特种设备作业人员考试机构管理现状分析

项玉丽 马雪艳

（东营市特种设备检验研究院 东营 257091）

近年来，随着国家经济的快速发展，特种设备数量也迅速增长。截至2021 年底，全国特种设备总量达1 816.23 万台，特种设备作业人员持证1 126.69 万张[1]。根据《中华人民共和国特种设备安全法》的规定“特种设备作业人员应当按照国家有关规定取得相应资格，方可从事相关工作”，国家市场监督管理总局负责制定发布《特种设备作业人员资格认定分类与项目》。数量巨大的特种设备广泛应用于国民经济、人民生活的各个领域，特种设备事故时有发生。国家市场监督管理总局发布的2021 年全国特种设备安全状况的通告中的数据显示[1]，2021 年，全国共发生特种设备事故和相关事故110 起，死亡99 人。其中发生在使用环节的事故95 起，占86.36%。在事故发生原因统计数据中，因使用、管理不当导致的事故约占82.14%。作业人员违章操作、操作不当甚至无证作业，维护缺失，管理不善等情形仍是造成事故的主要原因。由此看出，特种设备作业人员的操作技能水平与特种设备运行安全密切相关。特种设备作业人员考核作为人员技能确认的关键环节，在特种设备安全管理中起着至关重要的作用。因此，对特种设备作业人员考试机构实施规范高效的管理是保障考核公平公正的基础和前提。

1 特种设备作业人员考试机构管理现状分析

1.1 考试机构监管部门

TSG Z6001—2019《特种设备作业人员考核规则》要求，国家市场监督管理总局负责全国特种设备作业人员考核工作的监督管理，县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内特种设备作业人员考核工作的监督管理和对考试机构进行监督检查[2]。发证机关按照“谁委托、谁监管”的原则加强对考试机构的监督管理，督促考试机构建立健全管理制度，保证考试质量。从全国范围来看，河北、江苏、安徽等大部分省市的特种设备作业人员证书发证机关为各级市场监管局，仅少数省份发证机关为行政审批服务局，如山东省和河北省。这2个省份行政审批服务局在委托考试的同时，也对考试机构进行监督管理。市场监管局和行政审批服务局对考试机构都有监管职责。以山东省为例，由于特种设备作业人员行政许可工作不同于其他许可事项，需要掌握一定的特种设备专业知识来保障监管水平，因此现在多地对考试机构的监管现状是行政审批服务局只做能力范围内的监管，而专业性强的方面由市场监管局来完成。这就需要两部门沟通协商、齐抓共管，如果职责分工未达成一致，往往就会变成“多头管，谁都不管”的状况。

1.2 考试机构质量保证体系建立及实施情况

根据法律法规要求，特种设备作业人员考试机构必须建立考试质量保证体系。以山东省为例，目前山东省行政区域内特种设备作业人员考试机构执行山东省地方标准DB37/T 2173—2012《特种设备作业人员考试机构质量管理体系基本要求》，指导质量保证体系的建立和实施。

考试机构的质量保证体系一般分4层建立。第1层，质量保证手册——考试机构的纲领性文件，描述考试质量方针、质量目标和内部组织的职责和权限。第2 层，程序文件——质量保证手册的支持性文件，对特种设备作业人员考试体系运行中各项质量活动进行明确描述。第3 层，管理制度——指导考试工作的规范性文件，涵盖考试管理、监考人员管理、设备设施管理等考规中要求的各项管理制度[3]。第4 层，作业指导文件——确保考试过程的有效组织、实施和控制所需要的作业文件，如各类别考试项目作业指导书、实操考评表格、上报申请表格等。

因各个考试机构的单位性质、规模及管理水平不同，质量保证体系建立及实施情况也各不相同。现就调研情况分析质量保证体系在执行中出现的几方面问题：

1）管理制度方面。考试机构应该按照要求建立完善管理制度，包括考场管理、考评人员管理、命题管理、档案管理、应急预案等多项规章制度。在调研中发现，有些考试机构的管理制度存在照抄照搬的情况，未结合考试实际，与实际严重脱节，制定和实施两条线。

2）考试题库建设方面。（1）在理论考试方面，山东省各考试机构统一使用“特种设备作业人员考试系统”，实行理论考试机考化，实现全省统一考试条件、统一考试题库、统一考试软件、统一工作标准。这项举措实施了科学的考核方法，有力保证了理论考核过程的公平公正。理论题库的建设是该阶段工作的重点，还应注意法规、标准、安全技术规范等更新时，保证题库及时更新。同时确保考试题目题意、类型、答案的严谨性和正确性，减少甚至避免考试后成绩复核时纠错现象。（2）在实操考核方面，以山东省为例，各考试机构按规定建立实操考试题库。题库应严格按照TSG Z6001—2019 制定，也需满足《山东省市场监督管理局关于特种设备作业人员资格考核的实施意见》（鲁市监特设规字〔2019〕9 号）中的条件要求。实操考试内容一般分为3 种题型：部件识别、口试答辩和实际操作。部件识别采用识别部件实物或部件图片的方式考核；口试答辩是从符合数量、内容的答辩题库中随机抽取问题进行考核；实际操作是利用现场实物或模拟机进行实际操作考核。各个考试机构根据要求建立自己的考试题库和评分标准，山东省并没有实行全省统一。从山东省考试机构监督检查结果可以看出，受限于每个考试机构业务能力和考评人员专业能力，有的考试机构实操考核几乎流于形式，题库建设内容不符合国家规定的考核标准，难以体现考生实际操作水平。在实际操作方面的弊端就是考试机构过度依赖模拟考试软件。考试软件中配套的考试题库因厂家不同而各异，是否符合考规要求也有待考证。

3）作业指导书的制定和实施方面。特种设备作业人员考试机构作业指导书是按照考核资格项目进行分别制定和编号，在一定程度上可以把作业指导书认定为考试题库的汇总和细化。以笔者单位为例，作业指导书分为2 部分，即正文和附件。正文包含制定依据、适用范围、考试流程、考试方式、考试内容和比例等；附件是由3 部分构成，分别是考试大纲、考试题库和评分标准及考核评定表。值得注意的是考核评定表是实操考核内容的最终体现，作为受控文件在使用过程中应当保持一致性，不能擅自做出改动。如果需要修改，应按照程序文件的要求进行修订，做出记录。部分考试机构的考核评定表一般存在3 方面的问题：（1）未完全体现考核内容，无评分标准；（2）不包含在作业指导书里，内容格式未固定；（3）考核内容变化后未及时修订作业指导书，不符合当年考核要求。

4）考评人员管理方面。考评人员作为特种设备作业人员考试机构人员构成的重要部分，主要负责考试相关的命题、监考与阅卷等工作，其业务专业水平决定了考试机构的命题水平和考核质量。根据TSG Z6001—2019 中的要求，考评人员应当具备大专以上学历和本专业5 年以上工作经历，具有丰富的实践操作经验，熟悉考试程序、考试管理、考试内容及评分要求，并且具有相应的作业人员资格。国家市场监督管理总局新制定的《特种设备作业人员考试机构管理要求（试行）》对考评人员数量也做了要求，统一分组的实操考试至少配备2 名考评人员，对应试人员的考试过程及成绩，至少需要2 名考评人员签字确认。考评人员每年参加不少于4 个学时的考核工作相关专题。从以上要求可以看出国家对考评人员的准入要求相对较低，没有统一的考核标准，只要持有作业人员资格证书和满足相应的学历、工作年限要求，就可以被聘用从事考核工作。理论知识丰富但实际操作经验不足是大部分考评老师的通病。如何高效地提升考评人员考评能力是目前考试机构亟待解决的问题。

1.3 考核通过率情况分析

在考试工作中，从报名受理到许可发证各个环节都会产生许多数据，如受理人数、考试人数、合格人数、补考人数等，这些数据都体现了当地特种设备作业人员取证发证情况。其中考试通过率最能直观反映当地特种设备管理操作水平及考核状况。笔者整理了所在单位近3 年的考试通过率，如图1 所示。

图1 2020—2022 年笔者单位作业人员考试通过率

结合图1 中的数据及相关调研情况，对影响考试通过率的因素进行了如下分析：

1）作业人员文化程度。特种设备在操作过程中一般都具有一定的危险性，大部分从业人员文化程度较低，他们在单位中薪资水平低，难以实现自我认同感，工作学习热情不高，这类人员的考试通过率在50%左右。反观特种设备安全管理人员，他们是特种设备行业中文化程度最高的，基本处于企业的管理层，学习能力强，考试通过率在70%左右。这些数据直观地反映了文化程度对考试通过率的影响。

2）人员流动性大。作业人员劳动强度大、职业风险高、工作时间长，这些原因造成了人员流动性大，频繁出现岗位换人的问题。有些单位为了保证持证率，避免人员流动带来的频繁取证问题，只能找办公室文员考取特种设备操作证。这样就出现了参加取证的考生不会操作设备的现象，实操考试不通过，考试不合格，拉低了考试通过率。

3）单位培训力度不够。一些单位重视生产质量，忽略对员工进行特种设备基础知识和操作技能培训。即使组织了培训，也仅对员工进行以取证为目的的应试培训，无全面的师资和硬件设施，培训力度不够，难以保障培训效果[4]。以考试通过率最低的锅炉作业人员为例，在实操考试时模拟考试设备需要司炉作业人员手动操作，对操作步骤和内容进行赋分，而实际中大多数锅炉采用智能化全自动控制系统，操作人员只需启动开关，关注系统提示即可，对手动操作不熟练甚至不掌握。如果作业人员在考前没有经过系统培训，没有掌握锅炉的运行原理和手动操作步骤，就很难通过考试。

4）考试不收费后企业及考生重视程度不够。山东省自2020 年开始实行免费考试以来，考试通过率较往年持续偏低，一个重要原因是考试不收费，企业对取证考核不重视，仅仅让考生利用休息时间自学，缺少与持证相关的奖惩制度。这样无形中造成了考生不严肃对待考试、不在意考试结果、“考场一日游”的散漫情绪。

2 提升特种设备作业人员考试机构考核管理水平的建议

2.1 提高监管力度

地方各级市场监管局、行政审批服务局两部门应加强协同治理，强化配合，发挥部门优势，共同推动考试机构提升管理水平。加强信息共享，联合制定监督检查计划，明确检查重点，保证整个考核环节都处于受监管状态。提高监察人员业务能力，切实承担监管和指导责任，做到有效管理、精准管理。

2.2 加强考试题库管理，提升考试机构管理水平

省级市场监督管理部门应严格履行文件要求，负责考试题库的管理，根据相关法律、法规、安全技术规范或标准的变化，定期进行维护、更新题库内容。下一步尽快统一本辖区内实际操作考试内容和评定标准。各考试机构应建立健全考试管理制度，并有效实施。根据考试安全形势和考试发展变化情况，有针对性地调整完善制度措施和工作机制。

2.3 重视考试机构人员管理

考试机构应重视考评人员专项培训学习，将培训计划列入年度工作计划，不断强化考评人员考评能力。增加考评人员考核机制，将考核结果作为是否履职、可否从事考评业务的依据。建议实行地市统一的考评人员考核取证机制，增加准入难度，确保考评人员具备相应的考评能力。

2.4 创新使用仿真模拟软件

在前文中提到，对某些考核科目来说，不熟悉考试设备也是影响考试通过率的因素之一。考试难度大、考试通过率低这一问题在客户满意度评价中也被多次提到。如何保证在考培分离的前提下，让考生提高操作技能顺利通过考试，提升服务质量，是考试机构追求的质量目标。建议有能力的考试机构可以开发使用仿真模拟软件，将模拟考试设备基本情况在网站平台进行公示。仿真模拟软件作为一项综合性技术，具有安全、快速、经济的优点，它可以克服传统现场教学模式的弊端，比如可以演示事故发生情形，培养考生的应急处置能力，增加动手机会[5]。考试企业可以借助这一平台，结合考试大纲的要求制定相应的培训计划，利用仿真模拟软件让考生提前熟悉考试设备，提前进行手动操作，掌握操作技能，提高考试效率和考试通过率。

仿真模拟软件不是考试机构的培训行为输出，而是为培训的主体单位——特种设备使用单位提供合适的平台，其创新使用真正实现“以考促学，以考促用”，切实提升操作技能，从考核环节保障特种设备操作安全。

3 结束语

目前，从国家到地方，特种设备作业人员考核相关的各项政策文件相继出台，特种设备作业人员考核工作得到了规范和强化，但在许多方面仍需不断完善和探索。从多方面提升考试机构管理水平，能够切实保障考核质量，提高考核效果，在一定程度上也有利于提高企业特种设备作业人员的管理和操作水平，有效杜绝特种设备事故发生，保障人民群众生命和财产安全，促进特种设备行业高质量健康发展。