美对华限制技术转移措施的影响及其应对

摘  要：近年来，美国政府出于维持本国科技优势的考虑，不断制定和出台技术封锁、科技脱钩相关政策。梳理美国限制技术转移的政策和措施，有助于及早布局，未雨绸缪。文章总结了美国限制对华技术输出的主要措施，包括限制大学和科研院所的研究人员或学生出入境、限制技术转让或技术产品出口、限制科技型企业间资金往来以及加入限制向非成员国技术转移的国际联盟。在此基础上，文章分析了技术转移限制措施对我国各类科技力量的影响，并提出应对建议：加强重点领域高层次人才自主培养，引导科研机构加大力度支持国产再创造，鼓励科技企业探讨技术交叉许可的可行性。

关键词：技术转移；科技交流；中国式现代化

中图分类号：G311 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.07.05

一、引言

当前，百年未有之大变局加速演变，新一轮科技革命和产业变革加速发展，我国发展面临新的挑战。与科技相关的一些事件，如华为EDA、哈工大MATLAB等被突然禁用，显示着这样的形势和挑战。随着我国基础研究和原始创新加强，我国在更多前沿科技领域进入并跑、领跑行列，来自外部的技术封锁可能继续升级，未知的“卡脖子”问题可能还会出现。诸如此类的事件常常打乱科技工作者的研发进程，对我国科技发展的影响不容忽视。

现有对美国技术转移的研究，大多集中在模式借鉴方面，对于其限制技术转移的整体脉络及影响还有待更加系统的梳理和分析；对华技术封锁的研究，从国际经贸角度进行的研究较多。例如，周立从利率、汇率和贸易进出口的数据分析中，提出美国限制中国出口高科技产品是影响中美贸易，导致顺差持续扩大的主要原因[1]；张仁开从加征关税、实体清单和签证政策方面总结贸易战中的重大事件，并从国际技术体系和中美合作交流状况的角度，提出应对美国技术封锁的建议[2]；许晖等从跨国企业的现实案例分析中，提出近年来以美国为首的西方发达国家通过升级实体清单、长臂管辖、污名化等恶意举措持续加剧技术封锁[3]。从现有研究情况看，有关国家科技安全受外部限制影响的研究仍有待扩展和深入。

笔者从对美国政府重要科技报告的文本分析入手，梳理其限制技术转移的多种措施。由于跨国技术转移常因“国家安全”为由受到限制，文章采用NVivo11软件（美国QRS公司研发的文本分析常用软件，具备词云分析、主题编码、聚类分析等功能），先对美国历年《国家安全战略报告》等文件进行文本分析，通过“policy”“rules”“regulations”等关键词发现美国政府出台的具体举措，再逆向检索相关文献，追踪限制技术转移的政策研究文献和国际联盟章程等具体内容，通过阅读大量国外文献，总结出限制技术转移的主要措施，以期较为全面地掌握美国针对我国科技赶超趋势的措施，以便分析其对我国科技力量建设产生的影响（见图1）。

二、美对华限制技术转移的主要措施

美国政府的主要措施可以分为4类：限制研究人员出入境，限制技术转让或技术产品出口，监管美中企业业务往来，形成国际联盟。

（一）限制人员出入境

限制人员出入境，是美国政府控制技术流向竞争国家的主要方法之一。美国《移民和国籍法》是美国政府管理外籍人员出入境的根本依据。其中，与国家安全相关的第212（a）（3）（c）和第212（f）款规定，美国总统和国务卿有权排斥有损美国利益的外国人入境，相关规定为限制外国人员入境提供了政策工具：美国已援引此两项规定，拒绝部分高校和科研院所的研究人员以及华为等我国科技公司员工入境[4]；2020年12月，特朗普签署10043号总统令，停止向所有曾经在军民融合机构学习或工作的人员发放签证[5]，目前，此规定也被拜登政府沿袭[6]。并且，当外国人员入境后接触到的技术信息，也属于“视同技术出口”（deemed export）。[7]

（二）限制技术转让或技术产品出口

限制技术或技术产品流向竞争对手国家，是限制其他国家科技发展最直接的措施。美国商务部和美国国务院直接负责出台相关政策法规，而实际的审批，还涉及美国国防部、司法部、国安部、财政部、能源部以及美国中央情报局。

美国商务部通过出口管理条例（Export Administration Regulations，EAR）进行控制，主要监控具有“双重用途”（即军用和民用两用）和低级别军用用途的物品和技术出口。美国国务院通过国际武器贩运条例（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）控制军用制成品、重要军事零部件和重要军事技术的出口。另外，美国能源部负责与核相关的技术转移。被上述部门认定具有战略意义的技术和技术产品将被列入商业控制清单。[8]

（三）监管美中企业业务往来

经济监管规定了美国商人与哪些特定国家、企业及个人可以开展商贸业务，该类管理由美国财政部负责。其中，美国财政部外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United State，简称“CFIUS”）与限制技术外流联系紧密，负责审查别国人员在美国投资企业的事务，考察被外资收购的美国企业是否持有受限制的技术。美国2018年出台的《外国投资风险现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA）扩大了外国投资办公室的审查范围，规定只要美国企业持有战略关键性技术、关键设施或涉及美国公民的敏感数据，均须经过其外国投资委员会的审查。[9]

（四）形成国际联盟

与其他国家的联盟关系是美国政府十分重视的内容。人工智能是新一轮科技革命的核心技术，美国已在世界范围内组建或正在筹建人工智能技术相关的联盟。2020年5月，由美国、德国、法国等组成的“人工智能全球合作伙伴组织”（Global Partnership for Artificial Intelligence，GPAI）成立，该组织目前有25个成员国，致力于引导人工智能的开发和运用符合成员国共同认可的人权和民主价值观。[10]2021年启动的美欧贸易与技术委员会，将制定符合歐美核心价值观的技术标准作为主要任务[11]，显然欲将与其价值观相异的国家排除在国际技术交易之外。2023年，荷兰半导体公司ASML发布2022年年报，在其中对未来影响其市场的趋势分析中提到，美国、荷兰和日本政府已在磋商进一步限制向我国出口半导体制造设备的协议，预计会在2023年内完成立法。[12]

除人工智能相关的国际联盟外，美国还是瓦塞纳尔协约（the Wassenaar Arrangement）、澳大利亚联盟（the Australia Group）、核供应商联盟（the Nuclear Suppliers Group）以及导弹技术控制联盟（the Missile Technology Control Regime）的成员国，联盟制定了各自的清单，限制清单上列出的技术和产品向非成员国输出（见表1）。从加盟国情况可以看出，主要科技强国均已加入限制向非成员国转移技术的联盟，增加了非成员国从不同科技强国寻找进口替代来源的难度。

三、美国技术转移限制措施对我国科技力量建设的影响

科技人才、高校和科研院所、科技企业、政府创新政策等，都是科技力量的重要组成部分。从外部技术转移限制措施来看，科技人才的学习交流、各类研究机构的研究条件，以及科技企业的经营环境，必然受到较大影响。

（一）阻碍科技人才国际学习交流

一流的人才往往意味着科技创新的主导权，科技领域的历史性变革都要通过人才来实现。在生产方面，科技人才的创新思想、创新方法和创新能力能够推动国家科技领域的快速发展，推动产业升级和技术创新，提高产业竞争力。而不依靠廉价劳动力的共同富裕和不依靠自然资源消耗的人与自然和谐的中国式现代化，都需要人才推动科技领域的快速发展。在社会生活方面，科技人才的学识和理性素养，能够将不同的文化元素和创新要素融合起来，推动文化创新；将专业知识和现实问题结合起来，提高社会治理水平，成长为高质量发展进程中各个领域的领军人物，服务物质文明与精神文明相适应的中国式现代化。

美国通过收紧赴美签证、限制大学招生、污名知识产权窃取等手段，限制我国研究人员和学生赴美求学、开展学术交流和科技合作，甚至限制我国学者接触美国领先技术，阻碍了中美科技人才的学习交流，影响着我国科技人才的培养和引进。美国的签证政策、出入境审查政策以及接触先进技术的禁令，会大大压缩我国公民赴美学术交流的空间，一定程度上导致我国的国际高技术专业人才培养受到影响。同时，我国留美科技人才回国就业也会受到阻碍，从美国吸引华人科学家将更加困难。

（二）限制科研机构的国际合作

科研院所及高水平大学、行业领军企业下属的研究机构，可以提供前沿的科技创新研究。其中，许多机构承担着国家战略需求的研发任务，是中国式现代化和平崛起所需国家科技安全保障的重要支撑。高水平研究机构的突破性创新，既需要政府和其他国内资源的支持，也需要国际合作研发。在一些高科技产品研发所需的元件方面，我国还存在对国外进口的依赖。同时，国际科技交流与合作，本身也是科技力量建设的重要源头。例如，特变电工早年通过与德国西门子公司合作，逐步形成自主技术并起草了两项在国际上尚属空白的标准：《高压直流输电用平波电抗器技术参数和要求》《高压直流输电用换流变压器技术参数和要求》，为世界输变电产业作出贡献。

外部合作对科研机构的突破创新十分重要，而美国出台的措施，无疑在切断我国科研机构进行前沿研究国际合作的通路。美国限制向我国出口先进技术及相关产品，并联合日本、荷兰等盟国共同对出口中国加以限制[12]，意味着我国科研机构很难从美国及其他科技先发国家，购买到高端装备、精密仪器、电子关键元器件等高技术产品。我国许多高校和科研机构被列入美方各种“实体清单”，《美国国家安全战略报告》中还明确将美国大学认定为我国获得创新技术的主要途径之一[13]，增加了美国科研机构与中方合作的法律风险。这些措施导致我国科研机构今后与美国高校和科研院所开展合作，可能面临巨大障碍。

（三）损害科技企业的涉外经营环境

美国政府对我国涉外高科技企业的打压，严重损害我国科技企业的涉外经营环境。我国在西方发达国家的企业众多，规模巨大，且多为业内领军企业。仅在美国上市的我国企业就有两百多家，总市值高达数万亿美元；单个企业市值超10亿美元的企业七十余家，涉及通信、软件、生物医药等高科技领域。[14]美国出台的《外国投资风险评估现代化法案》等，导致我国科技企业在美的投融资和持股活动需要接受复杂严苛的审查，使我国企业面临在美资金被跟踪、冻结甚至勒令退市退股的风险。另外，对与我国公司合作的外资企业，美国政府的政策也明显引导其减少甚至切断与我国企业的联系。我国不少企业的核心技术与关键部件，还处于依赖西方发达国家企业的状况，如出口畅销的我国汽车，发动机生产方面还受制于国外公司。美国及其盟国对我国企业的技术产品出口限制，直接导致相关技术产品进口周期被拉长，导致我国科技企业面临的涉外经营环境十分复杂。

四、应对举措

在广大科技工作者的共同努力下，我国科技实力持续增强，在越来越多的科技领域产出了并跑、领跑性成果[15]，在世界科技创新版图中占据重要地位。在新一轮科技革命和产业变革到来之际，我国强劲的科技发展趋势已经引起美国政府的警惕。为维护第一科技强国地位，未来美国限制高科技转移的措施势必会加强和延续。展望未来，既应满怀信心地期待着，我国“卡脖子”难题将被一一攻克，空白领域逐渐消失，[15]也应做好准备应对一系列技术封锁措施带来的国家科技安全挑战。基于上述调研和分析，笔者提出如下3点建议：

（一）加强重点领域高层次人才自主培养

当前，具有高水平科技创新能力的人才在国际科技竞争中作用突显，科学研究精英成为稀缺性人才。收紧赴美签证等政策，势必导致我国更难通过交流学习和海外人才引进获得先进技术，因此，在科技人才队伍建设中，应加强本国内的科技人才教育和培养，形成重点领域高层次人才自主培养的科技人才战略布局。

在本国科技人才教育和培养方面，应用好我国高等教育体系规模庞大，受教育人群众多的人才红利优势，加强高校学生数理和逻辑思维方面的基本功培养，在新一轮科技革命中為更多青年人才进行科技创新打下坚实基础。同时，着力加强人工智能、高端芯片等“卡脖子”领域的高等教育，针对人才缺口较大的学科，通过奖学金、研究生培养计划等方式遴选优秀人才。再配以产学研用融合，引导领军企业和高水平大学共同定向培养高层次科技人才，为科技战略需求够源源不断地提供优秀的人才资源。

（二）引导科研机构变国产替代为国产再创造

鼓励研究机构实现从国产替代到国产再创造的转变。从美国多方布局科技打压的策略看，依赖别国的科技成果来提高科技水平，就会沦为其他国家的技术附庸。因此，必须走自主创新道路，形成我国的自主知识产权，实现核心技术安全可控，才能妥善应对中美科技竞争，在产业链中形成影响力，实现技术引领，掌握主导权，抢占未来经济科技发展先机。

国产盾构机、特高压柔性直流输电换流阀等国家重大科技成果的成功经验显示，在技术升级过程中超越国外同类技术，或结合我国生产优势建立独有的、更优于国外的技术标准和产品，方能实现核心技术自主可控。从完善国外技术缺陷以及结合我国生产制造需要等角度进行技术升级，是一个再创造的过程。外部的技术禁运打压，恰恰给了我国自主研发的动力。

（三）鼓励科技企业探索技术交叉许可

从美国对我国涉外高科技企业投资加强审查来看，我国相关科技企业将更难通过对外投资获取技术和产品。研究技术许可的学者曾发现，当后来者实力提升时，曾经的行业领先者可能会愿意与之进行技术交叉许可。[16]

技术交叉许可是指两家企业互相许可对方使用各自的专利技术，将不同企业的优势技术组合起来，提高技术资源使用效率[17]，是美国等国家进行企业间技术许可的主要方式之一[18]。我国科技发展正处于蓄力发挥后发优势的时期，可以在符合企业所在国法律规定的前提下，尝试与持有优势技术的企业在协商中探讨技术交叉许可的可行性。目前，我国已经在一些科技领域实现领跑，如我国是世界上首个研制出量子计算机、高性能量子雷达、量子通信卫星的国家；是首个研制出分辨力最高的紫外超分辨光刻装备的国家；是首个研制出具有亚1纳米栅极长度晶体管的国家等。可以充分利用我国已有优势为对外科技合作争取主动权，即尝试以我国对国外的一些技術许可，换取国外对我国的一些技术许可。与以投资换技术不同，以技术换技术的交叉技术许可，能够形成更加对等的科技制衡效果。可以探索一条发现和解决国外企业技术难题的路径，以解决国外生产难题的技术交换我国需要的技术，可以在一定程度上起到防范未知突发“卡脖子”风险的作用。

参考文献：

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[3] 许晖，刘田田，单宇.重构资源连接：中国跨国企业如何打破海外技术封锁？[J].南开管理评论，2022（06）：17-30.

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Abstract：In recent years，in order to maintain its scientific and technological advantages，the United States government has continuously formulated and introduced policies related to technological blockade and technological decoupling. Sorting out the policies and measures restricting technology transfer in the United States will help to plan early and prepare for a rainy day. The article summarizes the main measures of the United States to restrict the export of technology to China，including restricting the entry and exit of researchers or students from universities and research institutes，restricting the transfer of technology or the export of technology products，restricting the flow of funds among science and technology enterprises，and joining international alliances that restrict the transfer of technology to non-member countries. On this basis，the article analyzes the impact of technology transfer restrictions on various scientific and technological forces in China，and puts forward countermeasures：strengthen the independent training of high-level talents in key fields，guide scientific research institutions to increase efforts to support domestic re-creation，and encourage science and technology enterprises to explore the feasibility of technology cross-licensing.

Key words：Technology transfer；Science and technology exchange；Chinese-style modernization