“三治融合”背景下乡村治理法治化发展进路

张逸寒

摘要：在“三治融合”背景下，法治是乡村治理的保障，成为“三治”的中坚力量，推动乡村治理法治化发展逐渐成为重要议题。针对乡村治理目前面临的治理主体法治意识淡薄、普适法律在乡村“水土不服”和乡村公共法律服务不到位的困境，可以采用加强治理主体的法治意识、调和乡村治理的规范冲突和提高乡村公共法律服务质量的方式有针对性地探寻法治困境的出路，以更好地激活“三治融合”中的法治力量，形成自治、法治、德治共治的科学治理体系和治理模式。

关键词：乡村治理；三治融合；法治乡村

文章编号：1674-7437（2023）01-0042-03       中国图书分类号：D422.6;D920.0      文章标识码：A

推动乡村治理法治化发展不仅是实现法治社会和法治经济的基本要求和重要保障，也是推动乡村振兴战略纵深发展的应有之义。但是法治乡村建设仍面临一些困难。中央多次强调要形成自治、法治、德治三治融合的治理模式，因此破除法治困境，激活法治的中坚力量对全民推动乡村振兴、实现农业农村现代化发展至关重要。

1 推动乡村治理法治化发展的必要性

2022年，党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”[1]。自改革开放以来，乡村建设得到大幅发展的同时还存在经济水平较低、农业现代化不足、人口老龄化严重等问题。要想全面建成社会主义现代化强国，需要社会各方的法治护航，其中乡村地区法治建设举足轻重。

1.1 是实现“三治融合”的基本要求

党的十九大报告提出要促进自治、法治、德治“三治”相融合，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，“要加强和创新乡村治理，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[2]。乡村发展状况一直都是中央层面高度关注的问题。揆诸当下，乡村治理需全力推进自治、法治、德治相融合的乡村治理模式和乡村治理体系，形成治理合力，共同助力于乡村建设和发展。法治作为乡村建设“三治”的手段之一，在突显村民自治主体、解决乡村纠纷、稳定乡村秩序等方面有着重要的价值和作用。

1.2 是实现法治社会的重要保障

法治社会是构建法治国家的基础，法治乡村建设作为法治社会建设的重要内容，对法治社会和法治国家建设进程有着重大影响。而“三治融合”，尤其是法治手段在乡村建设和乡村治理中可以发挥的作用对乡村法治事业建设有巨大价值。新冠肺炎的席卷加重了乡村就业资源紧张、农业现代化转型困难、农户经济纠纷等问题。安全稳定的乡村生活是法治建设的保障和前提，而法律作为法治建设的重要抓手和解决纠纷的利器可以有效避免因大规模的人力回迁造成对乡村有效资源抢夺带来乡村生产生活秩序的混乱。

1.3 是推动乡村振兴战略纵深发展的应有之义

乡村振兴法治先行，完善的法治乡村建设助推乡村法律体系高质量发展。法治乡村建设是实施乡村振兴的重要保障，也是实现乡村振兴的重要抓手。从最开始提出实施乡村振兴战略至全面推进乡村振兴战略，虽然取得一些成果，但乡村振兴战略仍未实现纵深发展。只有深入推进“三治融合”，重视法治作用，运用法治思维和法治方式重构乡村秩序和格局，才能更好地实现乡村高质量发展，推动乡村振兴战略平稳扎实推进，推动农业农村现代化。

2 “三治融合”治理模式中的法治定位

自治、法治、德治在乡村治理中相互联系、相互作用、相互配合，合力推进乡村建设和乡村治理体系的发展与完善。其中，法治不同于自治在乡村治理中的目的定位、德治在乡村治理中的基础定位，法治是乡村治理的重要保障[3]。

第一，从国家的有关政策来看。2018年中央一号文件《中共中央 国務院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“坚持法治为本，树立依法治理理念[4]”。这明确要求建设法治乡村。2020年中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》也强调了法治是乡村建设的重要环节[5]。乡村治理必然不能脱离法治，要把法治融入乡村治理的各环节，不断激发乡村治理“法治细胞”，持续推动乡村振兴高质量发展。

第二，从全民依法治国的要求来看。全面依法治国要求将国家建设的各事项都纳进法治建设轨道，乡村治理的好坏直接关系到国家治理成效。乡村治理法治化就是在中国共产党的全面领导下，在发挥主观能动性的同时遵循法律规定，依据法律规定管理乡村各项事务，把乡村的政治、经济、文化等活动都纳入到法治轨道上来，在法律规定范围内实现村民自治。乡村治理中依据的“法律”要从广义上理解，即包括但不限于全国人大和人大常委会制定的法律。当然，这里法的制定既要与整个国家法律体系相融合，也要体现法治乡村建设的特殊性和可操作性。

第三，从“三治融合”的内在逻辑上来看。自治和德治都依赖法治发挥作用，不能脱离法治范畴。法治为自治和德治提供底线保障。一方面，法治能维护自治的公平正义。在村民自治过程中，难免会发生纠纷，而如何公正地解决纠纷就成了重要议题。当自治的解决方式仍无法解决矛盾时，法律的强制性和权威性则发挥了不可替代的作用。另一方面，法治守护德治底线。法治不仅可以弥补德治的不足，还能与德治衔接更好地实现自治。德治主要是运用道德标准约束人的思想和行为，但是道德约束不具有强制力，所以当道德约束无效时，法治作为规范体系的刚性可以弥补德治约束的柔性[6]。

3 乡村治理的法治困境

3.1 治理主体法治意识淡薄

乡镇政府对法治意识的重要性认识不够。在乡村振兴的背景下，乡镇政府和社会力量高度关注教育、医疗、养老等民生领域和农业发展的经济领域，对法治意识领域的关注度不够。即使有加强法治建设的活动，大多是为了应付考核要求，对村民进行普法宣传，普遍流于形式，对村民的法律问题不能充分解答；普法活动形式也多以发放宣传册、传单、填问卷等形式进行，没有与现代科技结合起来，缺乏生动性，致使法治宣传活动看似融入了乡村，但没有深入人心。

村民法治意识较薄弱。囿于法律影响力的地域性，很多村民欠缺保障权利、维护自身合法权益的意识。另外，村民长期以来受到“裙带社会”“人情关系”等思想的影响，“大事化小小事化了”“族长权威”等思想根深蒂固，当村民遇到法律纠纷，通常不会寻求法律救济。

3.2 普适法律在乡村“水土不服”

国家对基层的政治、经济、文化等重要事项进行了规定，法律为乡村治理提供了重要依据[7]。但法律的一般性、原则性和普适性特征决定了其在地方落实过程中的不适感。地方的民族风俗、文化习惯和治理力量都有差异，如果将该种法律生搬硬套进实施和适用过程中，反而会适得其反，激发更多的矛盾。另外，相对于后入的法律，村民更愿意接受由来已久的村规民约，受传统封建思想影响，有些村规民约与法律不适应但深入人心，在村民脑海中根深蒂固，这也成了法律在乡村实施的重大障碍。

3.3 乡村公共法律服务不到位

乡村作为法治建设的重点区域，很长一段时间被边缘化，乡村公共法律服务未能发挥预期作用。乡村公共法律服务不到位的问题主要表现在以下两个方面。

一方面，乡村公共法律服务资源配置不足。乡村经济较城市落后，这是导致乡村法律人才不足、法律组织不够等方面的根本原因。就律师而言，虽然律师人数逐年上升，但大多都聚集在经济发达地区。遑论经济十分落后、交通不便的偏远乡村。另外，乡村公共法律服务资源配置不足还体现在财政保障力度不够上。乡村公共法律服务具有公益性，以维护和保障村民合法权益为宗旨，如果仅依靠社会力量支撑法律服务事业发展，无异于杯水车薪。所以，司法机关应为乡村公共法律服务高质量发展提供经济和政策支持，发挥强基固本和保驾护航的作用。

另一方面，传统的乡村法律服务无法满足乡村多样化法律需求。“三农”工作逐步体现出综合性和复杂性，在拓宽经济发展渠道的同时，也为村民之间的经济纠纷留下了滋生空间。当村民参与的活动变多，矛盾纠纷逐渐多元化，与之对应的法律服务需求也呈现多元趋势，从原本单个方向上的“专业性”发展为多维度的“复合专业性”，这对法律服务者的法律服务能力提出了更高的要求。但是传统的法律服务者和法律服务模式无法应对这种复杂多变的情形，传统的法律服务模式更侧重事后救济，对事前预防和事中控制鲜有关注。而乡村振兴战略刺激了鄉村各项发展，“三农”工作广泛试点的现状也激发了更加多元的公共法律服务需要。

4 乡村治理的法治化发展进路

4.1 加强治理主体的法治意识

摒弃传统人治思维，加强法治意识，需要基层政府和村民共同发力，形成合力。其一，加强基层政府工作人员的培训。始终坚持以人民为中心，真正做到诚心诚意为村民服务，化解村民矛盾。加强执法人员法治意识和责任意识培训，将法治服务意识与公正文明执法结合，通过邀请法治专家开展专题讲座、定期考试考核、警示教育等方式增强执法人员在执法过程中的程序意识和规范意识，提升执法人员对执法质量重要性的认识。其二，积极采取线上线下相结合、理论实际相关联的方式进行普法宣传教育。普法人员不仅要通过线下分发宣传单、法治相关资料、设点服务咨询的传统方式开展法治宣传活动，为村民答疑解惑。还应通过科技赋能，将现代技术和电子科技运用到普法活动中。譬如，通过播放短视频、播放电影等方式生动形象地开展普法活动。另外，法律知识具有专业性，一般人难以理解，普法人员可以在阐述理论知识的同时，结合实践案例进行讲解，以便村民深入理解。

4.2 调和乡村治理的规范冲突

要调和乡村治理的规范冲突，要做到两点：第一，厘清一般法和特别法的适用范围。对于国家制度、公民基本权利、国民经济和社会发展计划等重大事项应适用一般法律予以规制；而在有关地方民族风俗、地方利益和基层秩序等方面应选择不违反上位法的特殊法进行规制，以弥补一般法的不足。第二，特殊法的制定要融合村规民约。极具地方特色的法律，在治理地方过程中起着承上启下的作用。该特殊法是国家一般法的延伸，继承了一般法的治理精神和原则。同时，对村规民约的制定又起着指引和指导作用，使“公序”与“良俗”更好融合。要摒弃村规民约不合理的部分，将新时代法律规则的新鲜血液注入村规民约中，制定优良的、与时俱进的村规民约。

4.3 提高乡村公共法律服务质量

提高乡村公共法律服务质量可以从以下两个方面进行：第一，优化乡村公共法律服务资源，合理的资源配置是乡村得以发展的前提和基础。而乡村公共法律服务资源配置合理是乡村法治发展的关键。首先，实行发达地区法律服务机构帮扶机制。要求发达地区的法律服务机构定期“点对点”地为村民解答法律难题，帮助村民解决法律纠纷，维护村民合法权益。其次，合理分布法律服务机构的位置和组成。每个乡村有自身独特的文化环境，面临的问题有差异性，因此，法律服务机构的分布应当结合乡村人口数量和组成结构、乡村面积和地理位置等因素合理分布法律服务机构。再次，进一步扩大乡村公共法律服务人才队伍。依赖于基层政府实行人才回流的普惠政策，政府着力解决乡村经济、就业、医疗等问题，为法律人才提供良好的物质条件和生活环境，形成乡村人才回流的吸引力的同时，集聚社会力量进乡村。鼓励有足够经济基础的法律人才应深入基层，融入群众，积极为村民调解矛盾纠纷、提供法律咨询等。

第二，增加乡村公共法律服务的有效供给。一方面，抓好乡村公共法律服务的“精准性”。公共法律服务的提供要遵循当地客观规律，因地制宜提出解决方法。即公共法律服务既要关注普通村民、个体工商户、承包经营户等个体需求，也要关注村民委员会、合作社等组织需求；既要做好普通的咨询、代理、辩护等基本法律服务，也要处理好农业产品升级、农产品营销多样化等农业智慧化过程中带来的特殊法律问题。另一方面，抓好乡村公共法律服务的“专业性”。专业性不仅体现在法律知识的专业上，还体现在运用法律知识和法治思维解决“权利贫困”和法治建设的矛盾中。要提高乡村公共法律服务的专业性，一是要抓好“关键少数”，各级党委和政府要贯彻落实好党中央关于“三农”工作和乡村法律服务体系建设的大政方针和工作部署，还要选优配强乡镇领导班子和村“两委”成员，推动法律服务资源向基层下沉，为乡村公共法律服务高质量发展提供利好条件。二是要积极培养本土法律人才朝着复合型专业化发展。乡村法律问题不仅涉及单纯的法律知识，还牵涉到乡村经济转型升级、农业产品加工销售等专业性问题，所以不仅要加大对法律服务人才的多面培训，还要引入相关专家学者为法律服务提供专业知识和技术保障。

5 结束语

在“三治融合”的背景下，法治乡村建设对法治的治理手段提出了更高的要求，促进乡村治理的法治化发展对提升治理主体的法治意识、调和乡村治理的规范冲突和提高乡村公共法律服务质量大有裨益。乡村治理和法治乡村建设事关村民切身利益，事关法治社会建设水平，事关乡村治理体系和治理能力现代化发展进程。推动乡村治理的法治化发展不容忽视。解决乡村治理的法治困境，是一个循序渐进的长期过程，需要基层政府、社会力量、村民等主体共同发力。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]林宵，马婷婷.新时代乡村治理的法治进路[J].三晋基层治理，2022（05）：62-66.

[3]徐婧.“三治融合”乡村治理体系的“法治”进路[J].华中农业大学学报（社会科学版），2022（01）：53-63.

[4]中华人民共和国农业农村部.中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].（2018-02-05） [2018-02-05].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/zxgz/201802/t20180205_6136444.htm.

[5]中华人民共和国司法部.中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》[EB/OL].（2018-02-05）[2018-02-05].http：//www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/qmyfzg/202003/t20200325_150392.html.

[6]李小红，段雪辉.农村自治、法治、德治“三治融合”路径探析[J].理论探讨，2022（01）：70-76.

[7]杨焜铄.“三治融合”视域下法治乡村创建的困境及路径优化[J].乡村论丛，2023（01）：66-74.