《产业基础创新发展目录（2021 版）》应用路径研究

王青春 李艳霞 李珏 罗盈盈 马戈

（1.中国工业互联网研究院，北京 100102；2.中国工业互联网研究院广东分院，广东 广州 510000）

为贯彻落实习近平总书记打好产业基础高级化、产业链现代化攻坚战的指示精神，落实党中央、国务院加强产业基础能力建设的任务要求，本文采取文献调研、专家访谈、逻辑分析等方式，聚焦《目录》涉及的基础产品和技术，研究央地各政府部门、金融机构、大中小企业、科研院所、高校及行业协会等不同对象应用《目录》的主要路径，加快关键技术攻关突破、基础产品推广应用和产业化，加速推动我国向产业基础高级化和产业链现代化迈进。

一、《产业基础创新发展目录（2021 版）》简介

（一）《目录》的编制背景

为推动产业基础高级化，2016 年国家制造强国建设战略咨询委员会发布了《工业“四基”发展目录（2016 年版）》，在社会上产生了广泛影响。工业“四基”即核心基础零部件（元器件）、关键基础材料、先进基础工艺、产业技术基础[1]。

2019 年8 月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上提出“打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战”，为我国产业基础高级化的发展明确了方向。补齐“五基”领域关键技术短板已成为我国制造强国战略长远发展的重要课题[2]。

2022 年7 月，《目录》在2022 国家制造强国建设专家论坛上发布[3]，在《工业“四基”发展目录（2016 年版）》基础上，新增了工业基础软件，构成了工业“五基”（即基础零部件和元器件、基础材料、工业基础软件、基础制造工艺及装备、产业技术基础）。

（二）《目录》基本构成及遴选标准

《目录》涉及“五基”所覆盖21 个核心技术领域1047 项基础技术和产品，关乎国民经济建设、国防安全和人民幸福。按“五基”领域分类的产品和技术占比情况与按技术领域分类的产品和技术占比情况分别见表1 和2。

被纳入《目录》的产业和技术需至少满足以下三项标准之一：一是基础较好，三年或稍长时间能实现突破和产业化的产品和技术；二是市场规模较大的产品和技术；三是在国际上处于优势，特别是在世界处于领先的，以及具有原创性的产品和技术。《目录》呈现出我国各重点产业急需突破的基础产品和技术，明确了未来一段时间产业基础高级化的发展方向。

（三）《目录》作用

一是精准指引“十四五”期间我国产业基础发展重点和方向。首先是发挥决策支持作用，为各级政府明确产业支持方向提供依据；其次是发挥引导作用，促进《目录》中基础产品和技术的产业化和推广应用；最后是发挥指南作用，为广大企业和科研院所的产品和技术开发方向提供指引和参考。

表2 按技术领域分类的产品和技术占比情况

二是明确了各领域重点产业未来亟待突破的关键产品和技术。2016 年工业强基工程实施以来，我国产业基础实力获得了显著提升，但仍存在发展不均、基础不牢的问题。《目录》精准定位了我国产业基础短板，明确了后续产业基础发展的重点和方向。

三是《目录》是我国各界专家集体智慧的结晶。《目录》是由包括60 余位两院院士在内的1000 余位专家组成的专家委员会负责编著，编制过程中面向700 多家行业协会/学会、高校、科研院所、重点企业征求意见，并经过中国工程院、国家制造强国建设战略咨询委员会的专家成员进行验收，是我国产业界、学术界的技术结晶，具有重要的参考价值。

二、《目录》应用路径研究

（一）研究意义

产业基础是产业形成和发展的基本支撑。产业基础能力对产业的发展质量、发展潜力、发展可持续性具有关键性意义[4]。《目录》的编制发布为我国产业基础高级化提供了明确方向，为社会各界提供了参考和指引。聚焦《目录》开展应用途径研究主要有四方面作用：

一是为中央和地方各级政府部门聚焦《目录》应用开展政策体系搭建、技术攻关、推广应用等措施提供建议，即充分发挥《目录》对各部门的决策支撑作用，为政府部门落地实施产业基础再造工程提供范式样板，面向工业和信息化部、国务院国资委、科技部以及地方政府工信主管部门等提供应用路径参考[5-6]。

二是为科研院所、高校及行业协会开展关键技术攻关提供路径指引，促进高校等科研院所加大产业基础研究，凝聚优势科技力量持续攻关基础短板。同时，发挥各行业协会的组织优势，加快产学研用的融合，促进重点行业基础产品和技术的发展[7]。

三是为金融机构主体面向产业基础领域基础产品和技术发展提出资金支持方向建议，积极发挥金融机构股权投资基金作用，拓宽科技创新创业融资渠道[8]。引导金融机构加大对高科技企业与战略性新兴企业的融资服务力度，激励企业积极创新，同时为金融机构定期评估市场、判断市场的长期走向提供支撑。

四是推动产业基础领域大中小型企业立足自身优势加快向产业基础领域高水平企业迈进。《目录》为企业评价自身的产品和技术在产业链上下游中的定位、发挥自身在产业链中的作用提供了参考[9]。发挥大型企业作为产业链链主的龙头牵引作用，鼓励中小型企业积极参与创新研发，进一步丰富完善产业链，畅通产业链循环[10]。

（二）研究框架

本文聚焦《目录》应用途径开展研究，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用，弥补市场失灵。在发挥有为政府作用方面，聚焦工业和信息化部、国务院国资委、科技部等开展中央层面的技术攻关、推广应用和财政支持等方面的应用路径研究；面向31 个省、自治区、直辖市工信主管部门开展《目录》区域性应用路径研究。在发挥有效市场作用方面，面向科研院所、高校及行业协会聚焦科技创新、产教融合、行业交流等开展《目录》应用路径研究。面向金融机构、信用担保和保险机构等，聚焦《目录》产品的产业化和推广应用，开展《目录》应用路径研究。面向大中小微企业，聚焦龙头企业的牵引和专精特新企业的创新作用，加快基础产品和技术攻关突破。研究框架如图1 所示。

图1《目录》应用路径研究框架

三、《目录》应用路径分析

（一）中央和地方政府各部门应用路径

1.工业和信息化部

一是《目录》可作为工业和信息化部贯彻落实《纲要》中实施产业基础再造工程内容的重要工具，为开展产业基础再造工程，推进产业基础高级化，提供参考和依据。

二是《目录》涉及的1047 项产品和技术可作为工业和信息化部组织实施产业基础再造工程和制造业高质量发展专项的项目储备。工业和信息化部各行业管理部门可依托《目录》编制未来三年急需攻关的基础产品和技术，通过组织企业、科研院所等各方力量，加快关键基础产品和技术攻关突破。

三是可依托《目录》持续组织实施重点产品和工艺“一条龙”应用示范。依据产业链上下游需求和企业供给能力，坚持以应用为导向，聚焦《目录》涉及的重点基础产品和工艺，加强产业基础再造工程成果推广应用，促进整机（系统）和基础技术互动发展，建立产业链上中下游互融共生、分工合作、利益共享的一体化组织新模式，加快重点基础产品和工艺应用示范。同时，结合已攻关取得一定成效的，以技术成熟度达到产业化阶段（7-9 级）的重点基础产品和工艺为参考，加快产业化推广应用。

四是《目录》可作为国家遴选培育“链主”企业和专精特新中小企业的重要参考依据。《目录》涉及的领域都是关乎国家经济发展命脉的重要领域，部分领域存在关键零部件、关键装备依赖国外的“卡脖子”问题。可依托《目录》引导企业积极投身于产业基础领域，培育拥有核心技术、关键资源、技术人才储备的，能为产业链全链谋篇布局的“链主”企业和在细分领域深耕细作的专精特新企业。

五是依托《目录》实施“科技产业金融一体化”专项，与金融机构建立合作机制，发挥国家产融合作平台作用，通过硬科技属性评价、科创板上市培育以及地方配套政策激励，引导社会资本投向基础领域产品和技术。

2.国务院国资委

国务院国资委参照《目录》中的各产业基础领域，特别是我国产业基础技术短板领域，如化工、材料、机械、电子、精密仪器、交通设备领域，组织央企开展关键核心技术攻关，培育产业链“链长”企业，打造一批原创技术策源地。

一是聚焦《目录》各产业基础领域，培育一批国有企业成为该领域产业链的“链长”。“链长”企业拥有自身研发团队或可以调动研发力量进行技术攻关来确保产业链安全，具有规模优势或者基础网络资源，拥有务实、创新、与时俱进的企业家和管理队伍。建立以“链长”企业为牵引的协同攻关机制，联合产业链上下游企业开展技术攻关和协同创新。

二是面向《目录》涉及领域，打造一批基础产品和技术的原创技术策源地。原创技术策源地具有原创技术检索发现、需求提出、生产创造、应用转化、汇聚交易的功能。依托原创技术策源地形成基础研究和应用基础研究的原创性成果，突破“卡脖子”的关键核心技术。

3.科技部

科技计划（专项、基金等）是我国支持科技创新活动的重要方式。可根据国家战略需求、政府科技管理职能和科技创新规律，借助中央各部门管理的科技计划（专项、基金等）开展《目录》中产品和技术的攻关工作。

一是依托《目录》实施具有前瞻性、战略性的重大科技计划。从《目录》涉及领域的产业升级核心需求和长远需求出发，集中优势资源攻克关键核心技术。

二是实施国家科技重大专项，聚焦国家重大战略产品和重大产业化目标，发挥举国体制的优势，在设定时限内进行集成式协同攻关。

三是部署国家重点研发计划，针对事关国计民生的农业、能源资源、生态环境、人民健康等领域中需要长期演进的重大社会公益性研究，以及事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的战略性、基础性、前瞻性重大科学问题、重大共性关键技术和产品、重大国际科技合作，组织实施重点专项，加强跨部门、跨行业、跨区域研发布局和协同创新，为国民经济和社会发展主要领域提供持续性的技术支撑和创新引领。

四是设立技术创新引导专项（基金）。通过风险补偿、后补助、创投引导等方式发挥财政资金的杠杆作用，运用市场机制引导和支持技术创新活动，促进产业基础领域科技成果转移转化和资本化、产业化。

4.地方政府

为充分发挥《目录》对各级政府部门的决策支撑作用，促进各地结合实际需求提升产业基础水平，可从地方产业基础目录编制、基础产品和技术攻关、推广应用、激发基础企业主体活力、加强基础资源保障等方面开展应用路径研究，为地方工业和信息化主管部门提供参考。

（1）因地制宜编制地方产业基础发展目录

一是立足区域发展基础，地方政府可按照当地工作基础、产业结构等情况，编制地方特色产业基础创新发展目录，为监测本地产业基础发展水平和统筹布局“十四五”期间产业发展重点提供重要依据，在财政资金支持、引导企业技术攻关、加快基础产品推广应用方面发挥作用，凝聚地方推动产业基础发展共识，推动更多社会资源和力量投入其中。

二是建立地方目录备案协调机制，提高不同省份工作协同性。各地方编制区域产业基础发展目录后，应上报工信主管部门备案，由工信主管部门统筹开展目录覆盖度比对，梳理不同地方目录重复部分和缺失部分，以及地方特色增加部分。由工信主管部门组织涉及重复技术产品的地方政府，共同讨论确定重复部分归属。工信主管部门组织根据各地产业发展优势，与具有产业优势的地方政府协商，研究攻关难点。

三是加强地方目录清单分类管理和内容细化。一方面，地方目录产品可分为政府主导、政府和市场相结合、市场主导三类，分类制定相应的攻关工作方案；另一方面，对每个领域技术产品，按照需求紧迫性、已有技术基础、企业/科研单位研发意愿等内容，确定攻关的优先顺序。

（2）开展关键基础产品核心技术攻关

一是实施省级产业基础再造项目资金支持计划。依托地方产业基础目录，建立未来三年产业基础攻关项目储备库，统筹谋划，梯次开展基础产品和技术攻关工作。在结合《目录》领域的产品和技术的基础上，在把握技术重要性、先进性和关键指标的基础上，编制年度攻关指南，面向社会征集项目申报，申报成功可按照项目总投资一定比例分阶段给予资金补助，降低企业技术攻关成本，引导企业积极参与技术产品攻关工作，加快关键基础产品和技术攻关。

二是组织实施揭榜挂帅活动。对《目录》中有重大需求的关键核心技术，通过“揭榜挂帅”组织全国科研力量进行攻关，加快核心技术攻关。设立揭榜项目专项研发资金，按项目研发总投入的一定比例给予研发资金补助。

（3）加快基础产品和技术推广应用

一是编制创新产品应用推荐目录。按照“自愿申报、择优推荐”的原则，每年面向全省开展创新产品申报工作，由相关部门和行业专家审查评估后，编制省创新产品应用推荐目录。对列入目录中的创新产品，从加大宣传力度、采购力度、财税金融支持、保险服务力度等方面加快创新产品的应用。

二是组织开展首台（套）技术装备及关键核心零部件、新材料首批次应用、首版次高端软件（以下简称“首批次”产品）的推广应用工作。组织开展“首批次”产品认证工作，经企业申报、地市推荐、专家组审核，制定省“首批次”产品清单名录。开展“首批次”产品保险补偿工作，对列入“首批次”产品清单名录的产品，按投保保费的一定比例给予补贴，加快推动“首批次”产品突破在推广应用初期的市场瓶颈。加大税收支持力度，企业购置“首批次”产品时符合现行税收政策条件的，可享受税收抵免、固定资产加速折旧等税收优惠政策。

三是开展名品名企评选活动。可按照“自主申报、行业评审、专家认定、公开公示”的原则，分领域开展名品名企评选活动，集中力量对名企名品进行宣传报道，提升优质企业、优质产品品牌影响力和知名度。在各市及行业开展“名企、名品”主题宣传活动，采取媒体、会展活动、专业展会等多种宣传形式，推广一批在国际国内有影响的优秀企业和优秀产品。

四是组织产业链上下游供需对接活动。梳理省内重点产业链，建立产业链供需对接常态化机制，推动解决产业链供应链断点、堵点问题，加强产业链上下游企业、生产企业与金融机构的对接合作，提升产业链发展水平；搭建产需合作平台，促进企业采购需求和供给配套能力信息共享，提升上下游协作配套能力，加强供应链保障。同时，通过现场会、展览会、推介会、论坛等形式，开展工业品供需对接活动，帮助企业拓展产品销路和应用场景。推动“专精特新”中小企业与链主企业、龙头企业对接，实现产业横向联合、垂直整合、跨界融合，构建大中小企业融通发展的产业生态。

（4）发挥企业主体活力

一是积极发挥链主企业作用。坚持以市场需求为牵引，充分发挥资源牵引作用，推动产业上、中、下游基础企业聚焦产业链重点环节加速突破，持续带动中小企业不断创新发展，补齐关键技术短板，加速产业转型升级。

二是构建中小企业梯度培育的格局。分类制定遴选标准，选树“小巨人”企业、单项冠军企业、领航企业标杆。健全梯度培育工作机制，从加大财政金融支持、鼓励挂牌上市、优化服务等方面激发企业发展活力，引导“专精特新”中小企业成长为“小巨人”企业，聚焦重点行业和领域，引导“小巨人”等各类企业成长为国际市场领先的单项冠军企业。

（5）加强基础资源保障支撑

可建立省级产业基础公共服务平台。由省级主管部门牵头，建立统一的省级产业基础公共服务平台，聚焦产业基础目录管理、合作交流、试验检测、信息服务等方面内容设置专题功能板块，提升对产业基础技术产品攻关的服务水平。

例如，可面向政府主管部门，设立产业基础目录管理模块，分级分类展示产业基础目录、攻关时间计划表，及时更新各项技术攻关进度信息，加强对产品技术攻关的过程管理，每年定期开展产品技术攻关成效评估，实现对《目录》攻关管理工作的全流程跟踪管理，提高《目录》应用成效。同时，面向企业，设立合作交流、试验检测、信息服务三大模块。合作交流模块发布、解读与产业基础再造相关的政策发布及解读，为企业提供产品技术攻关、产品应用的对接服务，以此加强上下游协同攻关对接，优化资源配套，提升《目录》产品技术攻关效率和应用水平；试验检测模块可为企业提供质量可靠性试验验证、标准验证、计量检测、认证认可、综合分析服务，加强攻关服务；信息服务类模块可作为研究先进信息的采集工具，构建专题信息库和知识产权资源数据库，提供政策研究、产业运行分析与预测、信息查询、知识产权分析评估和综合运用等服务。

（二）科研院所、高校及行业协会应用路径

一是建立关键领域国家共性技术创新中心，突破产业基础领域产业链共性、基础性和前沿引领性关键核心技术，实现重大研究成果产业化。凝聚全国优势科技力量，构建企业主导、产学研深度融合的新型举国科技攻关机制，推动创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，支持和引领产业基础领域自主可控发展。例如，国家新能源汽车技术创新发展中心、国家机器人创新中心、国家生物医学分析中心等在技术和产业发展方面都拥有丰富的经验和优秀的专业人才，为国家科技技术创新提供了重要的支持和保障。

二是高校通过建立产教全方位、全过程深度融合的协同育人长效机制，促进人才培养供需双方紧密对接，优化相关学科专业结构，实现校企之间信息、人才、技术与设备等资源的共享，促进教育与产业基础领域的联动创新发展，将应用型人才培养、实习实训实践、双师型教师培育、科学研究与成果转化、创新创业孵化、服务地方等有机融合，打造产、学、研、转、创、用“六位一体”的实体性产业教育平台。例如，北京大学与中国移动签署合作协议，共同研究5G 技术、人工智能、大数据等技术；清华大学与腾讯、百度、阿里巴巴等多家企业签署合作协议，共同推进人工智能技术的研究和应用。

三是行业协会发挥桥梁纽带作用，牵头建立政企协作机制，促进政府和企业之间的沟通和协作，推动行业的发展和升级。组织产业对接活动，并邀请政府官员和企业代表参加，让政府了解行业发展的实际情况和需求，同时也为企业提供与政府反馈意见的窗口。行业协会可以组织行业内的培训和交流活动，促进企业间的交流和合作，同时也为政府提供了解行业发展的渠道。例如，中国电子商会与多家电商企业签署战略合作协议，共同推进电子商务行业的发展和规范。

（三）金融机构应用路径

为充分发挥《目录》对各金融机构、信用担保、保险机构的引导作用，即引导投资流向《目录》产业基础产品的产业化和推广应用领域，本文根据《目录》中选定的产品和技术所覆盖的21 个核心技术领域，按照市场活跃技术领域和市场失灵技术领域开展应用路径研究。《目录》应用路径可为各金融机构、信用担保机构、保险机构对各地产业高级化领域的投资方案制定提供参考。

1.市场失灵类领域

金融机构通过设立国家大型产业投资基金，加强对存在市场失灵的产业基础领域技术产业化、工程化和应用化的支持力度，推动国家制造业高质量发展。通过投资市场上技术成熟但未上市的成长期企业，引导社会各方面资金参与。产业投资基金具备优质的资源优势，具有对接多行业金融机构资源的能力，通过与主流投行、上市公司、海内外投资机构、专业协会及中介机构进行合作，培育一批关键领域企业。

2.市场活跃类领域

针对市场活跃、产业链较成熟的产业基础领域，加大补链、拓链和强链重点企业的金融保障，促进资金链与产业链、创新链、人才链的贯通，为夯实产业基础和增强产业链坚韧度、创新力、拓展性提供全链条、全方位金融支撑。金融机构可通过加强境内外资本市场上市融资，支持创业创新型中小微企业挂牌。

一是对于行业带动性强的龙头企业和具有一定规模的成长性企业，支持其在主板、中小板上市；对于硬科技型和解决“卡脖子”的核心技术企业，支持其在科创板上市；对于“专精特新”和隐形冠军企业，支持其在创业板上市；对于外向型或不具备国内上市条件的企业，支持其在境外上市。

二是金融机构应针对产业链供应链制定“一链一策”，为上下游企业打造全方位金融服务方案，运用信贷、票据、债券等工具，支持供应链上企业提高融资能力，畅通和稳定产业链条。加强银保合作，充分运用制造业贷款保证保险等增信服务，支持轻资产科创型高新技术企业发展壮大。银行机构与创业投资、股权投资等专业投资机构可建立市场化长期合作机制，加强“债权+股权”跨界联动。对于“专精特新”企业的新增投资、技术改造、并购重组等融资需求，优先给予中长期贷款支持。

（四）大中小企业应用路径

我国的企业规模一般分为大型、中型、小型、微型。截至2020 年底，我国中小微企业户数占全企业数95.68%，营收占比62.98% 。随着“抓大放小”工作的不断深入，国有企业数量明显减少，国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域进一步集中，大型国有企业承担着稳定产业链的重要责任，中小微企业的研发与创新表现突出，创新力度不断增强。大、中、小企业可参考《目录》对产业基础领域的分类，根据自身产品和技术在产业链上下游中的定位，发挥自身在产业链中的价值。

一是《目录》可为各企业设置科研管理部门和明确科研经费投入的方向提供指引，统筹布局内部研发工作。聚焦产业基础短板，结合自身业务发展布局，设置重点攻关研发方向和相应的研发中心，引入科研技术人员，打造高水平研发平台，为关键核心技术攻关赋能。《目录》可作为企业与国家创新体系相衔接的重要工具，发挥企业的市场需求、集成创新、组织平台优势，加强与高校院所、国企民企的优势互补、资源共享。

二是企业可依托《目录》参与产业基础相关领域的国家科技重大顶层设计、重大决策，进一步发挥企业作为科技创新出题人、答题人和阅卷人的作用。强化企业创新主体的地位，提升企业在科技项目形成、组织和资金配置等方面的参与度和话语权，更好地发挥企业的创新主体作用。同时，可以与其他企业或者科学技术研究开发机构、高等学校开展合作研究，联合建立科学技术研究开发机构和平台，设立科技企业孵化机构和创新创业平台，或者以委托等方式开展科学技术研究开发。

三是企业可依托《目录》制定具体的、明确的企业人才培养目标，培养、吸引和使用科学技术人员，并提高企业人才的待遇，引导公司资源、要素向产业基础领域倾斜。同时，要聚焦《目录》涉及的产业基础领域人才，培养一批掌握产业技术、经验和管理知识，理解企业的实际需求，具备一定的研发和改进能力，对行业相关政策、产业布局、科技发展的规律与趋势等拥有全局性、前瞻性的观点的人才。加强与科学技术研究开发机构、高等学校、职业院校或者培训机构合作，培养一批专业技术人才和高技能人才，吸引高等学校毕业生到企业工作。

四是基于《目录》中产业基础的各领域，积极发挥大型企业的组织牵引作用，缓解中小企业困境，畅通产业链循环。利用《目录》领域大型企业的集聚优势，以供应链金融实现“落一子而全盘活”，通过大型企业的交易延长资金链条，缓解产业链中小企业资信不足、担保物有限的问题，将资金注入上下游配套企业，从而激活整个产业链的运转。推动大型企业支持配合上下游中小企业开展供应链融资，支持供应链金融服务模式创新，推动供应链金融数字化、场景化、智能化发展。

四、总结

产业基础是产业形成和发展的基本支撑。产业基础能力对产业的发展质量、发展潜力、发展可持续性具有关键性意义。《目录》的编制发布为我国产业基础高级化提供了明确方向，为社会各界提供了参考和指引。本文首先介绍了《目录》的来源、定义、基本构成和特点。其次，针对《目录》对我国产业基础高级化提供的参考和指引效果，分析开展《目录》应用途径研究的重要作用。最后，本文基于面向中央各部门、地方政府工信主管部门、科研院所、高校及行业协会、金融机构和企业的研究框架开展应用路径研究，对其应用路径进行分析，为中央政府部门开展技术攻关和推广应用以及财政支持等提供应用路径研究；为地方主管部门提供《目录》区域性应用路径研究；为金融机构提供产业高级化投资方针方案参考；为企业产品和技术研发方向提供指引和应用参考。