县域教联体的治理架构和机制保障

朱爱国

合理高效的治理架构，是推进县域教联体行稳致远的关键。当前，各地教联体在组建和运行过程中，都设置了相应的内部治理结構，都注重各利益相关者共同缔造，给教育带来一番新气象，但也遇到了一些体制性障碍、机制性梗阻、利益性藩篱，给教育治理带来新挑战。要进一步理顺管理体制，明确发展定位，加强政策供给，健全机制保障，推动基础教育管理体制机制系统性重塑和整体性重构。

县域教联体的组织变革及瓶颈

各级人民政府及有关部门高位推进，但也遇到一些体制性机制性障碍。推进教联体建设是湖北省第十二次党代会作出的重要部署，省流域综合治理、先行区建设、乡村振兴、强县工程等重点工作均将教联体建设纳入重要内容或考核指标。省教育厅更是把教联体建设作为一项重大的系统工程，出台了指导意见，举办了培训班，遴选了189个省级教联体进行试点，选聘了35名专家进行指导。各地积极行动，取得了阶段性成效和成果，给教育带来一股清新之风。但也有一些地方“新瓶装旧酒”，表面是“联”起来了，但“融”的深度不够，没有真正成为一“体”。有的为了实现全域推进，在城区优质学校不足的情况下，强行将几所办学实力相当的乡镇初中捆绑在一起，以一所乡镇初中去管理另外几所乡镇初中，由于互相不服，引发诸多矛盾。究其原因除了主观上的跟风、冒进、“一刀切”外，客观上也存在一些体制性、机制性障碍，教联体的管理需求与现行管理制度冲突日趋明显。因为，目前的教联体在组织变革过程中，涉及机构设置、职能定位、编制审批、干部选拔、资金拨付、人事归并等多项工作，需要多个部门协同配合，在没有上位政策的支持下，各个县级职能部门也不好轻易决策、审批。

各教联体设立了相应的组织机构，但有的机构职能存在重叠、缺失的问题。从决策机构来看，融合型教联体一般实行党组织领导的校长负责制，成立党委（党总支），所有“三重一大”等事项由党委（党总支）集体研究决定；共建型教联体一般实行理事会领导的总校长负责制，由理事会作为决策机构。从执行机构来看，教联体内部组织结构设置呈现扁平化趋势，大大提高了办事效率。从监督机构来看，除了党组织外，还设立了教师代表大会、家长代表大会及学生代表大会，对教联体的管理进行监督。但一些教联体治理结构顶层设计不足。有的县在教育局设立全县教育联合体总校，总校下设人事管理、资源管理、教学教研等机构，占用了紧张的公务员编制。有的教联体在保持各校区原有“班底”的前提下，设置了位于成员校之上的共有管理机构，导致机构重叠、管理成本增加。有的监督机构缺乏健全的沟通和反馈机制，尤其是教代会和学代会监督作用乏善可陈。大多数教联体缺少咨询决策等机构，其职责均由校务委员会承担，难以保证重大决策的科学性。

各教联体对职能部门进行了相应的分工，但有的横向协作不够。各教联体为了使其内部治理结构逐渐科学化、合理化，逐步探索出了一条新的治理道路，即由党组织会（校委会）或理事会、教务会、总务会等组成的内部治理格局，并对各组织机构进行了相应的分工。党组织会（校委会）或理事会主要负责对重大事项作出决策，引领核心校与成员校的运行和发展；教务会主要负责教育教学的重大事项、课程安排、检测评价等；总务会主要负责学校的基本建设和基础保障等。这种“各管一段”的管理虽能使学校各组织分工明确、权责清楚，但也导致各职能部门之间的横向联系较差，缺乏交流与协作，容易产生冲突和矛盾。特别是当出现需要多部门合作的事项时，往往难以确定责任的归属。同时，各校区虽然融合或结盟，但竞争依然存在，如不注意统筹协调，各校区容易产生本位主义，造成教师流动、资源共享困难，导致内耗严重，影响教联体整体发展。

教联体拓宽了人才成长的物理空间，但一定程度上也使一些管理干部的职级上升空间受限。教联体促进了学校组织间稳定的合作关系和相互支持的生态体系的形成，在一定程度上拓展了学校边界，原先的“小国寡民”变成了一个“大家庭”，人员的交流轮岗变频繁了，各种学习交流展示活动多了，人才“出头露脸”的机会多了，有利于各类人才脱颖而出，让英雄有用武之地。但学校规模的日渐扩大使得教联体内行政事务叠加问题更加突出，管理环节更为复杂，管理成本大幅提高，管理人员的压力极大。不仅如此，更宽的范围更大的平台，需要更高的素质和能力，需要更健全的管理制度和激励机制。而目前大部分教联体在章程之下，缺乏精细的配套管理制度和精准的管理规范；一些教育及人社、编制等部门对教联体的教师招聘、评优评先、职称评定等方面仍然以校为单位确定，而非按教联体学生规模、教师基数来分配名额；同时教联体在绩效工资和考核激励上没有足够的空间和自主权，也影响了管理人员和普通教师的积极性。

各教联体能够集中力量办大事，但也给学校的管理带来新的压力和挑战。教联体大多以“优质校+”的形式组建，政府、部门、成员校和社会都对优质校寄予了很高的期望。各优质校积极担当，在教师流动、课程安排、活动开展、条件改善等方面做了大量工作，给成员校带来了一些新变化、新气象。但由于学生数量和教师数量的增加，其来源也有了广泛性和多样性，给优质校的管理带来了极大的压力和挑战。尽管各优质校调整了管理思路和模式，但还是超量承载了日常管理经营等职能，而一些成员校过度依赖优质校，缺乏主动性和创造性。优质校管理层大部分人员既要完成一线执教的工作，又要身兼教联体和校区双重的管理职责，难免会力不从心。而且伴随办学规模的不断扩大，诸如安全等问题，以前校长只需承担一所学校的责任，如今要承担若干所学校的责任，给校长带来巨大的压力。

县域教联体治理架构的完善和优化

理顺管理体制。在坚持基础教育“省级统筹、以县为主”管理体制的前提下，由县级教育局或中心学校管理各教联体；取消乡镇中心学校的地方，由教育局直接管理各教联体，要协调好相关职能部门，按教联体建制，统筹人财物等资源配置与保障，解决好机构编制批复、干部任免、中心学校资产清算及人员安置、各校区资产清算和统整问题。各教联体要组建实体性（融合型教联体）或功能性（共建型教联体）党组织，建立校务委员会和学术委员会，制定办学章程，完善党组织和行政议事决策机制。各级政府及教育行政部门要深化“管办评”分离改革，在规范的前提下最大限度地将人事权、经费使用权、课程开发权、学生管理权等下放至教联体。各教联体可依据组合方式的不同，灵活选择适宜的管理模式。其中，融合型教联体要赋予单一法人统筹管理权限，实现行政管理一体化、编制统筹一体化、经费使用一体化、课程教学一体化、教师发展一体化、教学研究一体化、文化建设一体化、考核评价一体化。

明晰发展定位。严格意义上讲，教联体不是一级教育行政管理机构，而是一个办学实体（融合型）或办学联盟组织（共建型、协作型），兼具一定的行政管理职能，重在如何共享优质资源，传播先进的教育理念、办学思想、管理经验、教学方法，促进教育教学研究，整体提高人才培养质量和办学水平。各核心校要通过多种方式和途径的融合、渗透，在核心的办学理念、发展方向、思想认识、价值诉求上与成员校达成高度一致，促使各成员校从“形似”走向“神合”。各成员校在办学理念与核心校保持基本一致的基础上，要基于自身的文化特征对学校发展进行清晰定位，因地制宜地制定发展目标，不断丰富办学内涵，实现自身的优质特色发展。教育行政部门和核心校在尊重各成员校原有价值追求的基础上，从学校发展、教师成长、学生培养等方面采取有针对性的措施，引导成员校寻找特色发展的路径，实现“既有共同品牌，又有各自特色”。对教联体中的新建学校，教育行政部门和核心校要对其进行科学定位，让新校的起步和发展站在一个较高的台阶上，探索出既有名校文化基因又有自身鲜明特色的文化品牌，尽快成长成熟。

优化机构设置。为保证教联体更好地进行顶层设计，实现各项工作的共治、久治和善治，要对组织机构设置进行优化。一是统分结合。教联体内设立决策、执行、监督三级组织架构，按照“统筹兼顾、一职多岗、统分结合”的治理方略，形成纵横交织的管理网络。以融合型教联体为例，纵向可为“党组织书记（总校长）—副校长（兼成员校执行校长）—中层干部—年级组长”，横向为各成员校执行校长。党组织书记（总校长）不仅在核心校负第一责任，还要引领各成员校的发展；各成员校执行校长兼任教联体副校长，除了负责本校区全面工作外，还要负责教联体一个部门的管理工作。二是条块结合。以融合型教联体为例，总体架构可设置为“党组织+N中心（处、室）”。“党组织”依据党员数量设置为党委、党总支、党支部；“中心（处、室）”根据党（校）务管理、人力资源管理、教师发展、学生成长、课程建设、教研组织、质量评估、后勤保障、数字赋能等工作任务设置。各校区可根据规模大小整合部门功能，由一个部门对应总校1～3个部门。条件成熟时，教联体可将各校区管理机构进行整合，只保留核心校一套党政班子、一套中层机构，其他校区实行年级组管理，把更多人力资源用到教学一线，把更强师资力量用到学科教学。三是内外结合。各教联体可根据需要设立教学工作委员会、德育（思政）工作委员会、学科委员会、教研组等教育教学议事决策机构；还可设立发展顾问委员会、家长委员会、社区教育服务委员会等校外辅助机构，聘请“两代表一委员”、离退休人员、家长、社会能人、乡贤等参与教联体决策，提供咨询和指导服务。

规范机构命名。一是教联体命名。目前各地教联体的名称五花八门，有的是“核心学校+教联体”，有的是“某某教育集团+教联体”，有的是“某某联合学区+教联体”，有的是“某某协作区+教联体”。其实，教联体是“教育联合发展共同体”的简称，本身含有集团化办学、联合办学、协作办学的意义，正确的应是“核心学校+教联体”。二是教联体核心校的命名。有的叫核心校，有的叫主体校，有的叫牵头校，有的叫龙头校。按照省教育廳文件，应统一称作“核心校”。三是教联体成员校的命名。有的是“核心学校名称+成员校地理位置名称+校区”，比如“某某县实验中学某某校区”；有的是“核心学校名称+教联体+成员校名称+校区”，比如，“某某县实验小学教联体某某小学校区”；有的是“核心学校名称+教联体+成员校地理位置名称+校区”，比如，“某某县实验小学教联体某某校区”。目前，比较流行的是最后一种。四是教联体主要领导的简称。目前，不少融合型教联体在总校设立了党总支书记、总校长，于是有人将之简称为“总书记”“总校长”，很是不妥，应统一简称为“书记”“校长”。

加强过程管理。组建教联体后，如何在“人”变的情况下，保证管理品质不变，是一个亟须解决的问题。可借鉴现代企业管理的先进经验，探索实施程序化管理。即针对每个管理项目，按照定人、定时、定岗、定责、定流程、定标准等要素，研发程序化管理手册，为执行者提供可操作的“地图”，明确时间地点、谁来做、怎么做、做到什么程度，以此保证各成员校管理的规范性和有效性，确保“人变”后“管理品质不变”。当然，教联体的管理是一个持续发展变化的过程，在实际操作中，相关负责人可依据管理手册实施管理，但也可以结合各类活动的实际情况以及本校的办学特色，进行个别环节的设计、完善，使学校的各项工作既有教联体的共性又有成员校的个性，既有刚性约束又有人文关怀。

县域教联体保障机制的建立与实施

以党的领导保方向。加强党对教联体的全面领导，是教联体健康发展的根本保证。当前，我国基础教育改革进入深水区，政府部门之间的合作已经成为常态。但由于各个部门的规章制度有各自的逻辑和规则，有时跨部门合作会遇到瓶颈或阻滞。特别是编制、职称和工资是基础教育领域最为关注的三项政策，它们的改革均涉及复杂的部门合作。在推进教联体建设过程中，特别是组建融合型教联体，涉及资产分割、资金拨付、人员分流、教师调配等诸多敏感问题，涉及财政、发改、编制、人社等多个职能部门，必须依靠党的领导，以党的最高权威总揽全局、协调各方，才能有效开展跨部门合作，才能有效确保各类资源合理归并，把党的领导的制度优势转化为高度的治理效能。

以政府行为保供给。

随着教联体建设的深入，各级政府应适时调整自身职权和行为方式，注重培育教联体办学的自主性，把“有为政府”和“学校自主”有机结合起来。首先，政府要发挥好常规“供给者”的作用，保障教联体建设必需的资金及人力、物力资源。其次，政府要发挥好“掌舵者”的作用，把资源配置的自决权交给教联体。比如，可将推选校长的部分权力释放给教联体，政府进行引导和监管。最后，强调政府行为的稳定性。在充分论证的基础上，把相关政策以常态化的制度形式予以固定，保障供给承诺的实现。

以制度规章保治理。教联体制度建设既要与以前单体学校管理相衔接，更要适应新的管理体制需要，进行提档升级。首先，要制定办学章程、中长期发展规划和阶段性建设行动方案，共谋发展愿景，明确发展路径，凝聚发展共识。其次，要建立完善一系列相关的管理制度，确保各项工作有章可循。比如，干部任用制度，选准配强领导班子及中层干部和年级主任，把年级管理经历、校区管理经历作为选拔教联体干部的必要条件，把优秀管理人才放到年级去锻炼，放到校区去历练；教师交流制度，既让城里教师能下到农村“使出真本事”，也要让农村教师到城区学校“学到真本领”；长效投入制度，通过“标准+专项”的制度性安排，把更多经费用在教联体教学改革、课程实施、质量评估、队伍建设、特色发展等方面；绩效考核制度，构建优劳优酬、多劳多得的分配机制，激励“优者从教”，保障“教者从优”。

以数字赋能保共享。实施教育数字化战略行动计划，加强数字校园建设，推动城乡学校数字技术基础设施设备更新换代。统筹用好国家中小学智慧教育平台、湖北省教联体网络服务平台，加强教学点网校建设，推进专递课堂、名师课堂、名校网络课堂常态应用，大力开展空中同步课堂、线上同步教研。建立网上巡课巡校系统，校长能在核心校随时察看各校区的教室教学状况、校园安全情况；建立网络集体备课系统，确保各学科各校区教师按时相聚云端，开展常态化集体备课活动；建立教学评估监测系统，推进教学研究和反思；建立OA办公系统，实现网上办事报账，让数据多跑路，人员少跑腿。

以督导评估保落实。各级政府教育督导部门要将教联体建设纳入教育督导和政府履行教育职责评价的重要内容，进行跟踪督办指导，定期组织考核评估，抓好评估结果应用，推动工作落实。制定教联体建设评价标准，建立第三方评价和群众满意度调查制度，推动教联体内各成员校一体化、捆绑式评价，重点关注农村校、薄弱校、新建校办学水平和学生发展提升情况。对办学质量达到标准的成员校给予激励；对达不到办学标准要求的，设置改进期限，有效化解办学中的“搭便车”行为；对没有足够的资源条件、不能带领成员校共同发展的龙头学校，要严格限制其扩张，防止教联体办学变成一场名校的“圈地运动”。从而，促使所有学校各负其责、各尽所能，实现教联体的良性运转和整体提高。

责任编辑/鄢志勇