国际组织改革：金砖国家关注的核心议题

沈陈

与欧盟、东盟等依托于贸易、金融等功能领域的合作组织不同，金砖国家合作同金砖国家参与全球治理、推动国际组织改革相伴而生。推动国际组织改革既是金砖国家合作的初始动力，也一直是金砖国家共同关注的核心议题。具体而言，金砖国家主要关注三个国际组织的形式、程序以及功能调整，即国际货币基金组织（IMF）份额改革、世界贸易组织（WTO）规则改革、联合国机构改革。

关于IMF份额改革

IMF份额改革是金砖国家早期合作的优先事项。IMF根据成员认缴份额的多少来确定其投票权权重，这种制度设计被称为“布雷顿森林模式”，世界银行以及诸多区域金融机构都借鉴了该模式。由于历史上美国、日本以及欧洲等发达国家认缴了IMF绝大多数份额，因而在IMF拥有绝对优势的投票权和发言权。金砖国家合作开启后，金砖国家领导人于2009年在俄罗斯叶卡捷琳堡举行首次会晤并发布了联合声明，声明提出，“应提高新兴市场和发展中国家在国际金融机构中的发言权和代表性”。2010年，金砖国家推动IMF历史性地做出份额结构调整——将6%的份额转移给新兴经济体和发展中国家，中国、印度、俄罗斯、巴西都成为IMF的前十大份额持有国；同时，IMF将两个执行董事会席位从欧洲国家转移到新兴经济体和发展中国家。

尽管IMF在份额改革上取得历史性突破，但受IMF制度设计和决策模式影响，这次改革的实际效果并不显著。一方面，IMF投票分成简单多数票和特别多数票，其中特别多数票又分成75%和85%两种情况。特别多数票的加权投票方式一般用于比较重要的“特定事项”，总计只有53类。在日常情况下，IMF基本采取协商一致的表决方式，而这意味着金砖国家增加的份额和执行董事会席位，并不会提升其在日常决策中的话语权。另一方面，2010年IMF份额改革后，美国在IMF仍然拥有16%以上的份额，对需要85%特别多数的“特定事项”继续拥有“一票否决”的权力；而金砖国家，无论是作为个体还是整体，都没有获得15%以上的份额，因而不能获得“一票否决”的权力。这意味着IMF份额改革没有从根本上改变IMF的权力格局。正因如此，2022年《金砖国家领导人第十四次会晤北京宣言》再次呼吁：“要解决新兴市场和发展中国家代表性不足的问题，使其实质性参与国际货币基金组织治理，并保护最贫穷和最弱小成员国的发言权和份额。”

关于WTO规则改革

金砖国家合作兴起正值WTO多哈回合谈判陷入僵局。在《金砖四国领导人叶卡捷琳堡会晤联合声明》中，金砖国家敦促“各方保持多边贸易体系稳定，推动世界贸易组织多哈回合谈判取得全面、平衡的成果”。WTO多哈回合谈判陷入僵局的主要原因是发达成员与发展中成员的立场相差甚远。发达成员强调“公平贸易”“深度一体化”，要求取消或改革发展中成员享有的特殊和差别待遇；发展中成员则要求发达成员履行承诺和义务，进一步扩展特殊和差别待遇的适用范围。此外，多哈回合谈判久拖不决还与WTO采取协商一致的决策模式有关。在理论上，协商一致原则使每一位WTO成员都拥有否决权。由于WTO成员众多，该原则是导致WTO谈判效率低下或者谈判陷入僵局的重要因素。

然而，追溯多边贸易体系的历史却能发现，WTO的前身——关贸总协定一开始只规定简单多数和2/3多数两种决策规则，并没有协商一致的规定。只是在实践中，各成员很少采用多数投票的决策方式。1995年7月WTO就厄瓜多尔加入WTO的议题进行表决是WTO最后一次采取投票表决，自此之后，WTO基本采用了协商一致的决策模式。之所以会出现这种情况，一是因为发展中成员在WTO占据绝对多数，如果采取一人一票的投票方式，那么每一次投票都将反映发展中成员的诉求，而发达成员的诉求将无法体现；二是如果发达成员拒绝执行发展中成员主导通过的决议，那么对发展中成员来说，投票将变得毫无意义。因此即便WTO谈判过程多么煎熬，各方都不愿意放弃协商一致的决策模式和自身的否决权。

近年来，协商一致规则由于美国的恶意使用而引起很大争议。自2017年以来，美国一票否决WTO上诉机构法官的甄选程序，导致WTO最重要的争端解决机制陷入瘫痪，WTO的规则之争也由利益分配层面上升到机构改革层面。2022年《金砖国家领导人第十四次会晤北京宣言》明确指出，“我们将建设性参与世贸组织的必要改革”。《宣言》一方面重申“世贸组织规则确立的特殊与差别待遇是促进实现世贸组织有关经济增长和发展目标的工具”，另一方面强调“当务之急是尽快启动上诉机构成员遴选程序，且不应与任何其他议题挂钩”。由此反映出WTO的规则改革正趋于复杂和严峻。

中国社科院世界经济与政治研究所与《世界知识》杂志社联合举办“金砖国家合作：推动全球治理体系改革与完善”研讨会。图为会议现场。

关于联合国机构改革

联合国机构改革一开始并非金砖国家关注的优先领域。2009年《金砖四国领导人叶卡捷琳堡会晤联合声明》指出，“需要对联合国进行全面改革”，并重申“重视印度和巴西在国际事务中的地位，理解并支持他们希望在联合国发挥更大作用的愿望”。这一关于联合国改革的论述不仅在《声明》中排序靠后，而且没有提及安理会等具体机构。2022年乌克兰危机升级后，俄罗斯与美国等西方国家在联合国安理会的斗争逐渐趋于激烈。俄罗斯多次使用否决权抵制西方国家提出的涉俄议案，西方国家则试图重启“安理会是否应保留否决权”以及“俄罗斯是否具有常任理事国资格”的讨论，使得安理会改革等联合国机构改革议题成为各方关注的焦点。

安理会否决权的制度设计源于国际社会对国际联盟失败的反思。国际联盟采取一国一票、协商一致的议事规则，并规定冲突当事方不可参与投票、更没有否决权。这一规定导致德国、日本、意大利、苏联等国直接放弃或被取消常任理事国席位。到1939年，国际联盟的常任理事国只剩下英法两国，大国退出国际联盟是导致冲突走向失控和战争全面升级的重要因素。反觀在冷战时期，美苏两国虽然严重对立，经常相互使用否决权，影响了安理会的运行效率，但联合国安理会并没有出现大国退出的现象。

由此可见，联合国机构改革特别是安理会改革必须坚持全面、谨慎的态度。当前，国际局势复杂多变，在金砖国家内部，必须处理好支持俄罗斯维护自身权益与印度、巴西、南非等国家希望在联合国发挥更大作用之间的平衡，防止西方国家利用“俄罗斯成员资格”的讨论刻意加快安理会改革进程，挑动印巴南等国改变原有的平衡立场。在金砖国家外部，尼日利亚、土耳其、阿根廷等新兴经济体在安理会改革问题上的态度差异较大：一部分国家希望获得常任理事国席位并拥有否决权；一部分国家则反对增加常任理事国席位，甚至主张废除否决权。一旦金砖国家开启扩员进程，各方在联合国机构改革问题上的立场分化可能演变为金砖国家的内部争论，进而对金砖国家之间的合作产生影响。