海塘水利工程事前绩效评价指标体系研究

●张 帆 赵倩倩 毛佳莹

一、引言

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》 明确提出，要强化预算绩效管理、健全重大政策事前评估和事后评价制度，以完善预算管理制度和转变政府职能，并推进国家治理体系和治理能力现代化。 中央政府历来高度重视水利工程建设，始终把水利作为国家基础设施建设的优先领域。 特别是党的十八大以来，我国水利事业进入新时代，以习近平同志为核心的党中央站在永续发展的战略高度，引领新时代水利事业发展， 指出要针对关键领域和薄弱环节，推动建设若干重点工程，实施重点海岸带保护修复工程，建设生态海堤，提升抵御海洋灾害能力；加快构建国家水网主骨架和大动脉，推进蓄滞洪区建设和现代化改造，构建现代化高质量水利基础设施体系，为国家水安全提供基础性、全局性、战略性的支撑保障。 中央政府将预算绩效管理和重大政策事前评估与水利工程建设紧密结合，以推动预算管理改革和转变政府职能，实现国家治理体系和治理能力现代化。

海塘安澜千亿工程是浙江省深入贯彻党的十九届五中全会和习近平总书记关于建设生态海堤的重要指示精神所作出的重大建设规划。 人口日益聚集、产业持续发展、经济高质量增长等都对现有海塘工程防御标准提出了更高的要求。 海塘是人工修建的挡潮堤坝，防御标准与发展需求不匹配、海塘结构单薄、沉降严重、生态考虑不足、 管理配套设施落后、文化挖掘不够不仅是制约海塘深度发展的重要因素，也是事前绩效评估需要重点关注的方面。 因此，为更好满足沿海安全发展需求、生态保护修复需求和“安全+”功能融合需求，需构建一套科学、合理的事前绩效评价指标体系，评估绩效目标的设定和工程投资、规划等方案的合理性，从而体现海塘工程“安全+”融合效益，提高财政资金的使用效率并优化资源配置。 同时，加强对事前绩效评价的结果应用，以确保评估工作的意义得以体现，使其能够更好地满足经济发展需求和水利工作的实施。

二、文献综述

事前绩效评估在绩效预算中扮演着重要角色，是确保绩效预算有效性的关键环节。 不管是在理论研究方面还是政府实际运用层面， 我国一直在积极探索事前绩效评估工作， 并取得了一定的研究成果。 比如曹堂哲（2020）从理论层面对重大政策、 项目的事前绩效评估的若干问题进行分析并给予探索性回答，包括判别“重大”标准、区分评估主体类型、梳理评估流程以及构建指标体系等。与此同时，晁毓欣（2021）则从事前绩效评估与预算评审一体化融合的角度，对比分析了“评估五性”和“评审四性”的异同点， 揭示了二者在内容上高度交叉又彼此互补的特性，并从工作任务、工作流程及指标体系三个方面阐述了一体化融合的实现路径。这些研究都为构建综合、全面的绩效评估体系提供了有益的指导。此外，吴金兰（2023）以部门整体支出为评估对象， 探索新增部门整体支出绩效评价共性指标， 着重考虑了部门整体支出绩效评价中普遍适用的指标，以确保评价的全面性和可比性。 这为部门整体支出事前绩效评估工作提供了一个相对统一的评价标准和指导框架， 也创新性地回答了构建部门整体支出评估指标体系是评估工作的难点（童伟和田雅琼，2018）这一问题。不仅如此，韦小泉等（2021）还在政府专项债券项目支出领域构建了事前绩效评估指标体系，明确了专项债的评估程序， 并强调要强化评估结果应用， 以更好地确定项目的优先级和分配资源的合理性， 确保资金有效用于支持地方政府的发展计划。 在推进事前绩效评估的过程中， 地方政府积累了丰富的地方工作经验， 这些经验是事前绩效评估的重要研究成果，为评估者提供了行业内的最佳实践、成功案例和问题领域的警示， 以更好地理解项目在地方层面的影响和可行性。 比如北京市在开展事前绩效评估的多年探索中逐渐形成了以事前绩效评估为引领、 以全成本预算绩效管理为基石的“北京模式”。 这一模式在降低成本、提高效益方面取得了积极的成效，为事前绩效评估和预算管理领域树立了典范。广东省坚持“目标+效益+问题”导向对申报项目进行事前评估， 将评估结果与预算安排相挂钩，提升了事前绩效评估的实际效果。实践结果证明财政部门在开展事前绩效评估方面取得了较大进展， 有效提高了财政资金的使用效率，强化了对“无效核减”的认识。

这些研究和实践成果表明， 事前绩效评估对于绩效预算的有效管理至关重要。 全方位、 多角度、 宽领域地探索事前绩效评估工作，旨在解决项目单位“重要钱、重分钱、轻管钱、轻效益”的问题。 通过全面分析和论证项目的可行性和科学性，优化资金结构、减少资金浪费和提高资金使用效益， 引导财政资金投向更具价值的项目。 随着对水利现代化发展的重视， 水利工程领域的事前绩效评估研究也逐渐受到关注。然而，尽管水利工程对社会经济发展和生态环境保护起着重要作用，但相关研究在事前绩效评估方面仍相对不足。因此，本文以浙江省海塘安澜千亿工程为例，通过对事前绩效评估的深入研究和指标体系的构建， 更好地评估水利工程项目的可行性和效益，从而提高水利资金的利用效率，确保资金被合理分配和使用， 确保项目的科学性和社会价值。 这对促进重大水利项目的科学决策、 民主决策、 依法决策具有重要理论意义。同时，本研究也为其他水利工程项目的事前绩效评估提供了有益的指导和借鉴。

三、水利工程事前绩效评价指标体系的构建思路

（一）海塘水利工程事前绩效评价指标构建的基本原则

将突出性、融合性、可比性、延展性作为绩效评价指标体系构建的基本原则。 一是突出性。绩效评价指标首先应当突出政策目标、支出方向的主体内容。水利工程范围广、类型多，影响构建事前绩效评价指标的因素多、内容复杂，既要重视主要目标，也不能忽视次要目标。 海塘工程的中心任务是提高海塘的安全等级，提升风暴潮防御标准，故“安全＋”的核心目标贯穿整个事前绩效评价指标设计理念。二是融合性。党和国家十分重视水利工程和经济建设、社会发展、生态文明、文化传承等多方面融合发展， 工程建设理念逐渐从单一建设向综合治理转变。生态、交通、文旅、数智等全方面综合开发，展现“水利安全+社会生活+生态环境+文化融合+数字智能” 的复合型水利工程理念。 在构建绩效评价指标时充分考虑对融合性指标的设计与择取。 三是可比性。 绩效评价指标的设计应当充分考虑可比性。绩效指标应能客观、公正地反映出不同评价对象在业绩上的差异。 由此， 不同区域、 不同等级的海塘工程建设或者相同或相似类型的工程应在保持评价标准和方法一致的前提下，在一定范围内上下浮动计算，便于评价结果相互比较。四是延展性。绩效评价指标的设计是集国家政策、 政府精神以及工程特性高度一体化的指标， 指标的设计需要给不同的政策和项目留有个性化的空间， 由此决定了事前绩效评价指标体系必须具备一定的可延展性。 延展性的指标设置与项目绩效总目标相一致， 符合项目预期的产出效益且体现了项目的独特性。

（二）海塘水利工程事前绩效评价指标体系的构建

海塘水利工程涉及工程建设、历史文化、财政预算等多领域， 整个工程具有较强的专业性和融合性。 本文基于德尔菲法和层次分析法与中央预算绩效评价重大指示精神相结合，从投入、产出、效益和满意度四个方面综合构建绩效评价指标体系，同时，专项构建海塘工程数字化能力提升度指标、 管护能力提升度指标、 文化展示能力提升度指标体系及指标评分细则， 综合多领域专家的意见和建议，使事前绩效评价在专家之间达成共识，减少个人偏见带来的影响， 提高事前决策的准确性和可行性，优化财政资金使用效率。

实施方法如下：首先，研读与工程相关的中央文件、研究报告等资料，初步建立42 个绩效评价指标。 其次，通过组织专家座谈，由专家对每个指标的隶属度和相关度进行评价。 根据评价结果，确定指标的隶属度，保留重要指标， 剔除隶属度较低且相关度不高的指标。最后，对被剔除的评价指标进行二次整理，并进行实际走访与调查。与会专家对被剔除的指标进行二次校正和测评， 确保评价指标的准确性和可靠性。最终确定由目标层、准则层和指标层组成的绩效评价指标体系，包括4 个一级指标、8 个二级指标、21 个三级指标，同时对各项指标进行了明确阐释，全面考量海塘工程项目的经济成本、工程产出、综合效益和服务对象满意度等。 详见表1。

表1 海塘水利工程事前绩效评价指标体系

1.经济成本分析。 在遵循“3E 原则”的基础上，从海塘的施工成本、投资结构以及非工程措施三方面设计如下指标： 一是成本合理性。该指标充分考虑海塘工程的造价成本，从安全、技术、经济等多角度进行综合评估。 通过比较多种施工方案， 在保证工程质量的前提下选择成本最优的方案。 二是投资结构合理性。 海塘建设旨在提升海塘整体防御安全和消除安全隐患。在资金结构的划分上，应优先确保安全部分投资占全部工程投资的主要部分。三是运行维护经费合理性。该指标考虑海塘工程建成后的运行维护经费， 以保障海塘的安全保护功能。 根据省市颁布的关于维修养护定额标准政策， 制定并完善海塘运行维护经费的具体要求，综合考虑安全、质量等各方面情况， 科学合理确定工程的维修养护经费。

2.工程产出分析。产出指标是事前绩效内容的直接体现，与预算金额息息相关，包括数量、质量、时效三个指标。 工程项目产出指标反映根据绩效目标、 预算资金所预期建设的工程产出情况。

其一，数量指标。 现代化水利工程更加注重对“融合性”的建设，对数量指标的设计从安全、长度、性质三方面综合考虑。 一是提标加固长度。 严格按照省级和地方规划要求对海塘进行安全等级检测， 并明确海塘加固长度，认真落实海塘提标加固作业。 二是安全隐患整改率。 消除安全隐患，是推进海塘水利工程建设的首要任务， 要求每个安全隐患排查到位、跟踪到位、整改到位，并对整改情况进行分类统计。三是海塘功能融合项。现代化高标准海塘在满足自身防潮安全、 海塘自身结构安全的前提下，规划海塘与交通、文旅、生态、公园、绿地、美丽城镇、美丽乡村建设融合共建，旨在建设融合发展的全面型海塘。

其二，质量指标。 工程质量是工程项目的核心， 因此质量指标也是衡量工程的最重要指标。 对质量指标的设计从工程本身“内”与施工主体“外”两方面综合考虑标准、质量及使用年限三方面：一是明确建设标准。 工程建设标准对标国家规定， 应高于或达到与保护区人口相适应的防洪潮标准。 二是确保工程质量。 工程质量包括工程建设规划、 工程选材、施工单位等。 工程建设的建筑物、构筑物、所用材料质量符合国家规定、行业标准、技术规范等；工程选材符合绿色低碳的环保理念；施工单位具有高水平资质。 三是使用年限合理。 在高标准、高质量的建设要求下，使用年限的合理性至关重要。 首先，工程设计使用年限应与海塘等级相匹配， 确保工程在设计寿命内能够稳定运行并有效发挥其功能。 其次，确保工程预算投资额与设计使用年限相匹配， 使工程的长期运营和维护所需的经费得到充分保障。

其三，时效指标。 时效指标反映预期工程项目施工的及时程度和效率情况。 从开工时间、 建设时期、 资金安排三方面设计如下指标：一是开工时间有效性。 根据国家及部门的有关规定， 评估项目规划的开工时间的科学合理性。 二是建设期合理性。 综合考察安全、经济、环境、资源配置等因素，对可行性研究报告、 设计方案等规划的工程建设期限进行评估， 施工单位以最佳的施工状态进行工程建设的情况下工程的建设期限值。 三是建设资金安排合理性。 工程建设应充分考虑交通、辅助施工配套服务等准备工作， 统筹规划资金管理，制定详细的施工计划，合理组织施工安排，确保建设资金安排合理。

3.综合效益分析。效益指标是预期工程建设对社会、 生态以及可持续等带来的影响情况，关注工程实施前后的提升状态，从社会效益、 生态效益和可持续影响三个方面设计如下指标。

一是社会效益指标。 海塘工程的主要作用是防御减灾， 从人口与减灾两个方面设计指标：一是保护人口数。 保护人口数是海塘分级的重要标准。 充分评估海塘修筑前后保护人口数的提升度、防风暴潮体系的防御等级，充分保障人民的生命财产安全， 充分发挥海塘工程的社会效益。二是防灾减灾效益比。风暴潮灾害损失与社会经济发展同步增长。 海塘提标加固工程将减灾作为重要的投入方向，不仅可以获取更大的社会效益，而且关系国民经济发展的顺利实现。

二是生态效益指标。 该指标考虑海塘生态特性、空间建设应体现绿色生态理念，从植物本土化和岸线生态修复两方面设计如下指标：一是植物本土化率。 根据滩面高程、盐度、温度、流速、风浪条件等因素综合确定植物的选用及种植， 采用的植物宜以本土植物为主并适合本土植物生存，严格控制外来物种，禁止引进入侵物种。二是岸线生态修复率。明确岸线整治修复作业，重点对污染严重、景观破坏、功能受损的自然岸线实施修复养护、构筑物清理、生态环境恢复作业，拓展亲水岸线，改善海岸景观。

三是可持续影响指标。水利现代化的重点是推动水利工程智能化升级， 走出一条网络化、智慧化、协同化的水利现代化道路。从数字化能力、管护能力和文化能力三方面设计如下指标：一是数字化能力提升。 评估工程建设预期对海塘数字化能力的提升度。通过关联全省海塘基础数据，构建海塘工程管理综合业务系统，提升多部门、跨部门协同管理海塘的能力。从安全图像监控、自动安全检测、数字孪生应用、水文要素自动检测、远程自动化控制、网信能力建设及公共服务能力七个方面构建数字化能力提升专项指标。 二是管护能力提升。 海塘工程的产权化、物业化改革，需落实运行维护主体责任，明确海塘管理单位，稳定管护经费来源。 从数字化建设、产权化建设及物业化建设三个层级构建管护能力提升专项指标。三是文化能力提升。评估工程建设预期对海塘文化能力的提升度。文化是海塘水利工程形成差异化的重要方面。 要强化海塘文物遗存保护，挖掘和展示海塘文化，传承沿塘文化。 从文化元素挖掘与文化展示、文物遗存保护与修复两个角度构建文化展示能力专项指标。

4.满意度测评体系。 该指标反映对工程预期产出及影响的认可程度。从专家和民众两个主体设计如下指标：一是专家满意度。 水利工程建设具有较强的专业性，需要在工程实施前充分考虑水利、财政等专家与政府部门联合对可行性研究报告中非必要、重复性、可替代性等事项的评审意见， 从而更好地优化工程建设，提高财政资金的使用效率，确保工程高质量建设，有利于在源头上遏制绩效评估不良的项目进入实施阶段。 二是民众满意度。 通过实地走访，调查民众对工程预期的提升状况以及预期将解决的问题的满意程度。如设计专家和民众满意度调查问卷，以邮件、实地走访等方式进行线上、线下统计调查。

四、 事前绩效评价指标权重的确定与检验

（一）建立事前绩效评价指标层次结构模型

本文构建三层次的结构模型， 运用yaahp软件分层次分别计算指标权重。该结构模型的目标层为海塘水利工程绩效评价指标体系；准则层从成本、产出、效益及满意度四个方面进一步细化构建，具体包括经济成本、数量指标、质量指标、时效指标、社会效益指标、生态效益指标、 可持续影响指标和服务对象满意度；最低层为构成该指标体系准则层中的21 个评价指标，层次结构模型关系如图1 所示。

图1 事前绩效评价指标层次结构模型图

（二）依据指标重要程度构造判断矩阵

指标权重取决于该指标对上一级指标的重要性程度，是依据各级、各项指标在整个评价指标体系中的重要性程度排序而计算得到的。 专家根据工程任务、工程特性对两两指标相互比较来确定重要程度aij， 根据数值aij建立判断矩阵，经过数理计算确定指标权重。 本文将最终确定的8 个准则层指标、21 个指标层指标，分别用aij表示Xi和Xj对目标的影响程度，并采用1-9 比例标度法对重要程度进行赋值，如表2 所示。

表2 比例标度法下aij 重要程度分类表

所涉专家等对经济成本、 数量指标、质量指标、时效指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标、服务对象满意度等八个准则层的二级指标和指标层的三级指标进行重要程度打分， 对照表2 获得准则层、指标层的判断矩阵。 本文分别以准则层的二级指标的权重确定、归属于经济成本的指标层指标的权重确定为例，对权重赋值计算结果进行展示（见表3 和表4）。 根据获得的判断矩阵A，计算其最大特征根λmax以及相应的特征向量w，进行归一化处置的w 向量也就是同一层级元素相互之间的权重比例。

表3 准则层指标判断矩阵表

表4 归属于经济成本X1 的指标层指标判断矩阵表

根据公式， 计算得到相应的判断矩阵A的最大特征值λmax=8.3570， 矩阵A 的权重向量w={0.3318，0.0344，0.2223，0.0235，0.0901，0.0495，0.0710，0.1775}T， 即为准X1—X8于第一层目标A 的相对权重系数。 根据公式，计算得到判断矩阵X1的最大特征值λmax=3.0183，矩阵的特征向量w={0.6548，0.2499，0.0953}T，即为指标L1—L3指标层对于准则层X1的相对权重系数。在权重向量基础上乘以X1准则层权重值，即为指标L1—L3于目标层A 的相对权重，系数w={0.2173，0.0829，0.0316}T，具体结果见表3 和表4。 同理， 其他层级及其指标的权重值也可通过相应计算得出（见表6）。

（三）判断矩阵的一致性检验

为防止出现“A＞B，B＞C，C＞A”的矛盾，对判断矩阵进行一致性检验。根据随机一致性指标RI 表，当一致性比率CR≤0.10，则矩阵满足一致性检验。 经计算得到判断矩阵A 的CR=0.0362≤0.1，满足一致性检验要求，计算得到判断矩阵X1的CR=0.0176≤0.1， 满足一致性检验要求。 同理，其他层级及其指标的一致性比例也可通过相应计算得出（见表5）。

表5 准则层一致性比例及检验

（四）事前绩效预算指标体系的应用

根据上述构建的事前绩效预算评价指标体系，所涉专家依据指标体系对海塘工程进行事前绩效评价，评价结果及权重详见表6。 通过指标层权重和相对于目标的综合权重，可以了解到各个指标在其所属准则和整体评价中的相对重要性。 较高的指标层权重和相对于目标的综合权重表明该指标在评估体系中具有重要的影响力。 应用分值及权重则反映了各个指标在具体评价中的得分情况。 较高的应用分值及权重表示该指标在实际评价中得分较高，说明在相关方面表现较好。 综合而言， 这些分值有助于了解各个指标在海塘水利工程绩效预算中的重要性和实际表现情况，从而进行综合评价和决策，有利于挖掘项目自身的可持续影响力， 从源头提高财政资金的使用效率。

表6 事前绩效评价指标权重计算与应用

随着国家治理体系和治理能力现代化的不断深化，我国在推动预算绩效改革方面迈出了坚实的步伐。事前绩效评估是预算绩效管理的开端，是全过程预算绩效管理的起点，对重大项目或政策的经济性、效益性和技术性进行全面、客观的绩效评价，才能真正实现财政资金的民生导向。本文以海塘水利工程为研究对象，开展了事前绩效评价，并取得了显著的实践成果。 同时，研究结果证实了本文建立的水利工程事前绩效预算评价指标体系具有可行性。 此外，通过强化绩效评估结果的反馈与整改机制，可以发现问题并及时采取纠正措施，进一步提高预算绩效管理的水平； 加强对财政资金的分配与使用效率的监督， 可以确保资源的合理配置， 避免浪费和滥用财政资金的现象发生。 通过深入分析海塘水利工程的事前绩效评价结果， 对未来指导建设更高水平海塘工程或其他类型的水利工程具有重要意义。