的首要任务。基于此，“考虑不同国家国情”原则平衡了各方关切。

第四，对气候公共产品供给的选择偏好对治理机制的影响。美国退出《京都议定书》后致力于通过公约外渠道领导全球气候变化治理，对公约体系形成冲击。与此同时，主要发达国家在谈判中表达希望建立一种至少涵盖主要发达国家和发展中国家、没有区别的减排机制，表明建立新机制、取代公约的倾向一直存在［27］。然而，几十年来，公约体系已成为气候公共产品供给的首要选择，具有其他替代性机制无法复制的优势。其一，公约具有广泛的代表性。以公约为基础的多边机制缔约方达到近200个，涵盖发达国家和发展中国家，耗费了大量的时间和谈判成本才推动达成应对气候变化的多份国际协议。其二，公约具有治理的合法性。公约体系谈判进程基本保证了民主性、公开性、平等性，最大限度避免了大国霸权。因此，在公约体系下达成全球气候变化治理的制度安排符合全体利益最大化原则。

（三）制度替代的内部动力因素

如果说治理价值、目标、原则和机制方面“制度复制”的变迁路径是全球合力作用的结果，那么治理模式上的“制度替代”受到大国博弈的影响更大。从全口径温室气体排放额来看，欧盟、美国和中国是世界主要排放国（区域），1990—2019年三者总排放量占全球的比例保持在40%。中美欧作为关键行为者，基于各自的观念、利益和权力，形成差异化的主张和能动性逻辑，推动产生不同的博弈结果，最终使全球气候变化治理制度发生了异质性变迁。具体而言，欧盟基于长期以来形成的可持续发展理念和规范，呈现规范扩散型治理特征，致力于推动内部环境保护治理模式成为全球治理模式。政治上，规范的扩散有利于提升软实力；经济上，得益于成熟的碳交易机制和全球领先的可再生能源发展水平而获得竞争优势。美国基于“美国优先”理念，呈现典型的国内议程优先的特点。美国的气候政策在民主党执政期间较为灵活，将气候变化作为促进经济发展和国家安全的机遇，而在共和党执政期间则转向保守主义立场，曾分别于2001年和2017年宣布退出《京都议定书》和《巴黎协定》。中国基于人类命运共同体理念，呈现国家利益与全球利益相结合的治理特征。深度参与全球气候变化治理有利于展现中国负责任大国的形象，也有利于中国自身向低碳经济转型。综合而言，欧盟、美国、中国三大关键行为者的能动性对治理模式的制度替代起到主导作用，三者在全球气候变化治理不同阶段的博弈，共同推动了从京都模式向巴黎模式的转变。

一是京都时期。欧盟提出了所有公约缔约方参与的欧洲方案：工业化国家对包括二氧化碳在内的三种温室气体进行量化减排，到2010年较1990年水平减排15%，到2005年减排7.5%；新兴经济体应该在发展水平允许的情况下逐渐承担起更大的责任，而不是“搭便车”［28］。美国的诉求则是非强制性减排、基于市场机制、发展中国家共同参与。包括中国在内的发展中国家均要求发达国家率先减排，发展中国家不承担减排义务。为了达成目标，各方采取了一系列策略行动。1997年京都会议前，美国参议院通过伯瑞德—海格尔决议，为美国确定了“在公约发展中国家缔约方不同时承诺减排义务和危害美国经济的条件下不得签署任何公约框架下协议”的基本立场。尽管克林顿执政期间签署了《京都议定书》但并未提交国会批准，布什执政期间则退出了《京都议定书》。欧盟方面，为了得到发展中国家的支持，于1995年缔约方大会上推动通过“柏林授权”，确定了下一阶段的谈判中为发达国家设定减排义务，而发展中国家不纳入议程的基调。为了得到美国的支持，《京都议定书》最终文本扩大了温室气体的范围、设计了基于市场的灵活履约机制，将起始时间设定为十年后的1998年。美国退出后，为满足《京都议定书》“不少于55个参与国签署条约、缔约国排放总量达到1990年全球温室气体排放总量55%”的生效要求，欧盟以支持俄罗斯加入世界贸易组织为交换条件，换取俄罗斯签署《京都议定书》从而推动其最终生效［29］。在欧盟的领导下，形成了发达国家“目标+时间表”的京都模式。

二是哥本哈根时期。针对2012年后的全球气候变化治理，欧盟提出工业化国家需要在2020年前将其温室气体排放量降至比1990年水平低25%～40%，而发展中国家则应将其排放量的快速增长限制在比2020年预计的正常水平低15%～30%［30］，可以概括为《京都议定书》的扩大加强版。美国拒绝了这一较为激进的欧洲方案，但坚持必须包含巴西、中国、印度等新兴经济体参与的立场与欧盟一致。中国的立场则是在发达国家提供技术和资金支持及援助条件下采取自主国内减缓行动。2009年哥本哈根会议前，美国联合主办国秘密达成“丹麦文本”，为发展中国家提出了量化的人均排放指标，背离了《京都议定书》的原则。哥本哈根会议上，中国联系印度、巴西和南非组成“基础四国”共同发声，与美国共同起草《哥本哈根协议》，在为应对气候变化作出贡献的同时捍卫了发展中国家的权益。在欧盟领导力衰退、中美协调背景下，最终形成“许诺+评审”的哥本哈根模式。

三是巴黎时期。欧盟的诉求是形成具有法律约束力的全球协议，并采取了一系列政策行动。2011年德班会议上，欧盟建立“德班平台”的提议获得通过，到2015年为所有国家的气候行动制定法律框架［31］。2012年多哈会议上，坚持了继续《京都议定书》第二承诺期，但条件是在包括美国、中国、印度、南非和巴西在内的国家自愿承诺到2020年限制排放，到2015年通过一项适用于所有缔约方的新的全球气候协定，并从2020年开始执行［32］。在2015年举行的巴黎会议上，欧盟和非加太国家组成雄心联盟，提出最终的成果需要具有约束力、适用于所有缔约方。美国的立场是拒绝具有强制减排义务的京都模式，并于后期加入雄心联盟，体现出要求发展中国家承担减排义务的态度。中国的立场是坚持捍卫共同但有区别原则下的减排义务。国内层面，2011年，北京、上海、深圳等七地启动碳排放权交易试点，通过创建不同设计的试点交易系统为实施全国性碳排放权交易计划提供基础［33］。国际层面，坚持发达国家应该继续《京都议定书》第二承诺期，推动《多哈修正案》形成，从而为发展中国家在2013—2020年的发展赢得了时间。巴黎会议前夕，分别发表《中美气候变化联合声明》和《中欧气候变化联合声明》。前者提出“在2015年联合国巴黎气候大会上达成在公约下适用于所有缔约方的一项议定书、其他法律文书或具有法律效力的议定成果”，作出“中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且努力早日达峰”的承诺；后者提出“双方致力于携手努力推动2015年巴黎气候大会达成一项富有雄心、具有法律约束力的协议，加强公约的实施”。在中美欧共同推动下，促成了《巴黎协定》的最终签署，形成“国家自主贡献+全球盘点”的巴黎模式。

从京都到巴黎的气候谈判进程中，应该说，在对全球气候变化治理变迁方向具有关键性作用的哥本哈根会议和巴黎会议上，没有中国的主动性，就难以形成具有建设性的治理制度。

五、全球气候变化治理制度变迁的效能分析

从《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》到《巴黎协定》，国际社会对全球气候变化治理的期待是减少人类活动对气候变化的不利影响。因此，碳减排效应反映了直接的制度效能。与此同时，三项条约的制度设计也会产生间接的经济和政治效能。

（一）《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》效能分析

第一，附件一缔约方履约情况。世界资源研究所数据显示，整体而言，从《联合国气候变化框架公约》附件一国家对《京都议定书》的履约情况来看，不包括美國在内的附件一国家在2008—2012年第一承诺期内，包含土地利用和森林（LULUCF）的全口径温室气体排放量、不包含LULUCF的全口径温室气体排放量、包含LULUCF的二氧化碳排放量、不包含LULUCF的二氧化碳排放量较1990年分别减少23%、16.7%、23.4%、14.1%，完成了发达国家率先减排的承诺；而美国的排放量则分别增加了10%、6.8%、13.8%、9.3%，体现了与世界主要发达国家在碳排放议题上的分离。从规定2013—2020年第二承诺的《多哈修正案》的履约情况来看，尽管《多哈修正案》早于2012年通过，但直到2020年才生效，晚于《巴黎协定》，使其失去了现实意义，对全球温室气体减排和应对气候变化造成了显著的负面影响。

第二，产业竞争力和碳泄露问题。为了实现碳减排，部分发达国家采取了国内碳税或能源效率标准等措施。根据世界银行测算，在进口国征收碳税条件下，出口国的竞争力受到负面影响，这是因为进口国会采取相应措施以减轻和抵消碳税对国内企业的影响；当进口国或出口国采用能源效率标准时，则会对出口国的竞争力产生显著的负面效应，双边贸易平均下跌近10%［34］。对此，一些发达国家认为《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》的制度设计使其面对不公平竞争，造成本国产业国际竞争力和福利下降。此外，《京都议定书》仅对附件一国家规定了明确的减排约束。IPCC第三工作组在2001年第三次评估报告中指出，因碳密集型产业向非附件一国家转移和价格变化对贸易流量产生的更广泛影响，碳泄露幅度可能达到5%～20%。

第三，碳排放权博弈激烈。从京都时期到哥本哈根时期，发达国家和发展中国家的碳排放权之争是一以贯之的主题，使气候变化议题从科学和环境范畴进入政治范畴。发达国家不顾自身历史责任，要求发展中国家承担减排责任和义务，抑制了发展中国家的发展权。而以中国在内的发展中国家争取发达国家率先减排，由发达国家在2008—2012年第一承诺期以及2013—2020年第二承诺期内率先减排，从2020年开始两者基于国家自主贡献共同减排，为发展中国家赢得了发展的时间和空间。

（二）《巴黎协定》的效能分析

第一，全球碳中和进程加速。《巴黎协定》使发达国家和发展中国家共同参与到全球减排的进程中，各缔约方提交《国家自主贡献报告》，主要大国均出台政策文件和法案以加快碳中和进程。中国于2015年提交第一份NDC报告《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，作出“二氧化碳排放量到2030年左右达到峰值，增加森林碳汇，推进碳排放权交易市场建设，健全温室气体排放统计核算体系”的承诺，并宣布成立中国气候变化南南合作基金，支持发展中国家应对气候变化。2021年提交的第二份NDC报告《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》中，提出“力争于2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”，并强调“应对气候变化是中国可持续发展的内在需要和推动构建人类命运共同体的责任担当”。巴黎会议后，欧盟发布了《欧洲绿色协议》，提出2050年在全球率先实现“碳中和”，并启动《欧洲气候法》立法工作，将2030年减排目标强化为在1990年水平上下降55%［35］。欧盟将这一面向2030年和2050年的目标写入2020年提交的NDC报告［36］。美国重回《巴黎协定》后，于2021年提交了新的NDC报告，承诺提高应对气候变化的力度，“至2030年在2005年水平上减少50%～52%”［37］，发布《清洁能源革命和环境正义》计划，提出“至2050年实现净零排放”。2016—2019年，中国、美国和欧盟温室气体排放年平均增长率分别为2.6%、0.16%和-2.18%，均低于1990—2015年5.53%、0.18%和-1.3%的水平。附件一国家的温室气体排放额保持在较为稳定的水平，而非附件一国家年平均增长率为2.27%，低于1990—2008年和2009—2015年的3%和2.39%。

第二，全球投资贸易格局重塑。由于后巴黎时代实行国家自主贡献减排，全球层面统一碳约束规范较难实现，主权国家间往往实行差异性减排政策，因而可能引起碳密集型行业从碳排放许可较少的国家向碳排放许可较多的国家转移。在京都时代，发达国家由于承诺了减排义务，为了达到目标，将高碳行业向发展中国家转移，造成了“碳泄露”问题。后巴黎时代，可能由于国别减排目标和标准差异，出现全球范围内的第二次“碳泄露”产业转移。同时，全球高碳行业投资也会进入碳排放约束较低的国家，而低碳行业投资将大量涌入排放标准较高的国家，引发国际投资流向和产业布局的新一轮调整。由于前者往往是发展中国家，后者则是发达国家，南北差距可能进一步扩大，将发展中国家锁定在碳价值链的低端。此外，由于若干国家采取碳边境调节税，针对未采取相同减排措施国家的进口产品或对碳排放量较多的进口产品征收关税，使得发展中国家因能源结构、技术水平、低碳资源禀赋等因素而处于碳排放净出口的地位，削弱了发展中国家的出口价格优势，这会引发全球贸易流向和贸易规模的变动。

第三，制度性领导权和规则制定权博弈加剧。后巴黎时代，如何以应对气候变化为契机，实现全社会经济增长和生产生活方式的低碳转型成为核心议题。发达国家希望通过先发优势保持国际竞争力并抢占发展先机，后发国家则希望在转型过程中获得国际竞争力。《巴黎协定》实施后，美国、欧盟、中国在全球气候变化治理中的制度性领导权博弈将加剧。此外，通过碳交易争夺碳定价权及相关规则制定权的博弈将进一步加剧。欧盟已形成成熟的内部排放交易體系，对发展中国家形成了重要的示范效应。美国州和地方层面已有早期减排行动，如美国加利福尼亚州和芝加哥市碳交易市场的建设运作。中国则于2011年在七省市开展碳排放权交易试点，并于2021年进入全国性碳交易市场拟建阶段。与此同时，欧盟“全球门户计划”推出欧洲模式的发展合作，要求对基础设施进行投资时需尊重最高的社会和环境标准，符合欧盟的民主价值观和国际规范。美国提出“重建更美好世界”和“蓝点网络计划”，同样强调应对气候变化的环境规则。

六、结论与启示

本文结合新制度经济学和历史制度主义相关理论，构建了一个路径—动力—效能分析框架，用以解释全球气候变化治理制度变迁的逻辑。全球气候变化治理同时遵循了“制度复制”和“制度替代”两条路径进行变迁，解释了全球气候变化治理范式如何从中心化治理向去中心化治理转向的问题。国际能源革命和全球经济危机为全球气候变化治理提供了变迁的外生动力，而国家行为体作为治理主体则是推动制度变迁的内生力量。其中，中国、美国、欧盟三大关键行为者的能动性作用则是推动制度变迁的核心变量。随着《巴黎协定》正式进入落实阶段，可以预测全球碳中和进程将加速，但也可能引发贸易投资流向的改变以及制度性领导权和碳市场规则制定权的博弈。

通过分析全球气候变化治理制度变迁的逻辑，可以为改革现有的全球经济治理机制提供有益的启示。第一，为制度变迁的路径选择提供了多种可行性方案。对于当前运行稳定、效能良好的国际制度安排，应该积极推动其进行“制度复制”的变迁，不断巩固和进一步完善现有的制度安排。对于不再适应新的全球政治经济格局、治理失灵的国际制度安排，则应积极推动其进行“制度替代”的变迁，对旧制度进行改革。对于整体稳定、局部缺失的国际制度安排，应对利端进行“制度复制”，对弊端进行“制度替代”。第二，协调和整合推动制度变迁的动力。应该看到，并非所有的制度都会发生变迁。外生冲击提供了变迁的“机会窗口”，而行为者（特别是关键行为者）的能动性才是推动变迁的力量。以WTO机制为例，当前的国际环境引发了现有制度变革的外部动力，然而仍未发生显著的变迁结果。原因是关键行为者之一，也就是美国的单边主义主张。由此可以发现，应该积极推动关键行为者之间的合作。在现有国际政治经济格局下，应推动中美欧三支力量间的有益合作，共同推动制度向好变迁。第三，准确预判制度变迁的效能。应该指出，理想的制度安排并不存在，一项良好制度的效能在向最优点收敛时总会产生一些副产品。如《巴黎协定》在加速全球碳中和进程的同时，也可能引发贸易投资流向改变和全球碳市场规则制定权的竞合博弈加剧，应积极面对这些副产品，在良性竞争中向前发展。

展望未来，全球气候变化治理制度是否会发生新的变迁，仍是学术界关注的重要问题。国际社会应共同努力，以构建人类命运共同体为使命，推动全球气候变化治理制度向具有建设性的方向变迁。

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Logic of Institutional Change in Global Climate Change Governance： Path， Dynamic and Effectiveness

SUI Guang-jun YU Qing-yi TANG Dan-ling

Abstract： The United Nations Framework Convention on Climate Change， the Kyoto Protocol and the Paris Agreement under this framework serve as core institutional arrangements for global climate change governance， coordinating and regulating the policies and actions of the international community. From the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Kyoto Protocol to the Paris Agreement， global climate change governance has undergone an important institutional change from centralized to decentralized approaches. Drawing on theories of New Institutional Economics and Historical Institutionalism， this paper constructs a three-dimensional analysis framework encompassing path， dynamic and effectiveness to illustrate the logic of institutional change in global climate change governance. Specifically， the path of institutional change in global climate change governance represents a blend of institutional reproduction and displacement. This change is driven by the combined effects of external factors such as the international energy revolution and global economic crisis， as well as the proactive engagement of the parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change. It will further advance the global carbon neutrality process， trigger shifts in international investment and trade flows， and shape the dynamics of institutional leadership and rule-making power within climate change governance. As an emerging economy， China has played a constructive role in promoting the institutional change in global climate change governance， guided by the idea of "a human community with a shared future".

Key words： global climate change governance; institutional change; a human community with a shared future