透过“芹菜案”浅析食品经营者的进货查验义务

《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条对食品经营者可以免于处罚的情形作出了规定：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务”是免于处罚的必要条件之一。本文通过2022年热度较大的“芹菜案”及其相关案例，结合各地地方法规，运用文义解释、法律原则等方法对不同食品经营者主体的进货查验义务展开討论和分析，并通过分析食品经营者的进货查验义务，探讨行政领域的立法、执法、司法等问题，阐述笔者对食品经营者进货查验义务的理解。

1.案件的引入

2021年10月，陕西省榆林市榆阳区市场监督管理局就“芹菜案”作出了6.6万元的“天价罚款”，引发热议。在该案中，涉案罗某夫妇因购入7公斤不符合食品安全标准的芹菜并售出5公斤，违法所得20元，被处以罚款6.6万元。这并非偶然，早在2018年该区已经有了“芹菜案”的司法案件。2018年，陈某因购入50公斤不符合食品安全标准的芹菜并全部售出，违法所得200元，被处以罚款5万元。在两起案件中，行政机关均以认定商家未履行进货查验义务为由，不适用相关免责条款而进行行政处罚。这不禁引发人们对食品经营者的进货查验义务的思考，食品经营者的进货查验义务主要涉及民事责任和行政责任两大模块。就民事责任而言，产品质量不合格致人损害适用无过错责任原则，再谈食品经营者的进货查验义务是否履行已然意义不大。但就行政责任而言，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，食品经营者履行查验义务是其免于处罚的必要条件之一。换言之，对于行政机关对食品经营者出售不合格产品行为作出的行政处罚，食品经营者若正确履行进货查验义务且符合相关要求，其行政处罚可以得到免除。在“芹菜案”及相关案例中，食品经营者是否已履行了进货查验义务对行政机关或者人民法院的处罚结果、裁判结果会有则截然不同的影响。

2.对进货查验义务的理解

进货查验义务，从文义上来理解，就是商家在进货的时候对所进货产品进行的检查、检验的义务。之所以“芹菜案”引发热议，是因为案件中的当事人属于社会弱势群体，引发了社会面的同情。来自社会同情的声音表示，商贩们获利极低，其行为危害也很低，处罚却极重，处罚不公，属于过罚不当。但是，部分法律人提出难道小商贩违法就该轻罚，大商超违法就该重罚吗？他们认为在“芹菜案”中，执法程序是完整、合法的，执法行为也是有法可依的。该案件后经过国务院督导组会议讨论认定为该处罚不当，且督导组质询该局，该局也自行承认了处罚不当。但该案件进一步引发了大众思考，如何维护食品经营者的合法权益？对于此问题，往大了说要通过立法，往小了说可以通过细化、区分食品经营者的进货查验义务来使其实现免于处罚。因此，通过“芹菜案”及相关案例，探讨食品经营者的进货查验义务显得十分必要。

对于进货查验义务的理解，学界仍有争议，主流的观点有两种：一是主张所有食品经营者都应当查验合格证明文件；二是主张根据法条“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务”，强调“等”字，即关注食品经营者是否履行了销售记录等义务。上述两种观点各有优劣，第一种观点忽略了效率的要求，不符合社会发展现状；第二种观点强化食品经营者的其他义务，而淡化了进货查验义务本身。笔者认为，更好的方式是根据食品经营者主体的不同，对其进货查验义务进行区别及细化规定。

3.各地相关司法现状

上文提到，类似“芹菜案”这样的案件，往大了说要通过立法来解决。这里的立法，是指的地方性法规，因为要求《中华人民共和国行政处罚法》或《中华人民共和国食品安全法》作出事无巨细的规定，既不现实也不符合立法精神。在榆林“芹菜案”中，没有相关地方性法规条文可以直接适用，行政机关只能根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定作出处罚。而和“芹菜案”一样的案件如果发生在江苏省，则可以根据《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》，作出二百元以上一千元以下的罚款。这与6.6万元的天价罚款差距悬殊，也更能被当事人和社会所接受、认可。

类似“芹菜案”这样的案件的处理，往小了说要区分、细化食品经营者的进货查验义务，但是其本质上还是要求立法层面的完善。福建莆田也发生过“芹菜案”，与榆林“芹菜案”不同，当地法院作出了截然不同的判决，即撤销当地市场监督管理局作出的行政处罚决定。莆田法院作出此判决的理由：一是运用过罚相当、惩罚与教育相结合的法律原则；二是认定商贩“已履行基本的进货查验义务”。莆田法院认为，作为最基层的小商贩，更多的是从农户手上批发少量的自种蔬菜，无论是从市场交易习惯出发，还是从交易的成本出发，都无法也不可能提供食品专业检测合格证明。这类小商贩通常根据日常经验，通过检查蔬菜的外观、气味等来履行基本的进货查验义务。出现“类案不同判”的情形，说明不同法院对“进货查验义务”有着不同的理解，这也从侧面印证了从立法层面继续完善的必要性。

4.不同主体的进货查验义务分析

对于食品经营者的进货查验义务，笔者认为，应从食品经营者主体的角度出发进行划分：首先是微型主体的进货查验义务。微型主体是指直接面对消费者的微小型食品经营者，如小摊贩、小个体户等。对于微小型食品经营者的认定，《食品安全法解读》的观点是：除了小作坊、小摊贩外，小餐饮、小食杂店也应包含在内。但各地地方立法存在差异，比如《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》与《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》比较，对微小型食品经营者的范围规定更贴近《食品安全法解读》的阐释。另外，“直接面对消费者”也是认定微型主体的关键要素。如果小作坊、小摊贩在市场交易中主要扮演中间商的角色，连接各商家而不直接面对消费者，其进货查验义务就不能基础化。但是对于符合法律文件要求的微型主体，其进货查验义务应当被限定在一个基础范围内。这类主体经营的食品大多来自少量的采购甚至自家种植、养殖，向其索要单据、凭证、合格证明等既不符合现实情况也不符合交易习惯。这类主体凭借日常经验从新鲜程度、外观情况、气味情况等食品情况对食品质量进行检查，即可认定已履行其进货查验义务。

其次是一般主体的进货查验义务。一般主体是相对于特殊主体（在本文中即微型主体、大型主体）的概念，在食品经营者领域应当理解为《中华人民共和国食品安全法》一般适用的主体，也是日常生活中最普遍、常见的主体。比如，具备一定规模的个体户、食品经营企业、普通商超及专门的生鲜超市等。“具备一定规模”是定性一般主體的必要条件，以个体户为例，体量越大意味着进货量越大，在采购时具备更大的批发价格优势，也就意味着更多利润。从社会的角度来说，“能力越大，责任越大”，这类食品经营者应该有能力、有责任进行合规的进货查验。从法律的角度来说，规模较大的个体户突破食品安全底线带来的社会危害较小摊贩等微型食品经营者要大得多，因此应该对其进货查验义务提出更高的要求。同理，对具备一定规模的食品经营企业、商超等也是如此。对于这类主体，其进货查验义务应当适配现有有关法律规定。例如，《中华人民共和国食品安全法》第五十三条，除了规定食品经营者采购食品应当查验相关合格文件外，还就不同类型食品经营者的进货查验义务作出规定。从事统一配送经营的，除了查验义务，还有查验记录义务。从事食品批发的，除了查验义务，还有查验记录、保存凭证的义务。因此，这类主体的进货查验义务较微型主体有所扩大，对食品的检验除了凭借日常经验还要有专业知识和技术手段甚至简易设备，并对检查结果进行记录等。对于未履行进货查验义务，违法生产或经营食品的主体，可以直接适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条之规定进行处罚。需要指出的是，如何准确区分此类主体中“具备一定规模的个体户”和作为微小型食品经营者的“小个体户”是作出合理处罚的关键。对于食品经营者主体的划分，各地的有关法律作出的规定详略不一、标准不一。如《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》仅规定了50平米以下者属于小餐饮主体，而《广东省食品药品监督管理局关于食品经营的实施细则》规定50平米至200平米者属于小型餐馆，还规定了中型餐馆、大型餐馆的规模范围。值得一提的是江苏省的《江苏省食品经营许可（餐饮服务类）审查细则（试行）》把60平米至150平米者定义为小餐饮，60平米以下者定义为“微型餐饮”。由此可见，经济水平发展的差异，导致了各地对“规模”认定的差异，因此对“规模”的认定根据当地相关法规进行即可。

最后是大型主体的进货查验义务。大型主体是相对于微型主体、一般主体的概念。这里的“大”一方面指规模。比如，市场占额比重大的食品生产经营企业、地区总代理商等。一方面指资格，公司具有法人资格，而个体户不具备法人资格。所谓“强龙不压地头蛇”，一些大型食品生产经营企业效益差的分公司不一定就比当地顶尖普通食品生产经营企业甚至个体户盈利多。对于这类主体，其进货查验义务应当采取最高的标准来要求。微型主体、一般主体的进货查验义务偏重于“查”，大型主体的进货查验义务需要偏重于“验”，即要求大型主体主动取样委托专业检测机构对进货食品进行检验或者购买专业设备自行检验。除了检验，大型主体还应充分考察供货方资质、产品质量，选择优质的供货方，防止不符合食品安全标准甚至危害人体健康的食品流入市场。大型主体具有最高程度的进货查验义务，也意味着其受到最严格的监管，市场监督管理局定期的抽样、抽查及社会公众的监督等等，使得这类主体反而不容易出现食品安全问题。

5.执法、司法在认定进货查验义务方面存在的问题

对于食品生产经营者的进货查验义务，以上从立法的层面进行了分析，但这并不意味着与执法、司法环节毫不相干，也并不意味着执法、司法环节没有问题。首先是执法环节，就有“类案不同罚”的情况。既有考虑商家已履行进货查验义务且符合相关要求，免除处罚的。比如，淮安市金湖县市场监督管理局免除金湖县大润发超市的处罚；也有考虑商家已履行进货查验义务，作出的处罚数额较小的。比如，陕西省延安市类似的“芹菜案”，作出的处罚数额为16000元。部分行政机关在执法的过程中不能发挥自身的主观能动性，存在机械地适用《中华人民共和国食品安全法》、忽视客观事实与条件的情况。行政机关机械执法的根源在于立法不完善，但这样的局限可以通过发挥主观能动性来克服。比如，请示上级行政机关、与同级政府相关部门商讨决定等等。其次是司法环节，存在重程序轻实体的问题。以陕西省榆林市为例，“芹菜案”在2018年已有司法实践，还有类似的“菠菜案”“生姜案”等数十例，法院无一例外支持行政处罚决定。在这些行政处罚中，行政机关基本能够履行处罚告知、听证告知、处罚审批、举行听证等相关程序，法院审理中重点关注的是行政机关的行为是否符合程序，而对实体的正义、适用的法律条文考虑不够。而且审判类似的行政案件，对法官提出很大的挑战。行政案件比民商事案件要少，能够提供给法官的案例经验不足，且地方性相关法规繁杂、更新较快，法官不一定熟悉变化的法规。在行政案件中，法官往往不会主动去寻找对当事人任何一方有利的法律规范，一般直接根据当事人双方引用的法律条文及提供的证据来进行裁判，对食品经营者是否已履行进货查验义务考虑得不够细致。我国属于大陆法系国家而非英美法系国家，法官要避免对过往类案的依赖。考虑到司法资源的紧张、法官承案压力巨大，要求法官精通各个领域的法律规范或者主动寻找不常见的法律条文并不现实，这个问题需要大量法律人才的培养和投入实践来得到解决。

综上，食品经营者的进货查验义务，主要涉及立法层面，应当根据食品经营者主体的不同，细化、区分其进货查验义务。在执法和司法层面，要避免机械地适用法律，还要执法人员和司法人员转变工作方式，在地方性法规中寻找有关依据。具体问题具体分析这一方法论适用于绝大多数问题，判断食品经营者是否履行进货查验义务也适用这一方法论。而在具体分析案件事实、考量各种因素时，经营者属于何种主体要摆在突出位置。

作者简介：

周济焘（2000.05-），男，汉族，四川安岳人，硕士研究生在读；研究方向：行政法。