自然灾害跨部门协同影响因素的定性比较分析——基于40个案例

李晓蕙教授 罗 庆 罗慧博

(大连海事大学 公共管理与人文艺术学院,辽宁 大连 116026)

0 引言

自然灾害具有突发性、复杂性、跨地域性及不确定性,作为世界上自然灾害严重的国家之一,我国自然灾害特点呈现为：类型多样、分布地域较广、发生频率较高、造成损失较重。虽然我国在不断统筹力量,推进自然灾害跨部门协同。然而,自然灾害跨部门协同仍受多重因素掣肘,存在着协同机构缺乏强制力、信息技术资源配置不平衡、部门职能交叉、军地协同融合不深等问题。

党的二十大报告指出：“要建立大安全大应急框架,完善公共安全体系,提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力”。自然灾害跨部门协同可推进部门关系突破行政边界并使之置于更深、更广的治理环境或治理背景,推进应急管理体系和能力现代化,提高公共安全治理水平。自然灾害跨部门协同具有明显应急优势：有利于破除“经济人”理性诱发的政府本位主义,克服自然灾害防治中的部门逐利性,形成合作意识;有利于整合传统科层制带来的条块分割、职能分散、难以协同的碎片化现象;有利于突破我国“分类管理、分级负责、属地管理”的“切割式”行政区模式引发的自然灾害协同梗阻;有利于整合各部门应急资源,缓解单个部门应急资源配置上的压力,促成风险下的快速、准确、科学决策,并提高部门间的信任[1]。

推进自然灾害跨部门协同,要求公共管理者能够有效识别出何种条件下会促成自然灾害跨部门协同,国内外学者致力于探索影响自然灾害跨部门协同的多重影响条件及其协同效应。在公共管理领域,政府往往需要兼顾多种因素的协同效应来应对负载公共管理问题[2],而组态视角可以整体性地看待社会现象,基于因果复杂性,考虑条件联动组合成多个导致结果发生的并发原因和等效路径[3]。因此,通过模糊集定性比较分析(Fuzzy set Qualitative Comparative Analysis,fsQCA),在组态视角下探讨自然灾害跨部门协同的影响因素和提升路径,以期解决现行应急管理体制下跨部门应急协同难以达成的困境。

1 研究进展

1.1 自然灾害跨部门协同影响因素的研究进展

国内外学者就自然灾害协同问题展开较为丰富的研究,并从资源、环境、组织系统视角切入,分析协同成效的影响因素。

(1)资源视角。Chen、林冲、Warm等[4-6]分别从协同过程、资源种类、资金角度分析防灾减灾能力构成要素和灾害生成、发展及破坏内容构成的复杂系统结构,认为要依靠充足的资源走出传统管理模式,构建一体化的救援组织和跨部门协同力量。

(2)环境视角。张继权、李晓翔等[7-8]主要使用定量研究方法,把地理、社会、文化环境作为影响受灾程度的变量,并把跨部门协同作为消除社会弱点的一种解决路径。

(3)组织视角。李珒、田万方[9-10]试图从部门关系、职责边界、政策制度出发,以纵向行政压力和横向部门合作2个研究视角突破我国行政体制碎片化,克服条块分割、职责不分、互相推诿的协同窘境。

(4)系统视角。Christopher、Li、周利敏等[11-13]认为有效的跨部门协同应建立在多方面、多层次、丰富的系统关系上,通过破除信息冗余和信息孤岛,利用非正式组织、沟通、制度有效促进自然灾害跨部门协同。但也有学者运用主因子分析法对系统视角下信息因素做深入研究,认为信息共享的关键影响因素并不是单一因素发挥主导作用,且信息技术不直接影响跨部门协同中的信息共享效果[14]。

国内外学者对自然灾害跨部门协同影响因素的分析逐渐从传统宏观思辨方法转向复杂微观实证方法,为本研究提供了较为坚实的学术积累,但与此同时也存在如下不完善之处：一方面是研究成果多为单一质性研究,多为宏观层面的定性分析,缺少综合全面事实作为论证依据;另一方面是研究成果多为单一定量研究,主要基于统计回归来检验单一要素的边际净效应,缺少对多重条件的整合分析。

本研究将分析资源、环境、组织、系统因素间的联动匹配效应,探究在自然灾害跨部门协同发生的具体场景中,哪些因素之间的联动可以实现高效的协同。

1.2 定性比较分析用于应急协同影响因素的研究进展

20世纪80年代,社会学家Ragin(1987)提出了定性比较分析方法(Qualitative Comparative Analysis,QCA)[15],通过比较个案,尝试探究条件组态和案例结果的因果关系,国内外学者将QCA方法广泛用于企业经济、金融、经济体制改革、社会学、高等教育、统计学、行政学及国家行政管理、国际政治、情报学等学科领域。

近年来,国内学者开始将QCA方法应用于应急管理领域的协同问题分析,采用QCA定性比较分析探究应急协同成效背后的耦合因素。聂爽[16]基于50份应急预案,甄别出对应急准备能力具有重要影响的5个前因要素,针对不同承灾体火种类型识别出多重因果路径;马文璇等[17]认为可以将QCA定性比较分析研究方法引入应急物流管理领域,探究应急物资运输距离、应急物资需求量预测准度、应急物资筹备供应充足度等因素的组合效应;张燕等[18]引入40起应急管理案例,探究应急决策失灵原因,提出完全信息陷阱模式、风险权衡失调模式和风险预后忽略模式3种原因组合路径模式。

上述研究为使用定性比较分析探究自然灾害跨部门协同提供了理论基础与可行性支持,但未聚焦于突发公共事件中的自然灾害,未详细阐释不同类型自然灾害下的原因组合路径。而张桂蓉等[19]通过定性比较分析阐述了自然灾害跨省域协同的生成逻辑,并提出可挖掘其他应急协同问题背后的条件组态和核心与边缘条件。因此,可采取定性比较分析进一步厘清自然灾害跨部门协同影响因素发挥的条件和机制。

2 研究方法

2.1 模糊集定性比较分析

QCA方法包括清晰集定性比较分析(Crisp set QCA, csQCA)、模糊集定性比较分析(Fuzzy set QCA, fsQCA)和多值集定性比较分析(Multi value QCA, mvQCA)3种,其核心是通过集合论和布尔运算判断条件组态是否构成结果变量发生的充分子集。其中,csQCA和mvQCA适合处理类别问题,而fsQCA兼具质性分析和定量分析,能进一步提升分析定距、定比变量的能力,能进一步处理有关程度变化或部分隶属的问题,因此本研究采取fsQCA研究方法[20]。

采取fsQCA研究方法的优势在于：通过多个自然灾害跨部门协同事件的比较,可分析影响因素的独立作用或两两交互作用;进行不同类型自然灾害跨部门协同时关注的因素以及对协同效果的影响可能不同,例如,应对洪涝灾害与地震灾害可能产生不同的影响因素组合;fsQCA研究方法可以生成不同自然灾害跨部门协同场域下的差异化驱动机制,帮助探究因素间的联动匹配效应和适配与替代关系。

2.2 对CGRs多维度分析框架的试拓展

在诸多理论分析框架中,Emerson的多维度分析框架(Collaborative Governance Regimes,CGRs)影响深远[20],如图1。

图1 协同治理多维度分析框架CGRs分析框架Fig.1 CGRs analysis framework

为进一步分析多元主体间协同治理成效问题,Emerson结合Thomas和Koontz的绩效评估逻辑模型提出了CGRs的绩效维度[21]。合作行动(产出)、结果和适应3个绩效层次和参与组织、CGR、目标3个分析单元,共同构成了9个具体绩效维度,见表1。

表1 CGRs绩效维度表Tab.1 CGRs performance dimension

CGRs多维度分析框架强调通过分析组织内外部的相互关系,研究各项协同要素,阐述各项协同要素的作用过程,由此探索出协同治理系统的问题,进而提升协同治理系统的效能[22]。根据CGRs分析框架与绩效维度,结合我国应急管理和自然灾害跨部门协同的实践场景,构建一个调试拓展后的CGRs多维度分析框架(如图2),对分析框架解释如下：

图2 试扩展CGRs分析框架Fig.2 The trial extension of the CGRs analysis framework

(1)自然灾害跨部门协同受环境因素影响,具体包括自然灾害风险指数和资源资金。首先,诸多学者认为自然灾害的严重性与跨部门协同呈正相关,如自然灾害越严重,越容易产生协同;其次,应急资源和资金为跨部门协同打下资源基础,充足的技术和医疗应急资源及资金会对协同效果产生影响。因此,可以把自然灾害风险、资源资金作为驱动自然灾害跨部门协同的先决条件。

(2)自然灾害跨部门协同受组织因素影响,具体包括上级部门压力和横向部门推动。一方面,在科层制的制度情境下,受晋升锦标赛影响,上级行政部门权威的压力更容易推动协同的形成;另一方面,横向部门的分工得当、协作程度、制衡程度会影响协同的成效,例如,受“经济人”效应影响,协同体制中各部门将更多地关注自身的岗位任务和本部门的利益,鲜少关注共同目标的实现,从而影响跨部门协同的成效。因此,可以把协同部门的上级部门压力和横向部门推动作为研究协同组织静态特征对跨部门协同影响的切入点。

(3)自然灾害跨部门协同受系统因素影响,具体包括多元参与、协同制度体系、协同深度。多元参与可解释为来自不同机构、部门、组织的多元参与;议事协调机构、部级联席会议、联防联控机制等协调制度体系共同构成协同的基础;协同深度可表现为风险评估和监测预警、信息共享和资源共用、情报共享和物流协作3个要素。

(4)自然灾害跨部门协同效果。CGRs多维度分析框架对协作治理成效的评估包括合作、适应、反馈3个层次。在合作层次,协同的运作会唤起多方主体的合作;在适应层次,适应可能发生在系统环境、目标条件、CGR本身或参与组织内;在反馈层次,当协同合作成果的报告受到重视时,其反馈可能更为明确和可衡量。

自然灾害跨部门协同是一个复杂的动态开放过程,其最终协同效果的实现与诸多因素密切相关。接下来将通过对试扩展CGRs分析框架的实际应用研究,实证探讨环境、组织、系统3方面因素会以怎样的组态关系来影响自然灾害跨部门协同效果。

3 研究设计

3.1 案例选择

选择2008-2022年间发生在中国大陆的40个自然灾害事件作为fsQCA研究的样本案例,见表2。具体筛选和梳理过程遵循如下原则：案例具有典型性,具有一定社会影响,引起一定程度的政府关注、社会讨论和学术研讨,且所选案例发生地域涵盖中西东部地区、内陆和沿海地区,时间跨度涵盖汶川地震、机构改革,同时包含了2018年前后的不同协同方式;案例具有多样性和全面性,将自然灾害分为气象灾害、海洋灾害、洪涝灾害、地质灾害、地震灾害和森林火灾,按此分类选取案例,确保案例覆盖不同类型自然灾害;案例具有阶段性结果,可以对每个案例结果进行判断与观察,如是否存在跨部门协同,以确保QCA研究方法的可用性;案例具有可得性,必须有多种类型和渠道的丰富资料予以支撑。

表2 自然灾害事件Tab.2 Natural disaster events

3.2 变量选择及说明

根据上文提出的拓展后的CGRs多维度分析框架,结合收集的质性数据,采取多值模糊和清晰集赋值法,对结果变量与条件变量进行校准。

3.2.1 结果变量

CGRs多维度分析框架认为自然灾害跨部门协同结果是一种综合性多方面的衡量结果,因此不能简单地使用0、1的清晰集进行赋值。因此,可使用四值模糊法(0,0.33,0.67,1),将CGRs绩效的3个层次作为跨部门协同效应赋值的标准。合作层次可表现为是否产生跨部门合作结果的适应性反应,如是否产生协同行政行为、出台协同案例、成立协同机构;适应层次可表现为是否出现协同困境、跨部门协同是否降低因灾所致的财产损失和人员伤亡、协同部门是否调整了跨部门协同预案或计划;反馈层次可表现为在自然灾害恢复与学习阶段,各部门是否积极推动应急预案,是否完善应急法规和应急协议。

通过整理查阅全球案例数据库(Global Cases Discovery System,CGDS)、北大法宝网、自然灾害事件新闻发布会及调查报告、学术论文及著作中所得数据,自行对未生成跨部门协同结果的案例赋值为0;对满足合作、适应、反馈3个层次中1个层次的案例赋值为0.33;对满足合作、适应、反馈3个层次中2个层次的案例赋值为0.67;对满足合作、适应、反馈3个层次中3个层次的案例赋值为1。

3.2.2 条件变量

(1)环境因素。试拓展的CGRs多维分析框架中,环境因素包括自然灾害风险和资源资金2个条件变量。根据《国家特别重大、重大突发公共事件分级标准》,对特别重大自然灾害赋值为1,对重大自然灾害赋值为0.8,对一般自然灾害赋值为0。在自然灾害治理中所需的资源资金包括应急管理资金、医疗救助资源、技术发展水平。因此以“是否具备应急管理资金”来判断是否有充足资金;以“医疗机构数量、每千人医疗机构床位数量、每千人医疗技术人员数量”来判断是否具有充足医疗救助资源;以“人均互联网端口数量、大数据发展指数”来判断是否具备较高的技术发展水平。通过查阅《中国互联网发展状况统计报告》《中国大数据发展报告》《中国卫生健康统计年鉴》等文件,对以上三者均未满足的赋值为0,三者满足其一的赋值为0.33,三者满足其二的赋值为0.67;三者全部满足的赋值为1。

(2)组织因素。试拓展的CGRs多维分析框架将上级部门压力和横向部门推动作为组织因素的条件变量。在我国公共治理现实情景中,应急管理机构改革之前,自然灾害跨部门协同工作开展是基于科层制内下级接受上级行政命令的行为逻辑,组织因素被视为一种上级部门压力。2018年应急管理机构改革之后,各地自上而下成立了专门的自然灾害管理机构,组织因素转而成为一种内生协同约束下的横向联动。因此,通过查阅CGDS、中央与地方组织部官网等信息库,对符合上级部门压力指标(如跨部门协同表现为成立专项应急指挥部、专项工作领导小组、政府机关下发红头文件调动各部门展开灾害救助等形式)的案例赋值为0,对符合横向部门推动指标(如跨部门协同表现为联动工作模式等)的案例赋值为1。

(3)系统因素。试拓展的CGRs多维分析框架认为系统因素具体包括多元参与、协同制度体系、协同深度。我国自然灾害呈现出“点多面广”的特点,拓宽参与主体打破自然灾害防治中的“孤岛现象”是自然灾害跨部门协同治理的现实任务。参与主体可分为中央政府、地方政府、企业、军队、民间团体5类。对各自然灾害事件参与主体涉及2类的案例赋值为0,对涉及3类的案例赋值为0.33,对涉及4类的案例涉及为0.67,对全部涉及5类的案例赋值为1。我国自然灾害跨部门协同制度体系可分为议事协调机构、部级联席会议、联防联控机制,通过查阅相关信息,对不存在协同制度体系的案例赋值为0,对存在一种的赋值为0.33,对存在2种的赋值为0.67,对存在3种的赋值为1。自然灾害跨部门协同深度可表现为风险评估和监测预警、信息共享和资源共用、情报共享和物流协作3个指标,通过查阅信息,根据收集所得各类质性数据,对不满足以上3种协同深度的赋值为0,对满足一种的赋值为0.33,对满足2种的赋值为0.67,对满足3种的赋值为1。

综上,根据变量赋值为40个案例赋值后可得出真值表,见表3。

表3 真值表Tab.3 Truth table

4 数据分析

fsQCA首先需要逐一对各个条件的必要性进行单独检验,再展开充分条件分析,并通过布尔代数最小化识别出对目标案例解释力度最大的条件组态[22]。

4.1 单一因素必要性分析

利用fsQCA软件进行单一因素必要性分析,见表4。根据单因素必要性分析可知,每个条件必要性的一致性均小于0.9,认为生成和未生成自然灾害跨部门协同均不存在必要条件[23]。自然灾害跨部门协同是一个复杂的问题,其产生原因并非单一因素,而是多因素组合作用下形成的,因此有必要对其组态效应进行探究。

表4 单一因素必要性分析Tab.4 The necessity analysis of the single factor

4.2 充分条件组态分析

本研究案例规模较小,充分条件的组态分析设置频数阈值为1;设置原始一致性阈值为0.8,覆盖度阈值为0.5,不一致性的比例减少(Proportional Reduction in Inconsistency,PRI)一致性阈值为0.70[24]。QCA路径分析结果主要包括简单解、复杂解和中间解。简单解指通过简单和困难反事实分析,通常包含最少的组态和条件数量;复杂解则不考虑逻辑余项的情况,基于原始数据,通常包含更多组态和前因条件;中间解只考虑简单反事实分析,纳入符合理论方向预期和经验证据的逻辑余项。根据国内外学者研究基础,本研究利用fsQCA软件计算充分条件组态,借简单解为辅助,汇报自然灾害跨部门应急协同产生的中间解,见表5。

表5 充分条件的组态分析Tab.5 The configuration analysis of sufficient conditions

由表5可知,解的一致性(Solution Consistency)大于0.8,解的覆盖度(Solution Coverage)大于0.5,QCA认为生成和未生成自然灾害跨部门应急协同的解均满足要求。在生成自然灾害跨部门协同的条件组态中,9条解释路径的一致性为1,说明满足9条路径组合的案例全表现为跨部门应急协同产生情况;解的覆盖度为0.78,说明9条解释路径可以解释78%的自然灾害跨部门应急协同产生情况。根据简约解和中间解的并集得到核心条件,分析跨部门应急协同产生的核心影响要素和解释路径。在9条解释路径组中,原始覆盖度(Raw Coverage)均超过唯一覆盖度(Unique Coverage),说明存在符合多重因果路径的支持案例,且路径的覆盖分布较为平均。通过分析各路径中条件变量存在和缺失的情况,将9条解释路径分为压力驱动、自生驱动、多维驱动3种类型的协同模式,并选取其中原始覆盖度较大的路径进行详细分析。

(1)压力驱动模式。包括解释路径1、2、3,主要强调风险压力和行政压力对自然灾害跨部门协同的影响。在解释路径2(风险指数*～资金资源*行政压力*多元参与)中,风险指数作为核心条件,资源资金、行政压力和多元参与的存在或缺失发挥辅助作用,其原始覆盖度为0.31,唯一覆盖度为0.06,这说明该组态路径能够解释约31%的高水平自然灾害跨部门协同案例,且大约6%的高水平自然灾害跨部门协同案例仅能被该路径所解释。解释路径2认为,在跨部门协同文化尚未成型,内生驱动欠缺时,在自然灾害预警检测、救援物资运输、救助信息共享水平不高的情况下,自然灾害风险和行政压力因素可以突破协同制度体系缺失的限制,会推动良好的自然灾害跨部门协同效果的形成。

解释路径2的典型案例为四川茂县“6.24”特大山体滑坡灾害。2017年6月24日,四川省阿坝州茂县叠溪镇新磨村突发山体高位垮塌,造成河道堵塞2km,100余人被掩埋。当日国土资源部派出地质环境司司长关凤峻带队的专家组,四川省国土资源厅调动省核工业地质局、省地矿局等4家地勘单位56名专业人员、无人机、三维激光扫描仪、便携式GPS等专业装备和物资参与救援,上级权威部门的推动充分促进了多元参与的形成。对于地震、地质灾害这类风险主导的自然灾害跨部门协同而言,来自上级权威部门行政压力的推动,可以在我国自然灾害跨部门协同相关建设较为薄弱的地区取得高水平的协同效果。

(2)自生驱动协同模式。包括解释路径4、5、6、7,主要强调协同制度体系对自然灾害跨部门协同的影响。在解释路径4(风险指数*～资源资金*行政压力*多元参与*协同制度体系*～协同深度)中,协同制度和多元参与作为核心条件,资源资金、协同深度、行政压力的存在或缺失发挥辅助作用,其原始覆盖度为0.36,唯一覆盖度为0.09,这说明该组态路径能够解释约36%的高水平自然灾害跨部门协同案例,且大约9%的高水平自然灾害跨部门协同案例仅能被该路径所解释。解释路径4认为,在未形成明确自然灾害风险导向,且来自上级权威部门行政压力不足时,既有的跨部门协同制度体系可以克服信息资源的不对称、救援资金资源不足、灾害预警不准确的限制,推动多方参与的形成。

解释路径4的典型案例为都匀市“6.24”洪涝灾害。都匀市设有应急救援总指挥部和防汛抗旱应急指挥部;市内水库建立“三个责任人”责任落实协同机制;乡镇建立乡级指挥长责任制,根据行政管理区域划分防洪保护区。2020年6月22～24日,都匀市发生强暴雨天气,水文气象组根据雨量信息将洪水量级预判为一般洪水,市防汛抗旱指挥部启动城市防汛Ⅲ级应急响应,组织应急局、水务局、公安局、消防大队、综合执法局等部门开会商讨;市消防队第一时间组建救援队伍,准备救援船只,筹备救援器材。随着灾情进一步加强,应急响应和预警信息于24日升级,各协同主体迅速就位,控制了灾情的蔓延。对于城市内涝、城区积水、暴雨洪涝等气象自然灾害,在气象预警存在不确定性和信息传递存在不对称性的情况下,各项自然灾害应急协同制度体系的不断完善和应急管理职责的不断明确,推动了协同主体间权责不配、行动力丧失、推诿扯皮等问题的解决。

(3)多维驱动模式。包括解释路径8、9,主要强调环境、组织、系统共同影响下的自然灾害跨部门协同。在解释路径9(风险指数*资源资金*～行政压力*多元参与*协同制度体系*协同深度)中,协同制度体系和协同深度作为核心条件,风险指数、资源资金、行政压力、多元参与的存在或缺失发挥辅助作用,其原始覆盖度为0.11,唯一覆盖度为0.03,这说明该组态路径能够解释约11%的高水平自然灾害跨部门协同案例,且大约3%的高水平自然灾害跨部门协同案例仅能被该路径所解释。解释路径9认为,在上级行政压力较低的情况下,以充足的应急资金与应急资源为基础,在多元参与的前提下,在现有跨部门协同制度规定和跨部门协同系统指挥下,通过风险预警、信息共享、物流协作3方面可以提高自然灾害跨部门协同的效果。

解释路径9的典型案例为浙江省防御台风“烟花”。2021年7月25日,台风“烟花”登陆舟山普陀。风险预警方面,浙江省分别于7月19、22、23、24日启动防台风四、三、二、一级应急响应,各水文站分别发布相应预警,水利厅通过山洪数字化应用向市水利局发送了山洪24h预警,向市民发送98.7万条预警短信;物流协作方面,省应急指挥中心提前调运救生衣、砂石料袋、排水泵车等抗洪物资赴舟山、宁波等台风登陆地;协同机制方面,浙江省各市召开防御台风联席会议,成立13个省级工作组、2个风险水库检查组在抗洪一线开展指导和抽查工作;情报共享方面,浙江省水利厅下发病险水库、山塘、农村供水、海塘、山洪灾害5类风险提示函,其中,东苕溪水库群在精细化联合调动下,提前泄洪,腾库空间相当于一座中型水库库容。在浙江省防御台风“烟花”过程中,纵向贯通8个市43个县,实现横向协同各部门,新安江水库削峰率67%,减淹面积123.8km2,减少受灾人口45万,确保了水库大坝安全和人员零伤亡[25]。随着自然灾害跨部门协同制度体系不断贴合应急管理机制改革政治现实和制度技术赋能于自然灾害跨部门协同,尤其是随着旱涝灾害智能协同体系的建设,数字化模拟不断推动精准化决策,多维驱动下的跨部门协同正从愿景成为现实。

5 政策启示

在突发公共事件治理复杂化与治理资源有限性的社会现实下,兼顾所有要素的变化难以实现,所以要根据组态路径针对气象、海洋、旱涝、地震、地质、森林山火不同类型的自然灾害促成不同类型的协同模式,把握核心条件的变化,本研究结论可为我国应急协同共同体进行不同类型自然灾害跨部门协同时提供如下政策启示：

(1)面对区域特征明显、破坏性强、影响面广的自然灾害,如地震、地质灾害,可加强应急管理部门对跨部门协同能力施展的牵引力,集中资源于统一调度因素,通过强行政力打破各部门横向的互相封锁和自成体系。首先,提高地方党政领导干部在地震、地质灾害跨部门协同中的胜任能力,提高决策的合法性和科学性,决策中关注受灾群众的切实诉求,以公共利益为准绳但不被舆情“绑架”;提高资源统筹能力,规避资源配置的错位、缺位、越位;提高信息沟通的有效性,做好协同信息的回收、收获、交换行为。其次,要坚持高层、中层(省级)政府的领导力,由高层政府激发中层和基础政府的执行力,以诱发地震救灾每一个角落的救灾执行状态。最后,对于应急协同共同体中未处于核心领导地位的主体,可主动为核心决策者让位,减少协同过程内耗,克服地震救灾中“跑一跑,到现场”的官僚作秀风气,例如,地震过程中要加强对自发和非专业志愿者的管理,关键救援过程增加专业人员参与比率。

(2)面对涉及地区广泛、持续时间长的自然灾害,如气象、海洋灾害,可减少行政压力因素投入,降低交易成本,将资源集中于完善协同制度体系的提前构建,提升预报、预警、预演、预案能力,做到“为之于未有,治之于未乱”。一方面,根据实际情况制定气象灾害跨部门联动阈值指标和防御指南,将预报细化到点并实现动态更新,可减少不同部门人员因无法理解预报、预警信息数据而产生的困惑;另一方面,推动技术赋能协同制度体系完善,加强智慧模拟的算法、算力、算据建设,发挥大数据技术作用,收集现场救援和受灾群众的实时响应、受灾程度、具体物资需求。例如,发挥无人飞行器和无人机器人技术的作用,为跨部门协同提高气象、海洋灾害现场信息收集的准确性;发挥水动力模拟技术,分析环境脆弱区域特点,将风险评估结果应用于协同制度体系完善中;发挥云平台、通航云的指挥调度技术、空天地一体化的互联互通网络通信技术等构建区域级航空应急救援体系方案[26]。

(3)面对阶段过程明显、应急碎片化易发生、负面舆情易触发的自然灾害,如洪涝灾害、森林火灾,应注重促进协同深度,打造跨部门协同下的应急协同共同体。一方面,在自然灾害跨部门协同中促成“沟通式动员”作为上下级压力传导的缓冲机制。首先,上层应急协同共同体通过有计划、有节奏的工作模式,将任务落实到基层协同人员中,方便其分解政策目标,完成最小单元的应急协同工作,如对于北方城市洪涝灾害预防工作中的地下公共设施建造,不能“一张蓝图绘到底”,要借鉴南方城市经验,逐步构建融蓄水供水、节水治污、防洪排涝与水资源、水安全、水循环、水景观、水生态等于一体的城市水系统工程;其次,要把握自然灾害防治工作问责制,避免“一票否决”或“末位淘汰”,例如,对于乡镇一线的洪涝灾害和森林山火防治工作,要收放有度,调节基层人员的行政执行压力,不能一味“上压力、硬追责”。另一方面,完善对消防救援和社会救援队伍的指挥,借绩效考核、薪酬福利、奖励等手段进一步落实责任意识,推进共同承诺转向相互信任,推进协同文化从理想落到现实。完善救援队伍物资配备,现有救援队伍多配备冲锋舟、橡皮艇、便携式帐篷等转移安置类物资,要发挥社会力量,将挖掘机、推土机、运输车、动力舟桥、大功率排水车等机动类物资纳入筹备范畴,提高调动各类物资的效率。

6 结论

本研究聚焦于多因素复合影响下的自然灾害跨部门协同,运用fsQCA以我国40个自然灾害事件为案例样本探究自然灾害跨部门协同背后的影响因素,结合学者研究试拓展Emerson的CGRs多维度分析框架作为组态框架,分析该组态框架对自然灾害跨部门协同产生的影响,结合经典案例解释对自然灾害跨部门协同有较强解释力的因素组合。形成以下结论：

(1)自然灾害跨部门协同是在环境、组织、系统因素的联动匹配效应下产生的,不存在单一必要条件。

(2)自然灾害跨部门协同的解释路径有9条,分为压力驱动、自生驱动和多维驱动3种驱动协同模式,各条件也在不同解释路径中呈现出不同作用,这也与2018年应急管理机构改革以来的政治现实相符合。

(3)不同自然灾害类型下存在不同的跨部门协同驱动模式。

本研究也存在一定的局限性,首先,研究已尽力减少数据来源局限性带来的影响,但仍可能存在数据收集不够全面的问题;其次,未对所收集质性数据在自然灾害不同阶段下可能存在的不同情况进行历时性细化分析;最后,由于fsQCA分析方法具有一定的黑箱效应,研究未结合某个经典案例,利用耦合理论深化组态内关系研究。在未来研究中,可深挖不同类型的自然灾害影响因素组态分析,亦可拓展到事故灾难、公共卫生和社会安全事件不同类型突发公共危机跨部门协同的条件组态。