金砖国家应急储备安排：发展中国家金融安全网

朱杰进

金砖国家应急储备安排（Contingent Reserve Arrangement，CRA）是金砖国家务实合作的一块金字招牌，体现了金砖国家合作的行动力和有效性。从宗旨上看，CRA着眼于维护金砖国家的金融稳定，在成员国面临短期国际收支压力时为其提供流动性支持。从形式上看，CRA实行自我管理，以更加便利地提供相互支持，加强金融稳定。从定位上看，CRA将补充现有的国际货币和金融安排，为加强全球金融安全网作出贡献。

中国和巴西在CRA谈判中发挥引领作用

2012年初，巴西财政部长吉多·曼特加首先提出了建立金砖国家应急储备安排的倡议，得到了巴西总统罗塞夫的大力支持。作为一个长期遭受金融危机侵害的拉美国家，巴西对构建发展中国家的金融安全网有着强烈的偏好。这一倡议在2012年墨西哥洛斯卡沃斯金砖国家领导人非正式会晤上得到了中国国家主席胡锦涛、印度总理辛格、俄罗斯总统普京、南非总统祖马等金砖国家领导人的认可。之后，金砖国家财长和央行行长在符合各自内部法律框架的基础上开启国际谈判，提出具体的制度方案。其中，中国的立场与态度格外重要。这主要是由于：第一，中国拥有巨额的外汇储备，这是构建发展中国家金融安全網的物质基础，即硬实力；第二，中国拥有创建清迈倡议多边化协议（CMIM）以及东盟与中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）的丰富经验，这是构建发展中国家金融安全网的知识基础，即软实力。

在随后启动的关于筹建CRA的国际谈判中，巴西和中国共同发挥了引领作用。虽然巴西和中国在构建发展中国家金融安全网、加快国际货币基金组织（IMF）改革等问题上具有共识，但是，在CRA谈判中巴西主要站在一个潜在的借款国立场，中国则主要站在一个潜在的出资国立场，双方的角色定位和利益偏好存在一定的差异，具体表现在CRA的资本金规模、投票权分配、决策机制、与IMF的挂钩比例、建立常设秘书处和宏观经济监测机制、提前赎回债权等问题上，双方经历了反复的磋商，最后才达成妥协方案。

第一，关于CRA资本金规模的问题。巴西提议CRA资本金规模不能超过1000亿美元，中国提议2400亿美元。巴西担心资本金规模过大，会导致部分国家出资较多，部分国家出资较少，从而使得CRA内部权力分配失衡。中国认为如果资本金规模过小，会使得CRA的作用难以发挥。最终双方同意将CRA的资金规模设定为1000亿美元。

第二，关于CRA投票权分配的问题。与资本金规模相关联，CRA的投票权分配既要保证CRA能够发挥作用，又要防止CRA内部权力失衡，这是CRA谈判的一大难点。为了找到谈判妥协点，各方同意将5%的投票权设置为基本票，基本票由五国均分，其余的投票权将与各国承诺的出资额相挂钩。按照这样的投票权分配原则，在CRA的1000亿美元资本金中，中国出资410亿美元，获得39.95%的投票权；巴西、俄罗斯、印度各出资180亿美元，获得18.10%的投票权；南非出资50亿美元，获得5.75%的投票权。这样，在金砖五国中，没有任何一个国家获得了一票否决权。相比之下，IMF的资本金为7557亿美元，中国出资300亿美元，获得6.06%的投票权；巴西出资135亿美元，获得2.22%的投票权；俄罗斯出资189亿美元，获得2.59%的投票权；印度出资184亿美元，获得2.63%的投票权；南非出资59亿美元，获得0.84%的投票权。

作为长期遭受金融危机侵害的拉美国家，巴西积极支持构建发展中国家的金融安全网。图为位于巴西第一大城市圣保罗的贫民窟。

第三，关于CRA治理结构和决策机制的问题。CRA采用双层治理和决策机制：由部长理事会负责战略性的问题，包括接受新成员、修改资本金规模、修改投票权分配、建立常设秘书处等，部长理事会由各国财政部长或者中央银行行长组成；由常务委员会负责操作性问题，包括批准通过流动性工具或者预防性工具获得支持的申请、批准一方提前赎回债权的申请等，常务委员会成员从各国中央银行官员中选派。巴西提出，部长理事会和常务委员会均应采取共识的方式来决策；而中国则强调，需要提高CRA的决策效率，建议采用简单多数的投票决策方式。作为妥协，双方同意部长理事会采用共识的方式来进行决策，而常务委员会则采用简单多数的投票方式来进行决策，这样既体现了金砖国家之间在战略性问题上寻求共识决策的精神，又保障了金砖国家在操作性问题上具有较高的决策效率。

第四，关于CRA与IMF挂钩的问题。作为主要的出资国，中国从保障资金安全的角度出发，考虑到在金砖框架内对成员国的宏观经济进行监测难度较大，因此建议CRA参照清迈倡议的做法，将CRA与IMF挂钩，挂钩的比例早期设定为90%。未来随着金砖国家宏观经济信息交换机制的建立及完善，CRA将逐步降低与IMF挂钩的比例。而巴西则从借款国的角度出发，提出与IMF挂钩的比例过高则会降低CRA的有效性，强调与IMF挂钩的比例早期不宜设定过高。作为妥协，双方同意，CRA与IMF挂钩的比例早期设定为70%。在未能获得IMF贷款的情况下，借款国最多可以从CRA获得30%的资金额度。

第五，关于建立CRA常设秘书处和宏观经济监测机制的问题。中国提出，可以参照清迈倡议在新加坡建立东盟与中日韩宏观经济研究办公室的做法，建立CRA的常设秘书处，以提高对金砖国家宏观经济进行监测的能力。中国倡议，可以考虑将CRA的常设秘书处设在中国上海，以加强与金砖国家新开发银行的协调。巴西则提议，为了体现金砖国家平等合作的理念，可以考虑将CRA的常设秘书处设在巴西的里约热内卢。对此，双方尚未达成共识。

第六，关于CRA提前赎回债权的问题。为保障资金安全，中国提出，一旦成员国面临国际收支和储备问题，或出现战争、自然灾害等不可抗力事件时，可以申请免除出资义务以及提前赎回未结清的债权。而巴西则强调，免除出资义务或者提前赎回债权的一方需要向其他成员提供必要信息说明理由。双方同意，在出现不可抗力事件时，出资方可以申请免于出资义务或者提前赎回债权，但前提是提供必要信息说明理由。

CRA的可操作性和研究能力不断提高

总体上看，金砖国家在构建发展中国家金融安全网方面存在较大共识，但由于各国发展情况不同，利益偏好还存在一定差异。2014年7月，金砖国家签署了《关于建立金砖国家应急储备安排的条约》，标志着CRA正式建立。这是金砖国家为应对共同的全球性挑战，突破地域限制和各自狭隘国家利益的一次尝试，体现了金砖国家互谅互让、团结合作的务实精神。

CRA建立之后，金砖国家不断提高CRA在实际运营中的可操作性和研究能力，期待其能够真正发挥发展中国家金融安全网的作用。2015年7月，金砖国家完成了成立CRA的批约程序。2017年9月，金砖国家建立了CRA宏观经济信息交换机制（SEMI），以进一步提高CRA的研究能力。2018年7月，金砖国家开展了CRA首次与IMF贷款脱钩部分的演练，提高了CRA的可操作性。2019年11月，金砖国家在增加复杂性的条件下，开展了CRA与IMF贷款脱钩部分、包括提前赎回在内的演练。2020年11月，金砖国家开始对相关文件进行修订更新，将《金砖国家经济报告》作为支持CRA的年度分析文件，以提高CRA的分析能力。2021年9月，金砖国家开展了CRA第四次演练，完善CRA与IMF的协调框架，发布了《2021年金砖国家经济报告》，提高了CRA的分析能力。2022年6月，金砖国家修改了CRA条约，以提高CRA的灵活性与反应能力。与此同时，金砖国家还开展了CRA的第五次演练，进一步完善CRA与IMF的协调框架，发布了《2022年金砖国家经济报告》。