优化法治化营商环境的路径选择——以投资项目承诺制改革为例

韩业斌

（盐城师范学院法政学院，江苏盐城，224051）

十八大以来，党中央和国务院出台了一系列法规政策推动企业投资项目承诺制改革，投资项目承诺制改革试点有利于减少企业投资项目的审批时间，大力优化法治化营商环境，助推招商引资，强化企业主体责任，激发市场主体活力。投资项目承诺制是地方积极响应中央号召，推动放管服改革的重大制度举措。本文主要从投资项目承诺制的政策依据、地方实践、完善路径等角度出发，分析该制度对于转变政府职能、确立企业市场主体地位、优化法治化营商环境的作用和意义。

一、投资项目承诺制的政策依据

所谓企业投资项目，是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目。企业投资项目有的涉及面广，牵涉利益主体较多，对于国家安全或者重要生产力布局影响较大，有的则对于国家重大生产力布局、经济安全影响不大，因而国家对企业投资项目设置政府核准投资项目目录。对于目录中的投资项目，国家设置了严格审查环节，而对于在政府核定目录之外的项目则管理没有如此严格。最近一段时间以来，尤其是党的十八大以来，党中央认识到对于企业自主投资的政府核准目录以外的项目，需要充分发挥市场作用，严格审批不利于企业发挥自主经营权，不利于社会经济发展。十八大以来党中央和国务院出台了一系列法规政策推动项目投资承诺制改革，力图改变过去企业投资项目严格核准的局面，鼓励企业发挥自主决策权。2016年，中共中央国务院印发的《关于深化投融资体制改革的意见》指出，在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制。这一文件是党中央国务院明确赋予投资项目承诺制改革的政策依据，对于推动投资项目承诺制改革试点具有重要的推动作用。《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，对关系国家安全等项目，实行核准管理。对于其他项目，则可以实行备案管理或者承诺制，不需要审批机关予以审核批准，对于鼓励企业投资热忱，激发企业家精神是极为有利的。

二、投资项目承诺制的地方实践

实际上在中央政策出台之前，各地已经在积极探索实施承诺制改革，只不过在企业投资项目领域中没有明确，而是涉及到企业设立、变更登记等其他领域。

第一，承诺制的制度首创。2001 年，上海市在浦东新区率先试行告知承诺制度，被认为是发起了“一场图章革命”，对于转变政府职能具有重要意义[1]。浦东新区还因为告知承诺制引发了一场行政诉讼，最终在各方的协调下以原告撤诉告终，该诉讼引发了人们对告知承诺制法律性质的质疑，所以并没有在全国迅速推广。2004 年，合肥制定了《合肥市关于企业注册登记前置审批事项试行告知承诺制的意见》。根据该《意见》的规定，申请人办理企业设立时，审批机关向申请人提供告知承诺文书，申请人向审批机关作出告知的事项已知晓，并保证在规定期限内按法律法规规定的条件、标准设立企业作出书面承诺后，有关行政审批机关即发放许可证或专项审批，工商部门核发营业执照。领取证照后，审批机关按告知的标准、条件和承诺的内容进行现场核查审验。该意见极大地提高了行政审批效率，申请人可以在5 天内拿到企业营业执照，应当说，这在2004 年时还是比较高效的。

第二，企业项目投资领域推行承诺制。将承诺制应用于企业投资项目，最早是厦门市。2004 年，厦门市规定，凡不涉及公共安全的审批事项可以实行告知承诺制。其后浙江奉化市和山东潍坊市也出台相应规定予以试点。2014 年9 月，《奉化市投资项目“承诺审批制”试点工作实施方案》指出，按照减少审批环节、提高审批效能的总体要求，在投资项目审批中探索“零等待”的行政审批方式，试点实行“承诺审批制”。2015 年，潍坊市印发的《潍坊市非制造业建设工程项目告知承诺制实施办法》规定比较全面。

企业投资项目采用承诺制改革大规模推广还是在2016 年中央《关于深化投融资体制改革的意见》发布以后。规范性层面最高的是浙江省和山西省。山西省委省政府决定从2017 年开始，在全省试行企业投资项目承诺制，试行无审批管理。2017年浙江省印发《关于推行企业投资项目承诺制改革的指导意见》，该《意见》指出，实行企业投资项目承诺制改革的基本原则是政府定标准、信用有奖惩、过程强监管、政府作承诺。随后，浙江省各地级市也出台相应实施细则。如金华市规定，按照国家法律法规的要求，提前介入项目前期服务，告知项目准入条件、经济技术指标以及具体项目的特定标准。企业作出具有法律效力的书面承诺，明确权利、义务和责任，接受过程监管服务和竣工后的全面验收，违反承诺接受惩戒或处罚。《湖州市企业投资项目承诺报备制改革试点实施方案》指出，探索以“承诺+备案”为核心的受理承诺制，除法律法规明文规定外，在项目立项阶段不再开展多部门前置预审。投资项目主体就有关要求作出承诺，政府相关部门即作出立项受理。台州市要求，探索实施企业投资项目承诺发证制、承诺免证制等投资项目审批管理模式。表面上看浙江是在落实中央政府精神，实际上实行告知承诺制，浙江拥有许多前期的经验积累，此前浙江省已有宁波、衢州、绍兴、金华、嘉兴等地推行前置审批告知承诺制，有力地解决了行政许可当中的一些突出问题[2]。

三、投资项目承诺制与优化法治化营商环境

近年来，中央政府大力提倡优化法治化营商环境，实际上也就是优化招商引资法治环境。李克强总理在全国两会政府工作报告中指出，2018 年政府各项工作安排，其中摆在第一位的就是继续抓好“三去一降一补”，大力简政减税减费，不断优化营商环境，进一步激发市场主体活力，提升经济发展质量。主要举措包括继续深化放管服改革、大力减轻企业税负和非税负担。为了落实这一制度举措，许多地方进行了积极探索。项目投资承诺制改革就是地方政府落实中央决策，优化法治化营商环境的重要举措之一。该制度的推行对于优化法治化营商环境而言，具有以下优势。

第一，承诺制改革减少项目的开工时间。企业投资项目行政审批环节过多，耗时过长，已被广大社会民众批评，如按照现行投资体制，从申请到投产，需要办理59 项审批；在现行的串联办理流程和法定时限下，从申请到开工，备案制项目需要190个工作日，核准制则需约310 个工作日，建成后，还需45 个工作日办理验收；相关审批事项审查的内容繁杂，需要企业提供大量的材料，有的多达十几种。再比如海南省人大代表邢诒川曾绘制“行政审批长征图”，据他介绍，整个审批流程按政府规定时限是272 个工作日，但是实际所花的时间远远超过272 个工作日，很多项目审批流程少则1 年，多则3年。企业投资项目审批环节过多、耗时过长问题是我国目前营商环境的一个短板，会使企业把大量的时间花在和政府审批部门打交道上面，制度性交易成本居高不下，错过了企业市场经营的最佳时机，因而最终损害了企业的可期待利益。为了改变这种审批过多、耗时过长的困境，许多地方已经在积极尝试，有的把串联审批改为并联审批，有的采用不见面审批，有的集中行政审批权，采用一个窗口、一次服务等制度措施，其中承诺制也是一种非常有益的探索。项目投资承诺制改革实现“先承诺后审批，边审批边建设”的模式，改变了过去项目审批过程中“先审核后批准，先批准后建设”的传统模式，缩短了项目的开工时间，为企业发展赢得了宝贵时间。承诺制从根本上改变了原来“事事审批、事先审批”的管理方式。以潍坊市开展非制造业投资项目承诺制为例，潍坊市编办从2015 年开始实施“告知承诺制”审批，使项目从立项到施工许可审批时限缩短3 个月以上，有效释放了市场活力，激发了社会创造力[3]。

第二，承诺制改革减少了企业的制度性交易成本。所谓制度性交易成本，是指企业在遵守国家各项管理制度过程中需要耗费的成本[4]。由于制度性交易成本的产生主要在企业之外，即主要是政府机关在企业生产、经营、管理过程中制定的各项制度，需要企业支付一定的财力、物力予以配合，因而企业不能单方面降低制度性交易成本。在我国，企业的制度性交易成本仍然居高不下，成为制约我国营商环境的一个重要短板。管制理念最直接的方式就是指令和审批，与审批和许可制度相伴而生的便是极权主义和威权主义[5]。企业的制度性交易成本过高，主要体现在企业所需要交纳的各种税费居高不下，企业投资项目各项审批环节繁多，政商关系不健全，一些政府部门对企业的卡要仍然存在。李克强总理在2017 年主持国务院常务会议时指出，确定进一步推进“多证合一”和削减工商登记前置审批，持续降低制度性交易成本激发市场活力。

根据《山西省企业投资项目试行承诺制实行无审批管理的决定》的要求，设区的市各选定一个开发区，先行试点企业投资项目承诺制，实行无审批管理。这样极大地减少了企业的制度性交易成本，企业不需要为了项目开工，先后向各个职能部门提交申请，等每个职能部门审批完成之后才能开工，同时也减少了各个环节所需要交纳的费用，节省了人力、财力。

第三，承诺制改革转变了政府管理理念。早在2001 年上海浦东新区就首创告知承诺制，并制定印发了《浦东新区企业设立、开业试行告知承诺审批方式的细则》和《关于印发<浦东新区企业设立、开业试行告知承诺审批方式的细则>》等规范性文件。首先在酒吧、茶座和理发美容业等行业试点推行公共场所卫生许可告知承诺制。该制度的推行被看成引发了一场深刻的图章革命，对于转变政府职能，创新政府监管方式具有重要意义。告知承诺制引进了服务行政的理念，实现了行政机关从传统的集权管制向现代的契约化和柔性管理化方向转变。也就是过去的行政审批采用政府管制的思维，以发挥政府的主导作用，让企业主动向行政机关提出行政许可申请，经过行政机关审核批准以后，企业才能成立，这样就拘束了市场的作用。采用告知承诺制以后，只要行政机关事前列出办理各项行政许可的标准和准入条件，让企业主动做出具有法律效力的承诺，企业即可开展经营性活动，这实际上是把原来的行政管理法律关系转变为行政契约关系，实现了以企业为主体，以市场为主导的契约式管理方式。该制度是行政许可迈向市场化的重要举措[6]。

有学者认为，我国法治化、国际化营商环境建设中存在的主要问题之一就是法治政府与服务型政府理念有待制度落实[7]。的确，过去我国地方政府奉行管制型政府理念，对于企业等市场主体采用管制手段，并且吃拿卡要，严重损害了法治化营商环境。现在党和国家提出建设法治政府和服务型政府理念，提出政府要千方百计做好店小二，做好市场管理和公共社会服务，为企业从事市场经营活动提供各个便利和服务。但是在有些地方这些理念并没有严格落实，对企业百般刁难的现象仍然存在，但是现在一些地方政府明确意识到建设法治政府和服务型政府的重要性，在激烈的地方招商引资和发展经济的竞争中，从长远角度看，提供良好的制度环境和法治环境才是当地核心竞争力，才是当地发展的最大软实力[8]。针对企业投资项目过程中审批环节过多、耗时过长的情况，一些地方政府在中央政策的支持下，积极予以改革创新，推动承诺制试点改革，期望通过该制度创新，可以转变政府观念，把法治政府和服务型政府落到实处，真正为当地经济发展服务。在地方服务型政府的建构中，每一个具体创新举措要遵守一定的程序[9]。期望这种制度创新可以推动国家法律的修改，从而赋予该制度合法性。

四、投资项目承诺制改革的完善路径

该制度的推行，对于转变政府职能，减少行政审批环节，提高行政审批效率，优化营商环境具有重要的现实意义。“放权所导致的越来越大的灵活性使得体制更加适应地方特色，并更容易受地方优势和弱势的影响。”[10]然而该制度的推行需要一定的制度前提作为保障，如果没有相应的制度建设予以配合，就不能发挥该制度的最高效能。

第一，加强服务型政府建设，地方政府应主动制定各项投资项目的具体准入标准和条件，并向社会公布。党的十九大指出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。要建立人民满意的服务型政府，就必须转变政府理念，由原来的管制型理念向现代服务型政府理念过渡。政府的主要职能是提供公共服务，包括各种合理高效的制度供给。最近一段时间以来，各地方尤其是发达地区都在倡导优化法治化、便利化的营商环境。浙江从2017 年开始大力推行“最多跑一次”改革，努力实现让企业和民众到政府机关办事最多跑一次，或者利用互联网大数据优势，尽量不跑一次，这样就大量节省民众的办事时间。该制度的推行得到党和国家领导人的高度评价，使浙江一跃成为我国法治化、便利化营商环境最优良的地区之一。正是由于“最多跑一次”改革所发挥的巨大示范性和引导性效应，福建、山东、安徽、陕西等省份也随之进行制度模仿，掀起学习浙江“最多跑一次”改革的热潮[11]。

具体到投资项目承诺制改革试点来说，为了实现建设服务型政府理念，和配合“最多跑一次”改革，政府部门必须加紧制定和梳理好各项评估的法定标准和准入条件，以实现让企业自主选择是否作出承诺。也就是在“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒、提速优服务”的新型企业投资项目管理模式中，前提是政府定标准，政府要把各项原本由各个部门分散审批的标准和准入条件确定好。浙江省指出，根据产业政策和当地资源禀赋，政府相关职能部门在省级以上经济技术开发区、产业集聚区、特色小镇等重点区域，制定经济技术指标和行业技术规范标准，提出企业投资项目负面清单，制定具体项目准入标准，并向社会公布。

第二，加强政务诚信和社会诚信建设。投资项目承诺制还要依赖整个社会诚信体系建设，需要投资企业谨守社会诚信，才能使政府定标准、企业做承诺的投资项目承诺制改革取得成效。首先，政府诚信，政府制定的标准和条件要具有公信力，不能随意毁坏，出尔反尔。政府制定标准要依据国家法律法规，具有一定的权威性和严肃性，具有法律效力，不能随意更改。其次，社会信用和企业信用更为重要，也就是一旦企业做出具有法律效力的承诺以后，就必须接受监管，严格落实，而不能推三阻四，不予以落实。国家发改委的官员在对《关于深化投融资体制改革的意见》进行政策解读时指出，企业投资项目承诺制并不是政府放弃监管。

从另一个角度而言，承诺制改革不是监管放松了，反而是要求更加严格了。也就是由原来行政审批的重事前审批，轻事中事后监管，向轻事前审批，重事中事后监管过渡。时任山西省省长楼阳生表示，变政府审批为企业承诺，不是降低了对政府和企业的要求，相反是提出了更高的标准和要求。当然这一制度转换的前提条件是社会信用体系的建立，一旦企业做出具有法律效力的承诺以后就必须严格履行，而不能随意敷衍，使得一个项目开工以后具有严重的环境风险。还有一旦企业在监管过程中，发现不履行承诺，需要予以信用惩治，强化其规避风险的成本。

第三，地方改革试点需要得到中央立法机关行政机关的大力支持。容缺受理制度也是近年来各地为了优化营商环境大力推行的制度举措。然而，投资项目承诺制改革与容缺受理制度最重要的区别在于，投资项目承诺制改革虽然没有正式的法律依据，但是却得到了党中央、国务院的支持，得到国家发改委的同意，而容缺受理制度目前只是一些地方进行的积极探索，尚没有中央国家机关的积极回应，其前景如何，还需要进一步观察。

有了党中央和国务院的支持和鼓励，地方政府进行改革试点时风险较低。这种做法距离党中央要求的重大改革要于法有据还有一定距离，但是地方试点也要求立法应该主动适应改革和经济发展要求，对于不适应改革要求的要及时修改和废止。这实际上涉及到立法权与党中央、国务院决策权之间的衔接问题，承诺制改革于法有据还需要一个调适过程。