我国主要区域协作机器人产业政策分析

蒋越 何华 冯龙

摘  要：近年来，全球协作机器人新增装机量大幅增长，国家和全国各主要省市先后发布了促进协作机器人产业发展的政策。为深入了解各地方协作机器人产业政策特点，剖析产业政策对地方产业的影响，文章以我国主要区域协作机器人产业相关政策为研究对象，采用政策分析工具，研究政策总体特征、工具维度分布和创新链维度分布，找出现有政策工具中存在的问题，从而为各主要区域协作机器人产业发展提出相应的产业政策建议。

关键词：协作机器人；政策工具；创新链；产业政策

中图分类号：F426 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.07.08

一、引言

协作机器人相较传统工业机器人具有更加安全和简单的工作优势，目前已在焊接、无人零售、装配、物流、医疗和教育等领域得到应用[1]。近年来，全球协作机器人新增装机量大幅增长，与全球工业机器人新增装机量整体负增长形成鲜明对比。[2]据预测，2020—2025年间，协作机器人需求量的复合年增长率将达到17％，而全球协作机器人销售额预计将从2019年的约7亿美元增长至2025年的约14亿美元。全球工业机器人市场规模将从2020年的450亿美元上升到2023年的580亿美元（复合年增长率为9％）。[3]在政策层面，2016年，工业和信息化部、发改委、财政部联合印发的《机器人产业发展规划（2016—2020年）》提出，要重點发展人机协作机器人等6种标志性工业机器人产品。随后我国主要省（区、市）先后发布了促进协作机器人发展的地方产业政策。

政策文本是政治的行为后果和行政的执行依据，对政策文本开展研究是政策科学的重要研究内容。[4]笔者通过对比分析各主要区域协作机器人的产业政策文本，剖析产业政策对产业发展的影响。选取长三角地区、珠三角地区、京津冀地区协作机器人相关政策作为研究对象。地区选择基于我国协作机器人相关企业主要分布在长三角地区、珠三角地区和京津冀地区，长三角地区以上海和江苏等地为代表，形成了较为完善的产业链布局；珠三角地区的政策、人才、产业创新、研发和生产基地等生态资源完备，上游零部件及周边配套国产化优势突出；京津冀地区具备研发和人才优势，是我国协作机器人产业创新发展的重要基地。通过产业政策分析工具，对以上区域协作机器人产业政策制定的总体特征及在研发、产业化、市场化3个阶段中供给侧、需求侧及环境侧的政策供给予以分析，找出现有产业政策中存在的不足，从而针对不同区域提出相应的产业政策建议，以期为协作机器人产业主要区域健康发展提供支撑。

二、产业政策分析框架

产业政策分析框架依据罗斯威尔·罗伊等[5]及胡峰等[6]提出的产业政策工具维度研究，分析框架从创新政策工具和创新链两个维度进行搭建，政策工具维度定义为X维度，创新链维度定义为Y维度。将政策工具按政府所起的推动作用，分为供给侧、需求侧、环境侧三类。具体而言，供给侧主要是政府通过科学技术知识、教育、市场信息以及企业研发等活动促进产业发展；需求侧主要是通过为产业发展创造国际、国内市场刺激产业的发展；而在环境侧，政府的作用则是改变产业创新发生的整体环境，如法律、金融、投资、国际交易环境和创新系统等。它们相互配合，互为支撑，成为推动产业发展的政策手段。[7]为使政策分析更具针对性和可操作性，进一步将供给侧、需求侧和环境侧按照所采用的手段、途径或机制进行降维处理，形成了我国协作机器人产业政策工具的模式匹配结构[6]，将创新链维度按照产业创新发展分为研发、产业化、市场化（规模化）3个阶段[8-9]，综合X、Y维度和政策工具的模式匹配结构，最终形成关于协作机器人产业政策的二维分析框架。

三、政策样本选择

由于协作机器人属于机器人产业中的细分领域，政策分析又要对不同区域政策进行对比研究，因此在样本选择时需特别注意样本大小、样本地区分布及样本准确性，以确保研究过程的可行性、研究结果的科学性。

（一）样本选择依据

政策遴选时间截至2023年6月，筛选京津冀地区、长三角地区和珠三角地区地方政府制定、发布的与协作机器人相关的政策作为研究样本，主要通过各地方政府门户网站、“北大法宝”法律数据库、行业门户网站、相关学术文献、公开出版物、新闻媒体报道等渠道全面搜集政策文件。[10]具体搜集和筛选的原则有6条：政策发布主体是京津冀地区、长三角地区和珠三角地区的政府及职能部门；政策发布类型为法律法规、规划、意见、办法、通知、公告、实施方案等体现施政主体意图的行政类文件；政策文本级别为省级及直辖市层面，除北京、上海两地，其他地区市、区、县的机器人产业政策文本不在此次分析之列；将珠三角地区中额外划分佛山、深圳、广州3个地级市城市；因协作机器人属于机器人产业细分领域，在政策文本选取中，只分析政策文件中包含协作机器人或人机协作（机器人）类机器人政策文本，其他机器人产业政策文本不在此次分析之列；选取的政策文本时效性应处于现时有效阶段。

（二）筛选样本

按样本搜集依据统计，长三角地区、珠三角地区和京津冀地区共收集政策样本82项，其中京津冀17项、长三角43项、珠三角22项。

将如上收集的样本，按筛选条件剔除扶持计划、申报指南等不包含政策分析条目的样本后，得到可用于政策工具维度及创新链维度分析的有效样本共计26项，其中京津冀8项、长三角13项、珠三角5项（见表1）。

四、协作机器人产业政策分析

地方政府积极出台法规和规章形式的产业政策，以一种引导和促进的态度，调控和干预本地产业经济发展，这种做法体现了已有文献将我国地方政府看作是“扶持之手”的发展型政府的特征。[11]笔者着重分析京津冀、长三角、珠三角各省市协作机器人产业政策扶持差异，探寻形成差异的原因。

（一）政策工具维度分析

1.区域整体分析

将前文筛选得到的26份有效政策样本分别按地区进行统计，共得到476项政策条款。其中，京津冀地区、长三角地区和珠三角地区分别为146项、196项和134项，长三角地区政策条款数量最多（见表2）。

在长三角地区中，上海市、安徽省、江苏省和浙江省均发布了协作机器人产业政策，发布数量分别为6项、4项、2项、1项，政策内容中涉及政策工具数量分别为74项、63项、37项和22项，各省市政策条款数量使用较为均衡，政策协同效应较好。在珠三角地区中，广州市、深圳市和佛山市政策发布数量分别2项、2项、1项，对应政策工具数量为30项、52项和52项，区域内政策协同效果同样较好。而在京津冀地区，北京市、天津市和河北省的政策条款数量共146项，北京市政策条款数量占据整体京津冀地区的90％以上，且政策条款中提及京津冀三地产业协同发展较少，政策协同效应相对较弱。

2.政策工具分析

将26份有效政策样本按照X维度的12种政策工具进行统计分析，如表3所示。

从政策工具维度来看，供给侧、环境侧和需求侧的政策条款使用数占比分别为55.5％、39.3％和5.2％，三类政策工具的使用极不均衡。其中，供给侧政策工具使用数量最多，达到了半数以上，供给侧的工具多是以政府通过公关事业、企业研发等活动推动产业发展，其占比较高则说明政府给予了高度重视。而需求侧数量最少，仅为5.2％，政策工具使用严重匮乏，需求侧则是创造良好的市场环境拉动产业发展，说明在协作机器人产业，市场拉动作用较为薄弱。

在12项细分的政策工具中，使用频率最高的是政治策略（27.1％）和公共事业（26.3％），使用频率最低的是政府采购（0.4％）、税收优惠（0.6％）和服务外包（0.8％），接下来对这几项偏高和偏低的政策工具进行解析。

政治策略类工具的大量使用，是我国政策的一项特点，且这129项的政治策略多为支持类和鼓励类策略，其对产业发展方向的引导作用较强，但是政策如何实施不够具体，对于如何落地缺乏可操作性，对推动产业发展的力量还较为薄弱。公共事业是政府直接投资建设产业基地、各类服务平台，开展示范工程或项目等活动，该工具的大量使用，真正体现了政府“有形之手”的干预作用，对于尚处于成长阶段的协作机器人产业而言，这将成为推动产业发展的有力手段。

政府采购和服务外包合计数量仅占6项，尤其是在京津冀和长三角地区，此两项政策基本为空白，说明政府在这两项的关注度、实施细则和执行度等方面存在不足。究其原因，主要是当前协作机器人产品应用场景仍有局限性，未来随着应用场景的不断拓展，应逐步加强政府采购和服务外包政策工具的使用。税收优惠类工具仅有两项，其中长三角地区未涉及此类政策工具。税收优惠类工具少，主要是当前协作机器人龙头企业较少，部门地方政府对仅有的几家龙头企业实施“一企一策”，并未写入政策文件中；未来随着产业的逐步发展，各级政府应加大税收优惠工具的使用力度，以促进产业的整体发展。

3.区域间对比分析

对12种政策工具在各区域内的投入数量及其占比进行统计并排序，得到各区域政策工具优势差异的结果（见表4）。

由表4可知，京津冀地区政策工具条款数量较少，在税收优惠和海外机构两项政策工具的投入数量和占比上，都领先长三角地区和珠三角地区，在科学技术和政治策略的投入占比上占据优势。例如，在税收优惠政策工具方面，北京市在《中国（北京）自由贸易试验区高端产业片区亦庄组团（国家服务业扩大开放综合示范区 经开区区域）工作方案》提出，要探索企业中试环节的进口设备纳入免稅清单；在海外机构政策工具方面，《北京市机器人产业创新发展行动方案（2019—2022年）》提出，支持企业在海外设立研发中心、参与国际合作项目。以上政策工具的使用，体现出北京市在打造“国际科技创新中心”时所展现的决心。

长三角地区政策工具条款数量最多，并在多个领域领先于京津冀地区和珠三角地区。其中，公共事业的政策工具投入量为57个，投入占比29.1％，远超过京津冀地区（33个，占比22.6％）和珠三角地区（35个，占比26.1％），体现出长三角地区对于公共事业的支持力度较强。从梳理的长三角地区政策原文中发现“平台”两字共出现76次，其中包括政府推动建立的产业发展平台、科创服务平台、金融服务平台和人才服务平台等，政府在公共事业方面的有效供给，直接推动了该地区协作机器人产业的发展。

珠三角地区的政策工具条款数量虽与长三角地区存在一定差距，但在信息资讯、财政金融、法律法规、政府采购和服务外包等多项政策条款数量和占比上，超过长三角地区和京津冀地区，体现出珠三角地区对政策工具条款的使用较为均衡。例如，在信息资讯方面，广州市政府完善数据统一开放平台，实现政府部门数据开放的统一发布和管理，向企业提供可开放的科技资源、政策资源、金融信息等政务大数据产品，释放政府数据红利；在财政金融政策工具方面，主要方式为设立产业基金和推动科技与金融的融合；在法律法规方面，广州市、深圳市和佛山市出台的政策更加关注知识产权方面的保护；在政府采购方面，仅有佛山市提出加大政府采购支持力度，同等条件下依法优先采购科技型中小企业的产品和服务。

（二）创新链维度分析

在结合12类政策工具（X维度）的基础上，进一步对产业政策从研发、产业化、市场化3个阶段的创新链维度进行分别统计，得到结果（见表5）。

我国主要区域的26份协作机器人相关政策共包括476项政策条款，其在研发、产业化和市场化环节的政策工具分布情况分别为：研发155项（占比32.6％）、产业化238项（占比50％）和市场化83项（占比17.4％），显示出当前的政策条款主要集聚于产业化和研发环节，在市场化方面分布较少，说明在政策条款中，示范应用推广、购买补贴、商业模式创新、拓展营销渠道等政策比较欠缺。同时，也体现了协作机器人作为机器人的一个新兴领域，仍处于产业生命周期的成长阶段。

从表7可以看出，为推动产业发展，政府在创新链各环节所使用的政策工具数量有所不同。在研发环节，科学技术政策条目最多，其他依次是政治策略、公共事业和教育培训；在产业化环节，公共事业和政治策略是政府用于推动产业化进程的主要工具，其次是财政金融、科学技术、教育培训、信息资讯；在市场化环节，使用频率最高的工具是政治策略和公共事业，其他类政策工具在市场化环节较为匮乏。

从区域对比来看，长三角地区在研发、产业化和市场化环节的政策工具数量均高于京津冀地区和珠三角地区，但京津冀在科学技术工具的使用上具有较强优势，珠三角地区在市场化环节具有优势。

五、结论和建议

综上所述，京津冀、长三角、珠三角协作机器人产业政策上有相同点，也有不同点。在政策工具和创新链维度上，三地在需求侧和市场化环节政策条款使用上均有所欠缺。而在公共事业、科学技术等细分政策工具使用上，三地又呈现不同的特征。

（一）结论

1.政策引导工具存在使用不均衡和不细化的问题

政策工具条款使用不均衡。政策工具在供给侧、环境侧和需求侧的使用占比分别为55.5％、39.3％和5.2％，供给侧政策工具数量达半数以上，但需求侧政策工具使用严重缺乏。在12项细分的政策工具中，政治策略（27.1％）和公共事业（26.3％）政策工具使用频率较高，但政府采购（0.4％）、税收优惠（0.6％）和服务外包（0.8％）三项政策使用频率很低，在有些地区还存在使用空白问题。政策工具不细化、缺乏可操作性。从政策具体条目来看，内容存在笼统性和宽泛性的问题，政策聚焦未有定义，政策相关配套性的细化措施“供给不足”，政策如何落地缺乏实际的可操作性，虽对产业发展方向起到了很好的引导作用，但实际推动效果不够理想，以主要包括支持类和鼓励类的政治策略工具作为代表。

2.各区域间产业协同效果存在差异

长三角地区和珠三角地区的产业协同效果较好。处于长三角地区的上海市、安徽省、江苏省、浙江省和处于珠三角地区的广州市、深圳市、佛山市均有协作机器人政策发布，两地区的各省市在政策工具条款使用数量上较为均衡。且在两地区具体的政策条款中，涉及多项关于建立产业集群、建立协同创新中心、搭建“大中小”企业融通发展生态圈、培育“链主”企业等促进区域协同发展的政策条目，这对于目前这两地协作机器人产业链配套完善、地区发展优势突出起到了非常重要的作用。京津冀地区产业协同发展有待加强。在京津冀地区，北京市的政策条款使用数量占京津冀政策条款总量的90％以上，政策条款使用数量较为不均，区域内各省市的政策协同效应相对较弱。从京津冀机器人产业专利成果转移转化上看[12]，京津冀主要集中在自身区域的合作和面向江苏省、四川省成都市、山东省等省市的合作，京津、京冀合作不足，津冀合作乏力。结合协作机器人产业实际来看，京津冀区域间成果转移转化较为薄弱的主要原因，可能是由北方自动化程度及机器换人的主观意识较南方要弱，市场需求牵引的研发成果少所导致。

3.各区域间政策工具使用各具优势

从12项政策工具在各区域间的分布来看，长三角地区政策工具条款总体投入数量最多，其中公共事业的政策工具条款数量为57个，远超过京津冀和珠三角地区，体现出长三角地区对于公共事业的支持力度较强；珠三角地区的信息咨询、财政金融、法律法规、政府采购和服务外包政策工具条款数量最多，条款数量和条款占比均超过京津冀和长三角地区；京津冀地区税收优惠和海外机构等政策工具条款的数量和占比相对领先，政治策略和科学技术等政策工具条款占比有优势。结合创新链维度来看，长三角地区在研发、产业化和市場化环节的政策工具条款数量，均高于京津冀地区和珠三角地区；在研发环节，京津冀地区强于珠三角地区；在市场化环节，京津冀地区落后于珠三角地区。反映出长三角地区协作机器人产业相对成熟，京津冀地区研发优势突出，珠三角地区市场化程度最高。

（二）建议

1.加强政策工具引导平衡性和落地性

政策的着力点应从供给侧到环境侧到需求侧不断完善，结合我国协作机器人产业正处于“成长期”的现状，应着力加强需求侧工具的使用，加快出台政策采购、服务外包、海外机构等需求侧政策条款及其实施细则，通过市场培育、推广示范应用、购买补贴、商业模式创新、关注产品质量认证、建立良好的政企交流互通渠道、鼓励企业通过多种形式建立境外营销中心和营销网络、关注消费环节等，充分发挥市场需求的拉动作用。针对政治策略工具频率高、落地性差的特点，应适当降低政治策略工具条款的使用频率，增加更多细化的实施步骤、具体措施和具体要求等便于操作的内容。另外，可加强相关政策制定部门联动，在政治策略、财政金融、税收优惠、法律法规、教育培训等方面联合发布相关实施细则，使相关政策条款更具落地性。在细化专项政策时，还应加强协作机器人技术攻关、产业化建设，完善市场化路线图及时间表，明确人才、技术、资金、机构、平台、土地等相关资源在政策工具条款中的支撑方式和匹配方式。

2.区域对标，补齐短板

充分发挥北京的研发优势，带动京津冀协同发展，加强政策工具在市场化环节的应用。京津冀地区科学技术工具条款的使用占比处于优势地位，这主要得益于北京国际科技创新中心的定位和其得天独厚的创新资源，建议充分发挥北京的研发优势，从全球协作机器人产业发展趋势着眼，对标全球产业技术前沿热点，抢占科技制高点，提升产业的核心竞争力。发挥“中关村机器人产业创新中心”创新策源和产业带动作用，重点依托亦庄、昌平等地区，搭建科技成果孵化培育平台，推动科技成果优先在京津冀区域内转移转化，并实现规模化应用。

为促进区域协同发展，京津冀应制定三地协同发展规划，出台促进协同发展的具体措施，如在公共事业方面鼓励高等院校、科研机构等成立成果转化平台，人力资源共享及人才交流平台，科技创新平台等；在政治策略、财政金融和公共事业中投资培育“链主”企业，建立产业集群，形成产业链上下游命运共同体，推动产业协同发展。

京津冀地区应重点加强创新链环节中市场化工具的投入使用。在公共事业和科学技术方面，可重点关注高附加值产品的研发（如医疗机器人的研发应用）及成果转移转化，引导协作机器人领域标准化建设工作。通过搭建企业合作平台、牵头举办路演、培育示范企业等方式，推动协作机器人在京津冀相关领域的应用示范，通过应用示范拉动协作机器人产业需求，通过需求牵引企业生产制造落户京津冀。在政府采购和服务外包方面，应鼓励政府机关与企业建立合作关系，通过签订政采合同和外包合同，推动协作机器人产业向市场化发展。

加强税收优惠、政府采购和海外机构等政策工具在长三角地区的使用。长三角地区在政策工具条款使用中处于优势，尤其在公共事业、科学技术、教育培训和政治策略等领域表现突出。长三角地区基于其机器人产业发展历史，凭借人才等资源，已吸引国内外多家机器人企业落地，形成完备的产业链结构。但在税收优惠、政府采购和海外机构等政策工具的使用中处于劣势，未来长三角地区应加大政府采购力度，鼓励企事业单位直接购买或通过大型国际交流活动加强宣传。

加强珠三角地区协作机器人的技术研发类政策指引。相比于长三角地区和京津冀地区，珠三角地区科学技术政策工具条款的使用数量较少，这可能是因为珠三角地区高校、科研院所等科研机构的数量少于其他两个区域，在开展研发合作方面明显处于劣势。但珠三角地区高新技术企业数量领先，未来应充分发挥高新技术企业带头作用，支持一批行业领军企业率先成为引领世界科技前沿、主导未来产业变革的领跑者，形成战略性新兴产业和未来产业的研发技术集群。同时，珠三角地区作为对外开放的先行区，在国际合作上具有先天优势，未来应大力吸引海外顶尖实验室、研究所、高校和跨国公司等到珠三角设立科学实验室和研发中心。同时，应适当推出激励机制，可借鉴北京市经济技术开发区的做法，对企业、高校、科研院所在开发区进行建设并获批国家级制造业创新中心，或国际知名创新中心的，给予资金支持。另外，从珠三角地区协作机器人产业下游来看，用户以中小企业为主，自动化改造需求碎片化，导致协作机器人生产企业配套成本较高、难度较大，无法进行批量化生产。因此，在研发政策制定中，可加强在产品应用领域标准化和协作机器人模块化上的支持力度，从政府层面出台相关的研发专项并促进示范应用。

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Abstract：In recent years，the number of newly installed collaborative robots in the world has increased significantly，and the nation and major provinces and cities have issued policies to promote the development of collaborative robots industry. In order to deeply understand the characteristics of local collaborative robot industry policies，analyze the impact of industrial policies on industrial development，the article selects the main regional collaborative robot related industrial policy as the research object，using policy analysis tools to study the overall characteristics of policies，policy tools distribution and innovation chain distribution，find out the problems existing in the current policy tools，thus to put forward the corresponding industrial policy suggestions for the development of collaborative robot industry in major regions.

Key words：Collaborative robot；Policy instrument；Innovation chains；Industrial policy